第十五章 清朝(下)

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第五节 地方官制
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一、顺天府

清定都北京后,以北京为顺天府,设府尹1人,掌京畿地方之事。自雍正元年(公元1723年)以后,特派大臣1人兼管府尹事,从六部尚书、侍郎内选任。自乾隆八年(公元1743年)以后,顺天府所属共24州县,设西路、东路、南路、北路四厅,分管各州县事。四厅所领州县如下:

西路厅:领琢州及大兴、宛平、良乡、房山4县。

东路厅:领通州、蓟州及三河、武清、宝坻、宁河、香河5县。

南路厅:领霸州及保定、文安、大城、固安、永清、东安6县。

北路厅:领昌平州及顺义、怀柔、密云、平谷4县。

康熙二十六年(公元1687年)于四路厅设同知1人,分管所领各州县。初设时专掌捕盗,乾隆十九年(公元1754年)以后,兼管各州县钱粮。二十四年(公元1759年)以后,刑名案件也由各厅同知审转,并定四路厅的关防为“刑钱捕盗同知”。西路同知并管稽水利,其关防加“水利”二字。四厅各设典吏若干人(少者2人,多至14人)协助同知办事。

顺天府职官在兼管大臣与府尹之下,设有府丞、治中、通判、经历、照磨、司狱各1人,府学教授及训导各2人,吏员61人,分掌所属事务。以上各官,除府学教授、训导有满员2人外,其余都是汉人。

府丞自有办事衙门,管理学校、考试之事;治中办理钱粮,户籍、田土等事;通判办理词讼、礼仪及杂项事;经历、照磨、司狱的办事机构为经历司、照磨所及司狱司。经历司掌收发文移,照磨所掌核对文书及乡试缮册弥封之事,并兼管贡院(顺天府乡、会试考场)校舍什物,司狱司掌刑部所送流徒人犯收押与发遣事务。以上三机构均有吏员协助办事。府学教授、训导分掌教习顺天府文、武学生。府学并兼保管书籍与文庙祭器、乐器。有继承、攒典各2人,协助办事。

顺天府所属各州县,除直属两京县外,其他各州县地方事务,均要分别汇报顺天府及直隶总督查核。

二、奉天府

清初,盛京地方设辽阳府,顺治十四年(公元1657年)改为奉天府,设府尹1人,掌盛京地方之事。乾隆二十七年(公元1762年)规定,由盛京将军节制。乾隆三十年(公元1765年),改派盛京六部侍郎1人兼管。光绪二年(公元1876年)又改由盛京将军兼管,府尹加二品衔,以右副都御史行巡抚事。据《光绪会典》卷74所载,奉天府所属仅有二府、四厅、五州、十四县。至光绪间增至五府,四厅、六州、二十六县。

五府:锦州府、昌图府、新民府、海龙府、兆南府。

四厅:凤凰直隶厅、兴京厅、金州厅、营口厅。

六州、辽阳州、复州、宁远州、义州、岫岩州、辽原州。

二十六县:承德县、兴仁县、海城县、盖平县、开原县、铁岭县、镇安县、彰武县、东平县、西丰县、西安县、柳河县、锦县、绥中县、广宁县、怀德县、奉化县、康平县、安东县、宽甸县、通化县、临江县、怀仁县、缉安县、靖安县、开通县。

奉天府的官僚机构略同于顺天府。

三、总督衙门

清沿明制,划全国为若干大区,每区设总督1人,正二品(若加尚书衔者为从一品),《清史稿·职官三》说:“总督,掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆”。其属下凡文职道府以下,武职副将以下均由总督奏请升调免黜。全国共设总督8人,据《清史稿·职官三》所载为:直隶总督(辖今河北省及内蒙古一部分地方);两江总督(辖今江苏、安徽、江西3省);陕甘总督(辖今陕西、甘肃、新疆3省);闽浙总督(辖今福建、台湾、浙江3省);湖广总督(辖今湖南、湖北两省。光绪二十六年改名湖南湖北总督);四川总督(辖今四川);两广总督(辖今广东、广西及海南岛等地);云贵总督(辖今云南、贵州2省)。奉天、吉林、黑龙江3省,初各设将军管辖。光绪三十三年(公元1907年)都建为行省,改盛京将军为东三省总督,并兼管三省将军事务。

各省总督依例均有兼衔,雍正元年(公元1723年)规定,除授为尚书例兼都察院右都御史外,其余各省总督,俱为兵部右侍郎兼都察院右副都御史。所以,总督又兼有监察地方之权。

各总督除节制所管省区内提督,总兵辖军外,又各有直属军队,名为“督标”。一般有中、左、右3营,也有中、左、右、前、后5营的。有的省还设“城守营”。闽浙更特设水师营和海防营。各省督校兵额各不相同,两江虽仅是3营(中、左营及江宁城守营),而兵额最多,有四千余人。最少是陕甘、两湖,仅一千余人,其他则有两千多、三千多不等。各督标营均设有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等官。

四、巡抚衙门

清于各省设巡抚,从二品,为一省之行政长官,例兼都察院右副都御史,兵部侍郎衔。掌考察全省地方官员。本省关税、漕政等也总归巡抚掌管。若有用兵,则督理粮饷。每年乡试,例由巡抚督试,武科则由巡抚主考。各省巡抚也如总督,都自有直属军营,名为“抚标”。巡抚又多兼提督衔,节制本省各镇总兵。其职权稍次于总督,无总督之省,则更是独当一面,所以巡抚与总督同是地方大员。

各省巡抚兼提督衔的,在清初则是个别,以后逐渐增多,到光绪年间,所有巡抚均兼提督衔,并都加兼理粮饷衔。巡抚直属之“抚标”,一般有左右2营(有几省设有城守营或捕盗营的),最多为4营,其兵额以新疆为最多,达六千余人,湖南最少,仅七百余人。一般为一千至二千多人不等。各抚标最高武职官为参将,以下有游击、都司等,与督标同。

各省巡抚衙门内部组织,仅有书吏人员,且以陕西、贵州两省最多,各有40人,其次是新疆,36人,一般省份,则在20人左右。至光绪三十三年(公元1907年),安徽巡抚冯煦奏设辅助各员,佐理文牍,分科办事,设有秘书、助理秘书、参事等职,并设会议厅。此后,各省也照章增设。

在清代前期,总督、巡抚所辖省区还未十分确定,中期以后,才确定设八督十二抚。总督、巡抚的职权也随着时代而有不同。前期督权远过抚权。总督兼辖区域有包括3省的,例如两江总督按例辖江苏、安徽、江西3省。而后期安徽、江西两省巡抚即不再听从总督指挥。至于衙门设在同一城里的总督、巡抚(如两广总督与广东巡抚同驻广州),经常发生摩擦并相互牵制。为解决这个矛盾,只好把与总督同城之巡抚衙门裁撤,以总督兼巡抚职。此外,总督之衔称也与明代有异同,例如直隶本来不是省区名,而以直隶总督为各省总督的领袖,又如四川总督皆兼巡抚事,为有督无抚之省区。至于总督、巡抚带兵部、都察院衔,似乎是唐代观察使带台省官的遗制,而其实又有不同,唐代的观察使是差遣,而清代的总督、巡抚已变为实官,带部院衔是藉以表示为朝廷特派之部院大臣,非此即不能兼辖文武,行使纠察权,使地方官吏一律听其命令。

五、布政使司与按察使司

布政使司的布政使,一般称“藩司”,又称“方伯”。清代的布政使品级与巡抚同,是从二品官。掌一省之行政和财赋之出纳。国家政令由他向府州县宣布,故又称“承宣布政使司”。每十年将全省户籍、税役、民数、田数,汇报于户部。各项重要政务,报于督抚议行。清初,于每省设左右布政使各1人。顺治十八年(公元1661年),分江南布政使司为江苏、安徽各2人。康熙二年(公元1663年),分陕西布政使司为陕西、甘肃各2人。三年又分湖广布政使司为湖北、湖南各2人。六年(公元1667年),去左右系衔,每省只设布政使1人。光绪十年(公元1884年)新疆建为行省,增设甘肃、新疆布政使1人,驻乌鲁木齐。光绪十三年(公元1887年),台湾建行省,又增置福建台湾布政使1人,驻台北①。光绪二十一年(公元1895年),台湾被日本侵占,布政使与巡抚同时被裁撤。

布政使司衙门内部机构,一般有经历司、照磨所及理问所。经历司有经历1人(正六品),都事1人(从七品),掌收发文书。照磨所有照磨1人(从八品),掌照刷案卷(检察文书效率)。理问所有理问1人(从六品),掌勘核刑名案件。另有库大使1人(正八品),掌库藏之出纳。个别省还设有仓大使1人(从九品),掌稽查粮仓。

按察使司的按察使,一般称“臬司”,是司法机构。按察使为正三品官,权位次于布政使。其办事机构名称为“提刑按察使司”,通称“按察司衙门”。《清史稿·职官三》说:“按察使掌振扬风纪,澄清吏治。所至录囚徒,勘辞状,大者会藩司议,以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官,大计(按:指考察京外官员)充考察官,秋审充主稿官”。按察使与布政使合称为“两司”。全国共设按察使18人,即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州等18省每省1人。各省按察使内部机构,一般有经历司经历1人(正七品),知事1人(正八品),照磨所照磨1人(正九品),司狱司司狱1人(从九品)。知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司与藩台同。

藩、臬两司是宋代转运使及提刑的残余痕迹,被认为是一省的正式长官,而督、抚毕竟是特派员,所以明制藩臬是要定期朝觐的。清康熙中废去此制,藩、臬不再有直达皇帝之权(特殊情况例外)。乾隆以后,督、抚成为固定的封疆大吏,变为正式的长官,而藩、臬便失去行政上的独立性,降为督、抚之属员了。督、抚虽无权撤销藩、臬的职务,但可以在年终密考摺内出具考语,朝廷总是根据考语加以处分的。不过,作督、抚的也知道,今日的藩、臬就是未来的督、抚,故除非不得已外,也不肯轻易举劾。

六、道员衙门

道员本是藩、臬两司的佐贰,明代的道员分属于两司,各有本身的官名。所谓某某道,是沿自元代的行政区域名称的,清初,设布政使左右参政、参议,驻守在一定地方,称为“守道”,每省无定员。又设按察使副使、佥事,分巡某一带地方,称为“巡道”。清乾隆十八年(公元1753年),将原来的参政、参议、副使、佥事名称取销,守、巡两道一律称为“道员”,定为正四品。道员本是临时性的差使,从此以后就变为实官了。司、道本来平行,但由于后来道员脱离了司的关系,就直接成为司与府厅中间的一级。州县的文书先申府,府申道,道送司,司再呈督、抚。实际上道不能算正式行政区域,而且道员不一定都管地方行政。

清朝在全国设守道20人,巡道72人,另设专掌关税者1人(津海关道)。守道除有数省不设外,每省少者1人,多者3人。巡道除黑龙江不设外,各省一般是3—4人,最多有6人,但也仅有1人的。其他如专管漕粮、盐法、河道等专职道员不在此内。

自乾隆规定道员的品秩并成为实官之后,守、巡各道多加兵备衔,节制所辖境内都司、守备、千总、把总等武职,从此之后,职权益重,常与布、按两司相提并论,因为都是为督抚传布政令的大员。

道员衙门内部人员,据《光绪会典事例·书吏事例》所载,有典吏若干人(多则19人,少仅1—2人),协助道员办事。有些道还设有库大使、仓大使,个别道还设攒典。

七、知府衙门

府在唐、宋只限于在少数地区设立,而清代在全国普遍设府。府实际就等于唐、宋的州了。其地位较唐、宋为低。府的长官为知府,初为正四品,乾隆十八年(公元1753年)改为从四品,《清史稿·职官三》说:“知府掌总领属县,宣布条教,兴利除害,決讼检奸。三岁察属吏贤否,职事修废,刺举上达,地方要政白督、抚,允逎行。”据《光绪会典》卷4记载,全国共设知府188人,其中直隶、山东、湖北各10人,山西、河南、湖南、福建、广东各9人,江苏、安徽、甘肃各8人,浙江、广西各11人,奉天、吉林、新疆各2人,四川、贵州各12人,其余则台湾3人(光绪二十一年裁撤),陕西7人,江西13人,云南14人。在光绪、宣统间,有些新省份,或少数民族地区改土归流,又增设不少。据《清史稿·职官三》载,知府有250人。

知府的佐贰有同知(正五品)、通判(正六品),《清史稿·职官三》说:“同知,通判,分掌粮盐督捕,江海防务,河工水利,清军理事,抚绥民夷诸要职”。一般的府设同知、通判各1—2人,视事务繁简设置,无定员。知府衙门所属机构有经历司、照磨所、司狱司等单位。经历司有经历(正八品)、知事(正九品)各1人,照磨所有照磨(从九品)1人,司狱司有司狱(从九品)1人,分掌府属各事。此外,各府还设有儒学,置教授1人,掌教本府生员学习事务。少数府还分别设有库大使、仓大使、宣课司大使、税课司大使、检校等官。知府衙门之属官,也视事务繁简而置,无定员。

八、直隶厅与散厅

厅本来并不是固定的行政单位,因初期府同知、通判常派出分防,专管某些事务,其派出之办事处名之为“厅”,以后就逐渐形成为固定的行政单位。此外,在少数民族聚居地区,不宜设州置县,也设厅,派同知、通判为其长官。一般的厅多属知府统辖,也有直属布政司管辖的,称为直隶厅。直隶厅与府、直隶州为同级单位,一般散厅则与州同级。清在全国设有直隶厅41个。各厅长官除甘肃的一个厅为通判(正六品),其余都是同知(正五品)。全国共有一般散厅78个,其长官有同知48人,通判30人。

各厅的属官有经历、知事、照磨、库大使、司狱等,所掌略同于府属各官。以上各官不是每厅均有设置,经历在7个省中设18个厅,每厅1人,共18人。知事仅在湖南、云南两省设7个厅,每厅1人,共7人。照磨有十五省设35个厅,每厅1人,共35人。库大使仅山西绥远城厅设置1人,其余不设。司狱仅在七省设13个厅,每厅1人,共13人。此外,各厅还设有儒学,分别置教授、学正、教谕、训导等,每厅仅设1人,掌厅属儒学事务①。

九、直隶州与散州

州是府属的地方行政单位,有的是因地而特设的;有的是重要的县改设的。统称散州,其规制与县相同。还有一种州,是直属于布政使司的,称为直隶州,都有属县,其规制与府同,直隶州与散州的长官都称为知州。直隶州知州,正五品;散州知州,从五品。《清史稿·职官三》说:“知州掌一州治理”。直隶州还管辖所属各县。

直隶州与散州的佐贰官有州同(从六品)、州判(从七品)。《清史稿·职官三》说:“州同、州判,分掌粮务、水利、防海、管河诸职”。全国总计有:直隶州州同20人,州判35人;散州州同32人,州判35人;一般的州或设州同1人,有的仅设州判1人;只有个别的州,州同、州判同时各设1人,也有很多州,州同、州判均不设。此外,直隶州、散州还有属官,称吏目,《清史稿·职官三》说:“吏目掌司奸盗、察狱囚、典簿录”。每州设1人,也有个别州设2人,全国总数为221人。直隶州与散州各有儒学,各设学正1人(或增设训导1人),掌本州所属儒学事务。

直隶州与散州所属吏员尚有巡检、驿丞、闸官、税课司大使等。州属巡检掌缉捕盗贼,在紧要关隘设巡检所,各省少者1—2人,多者10多人,全国共有123人。驿丞掌邮递与迎送官员事务,仅有6个省设州属驿丞,共8人。闸官掌水闸启闭事务。税课司大使掌商税之事。直隶州、散州还各设典吏若干人,协助知州办事,最少4人,一般在10人以上,最多有20人的,这些人分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

十、知县衙门

县是地方行政最基层组织,其长官称知县,正七品。《清史稿·职官三》说:“知县掌一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。”清代划全国县1,369个。(《清史稿·职官三》仅载1,358个,台湾省11个县未计在内),清末光绪、宣统间又增置了55个。

县的佐贰官有县丞1人(正八品),主簿无定员(正九品),典史1人(未入流)。《清史稿·职官三》说:“县丞、主簿、分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典史掌稽检狱囚”。事繁之县,县丞、主簿设置周全,事简之县,则不全设。全国共设县丞345人,主簿55人(乾隆间全国有县丞414人,主簿98人),若不设县丞、主簿之县,则由典史兼领其事。

县的属官还有巡检、驿丞、闸宫、课税大使、河泊所大使等。其职掌与州属官同。

此外,各县均设有儒学,一般都有教谕1人,训导1人,掌本县生员学习事务。

各县还设典吏若干人,协助知县办事。每县少者5—6人,最多的有18人,一般都是12—14人。县丞、主簿以及典史、巡检、儒学等。亦各设攒典1人,协助办事。各省的县衙门,一般都分吏、户、礼、兵、刑、工六房办事。

清代的州、县制度极不健全,因而造成了地方吏治的特别腐败。州县官无用人权,执行州县政务的全靠吏役。官署既无足够的办公费用,俸禄又极其微簿,吏役几乎等于没有工资。这样,非法营私便成为公开的行为。上司及过路官员的供应索贿,各种临时任务的摊派,更使得州县官几乎成为专门伺应上司的官员。

不但州县官,就是知府也无权自辟属员,他据于州县之上,既不能直接执行职务,又须奉承督抚司道的颜色,实际上就是尸位素餐。但知府比州县官的升迁略为容易些,一作州县官,差不多就是终身沦为下僚,而知府(特别是在省城的知府),则常有升道员的希望。

府、州、县的官缺好坏差别很大,所以督、抚和布政、按察两司就得费尽心机,加以“酌委”。苦缺没有人肯任,就必须预先许以调剂。肥缺则是人所必争,又必须平沾利益。虽然府、州、县官基本上是由吏部铨选的,但也有由外补的,即使吏部铨选的,督、抚也有权加以调动。加上分发候补的人越来越多,都只要求署缺,而并不希望补缺,补缺之权在部,而署缺则督、抚有极大的自由。此外,督、抚对于属员非但可以随时参劾,还可以用人地不宜为由予以调动(清代定制:本省人不能做本省官,即使不同省而离原籍在五百里内,也必须回避。又直系亲属在同一省做官的,低职要回避高职)。也可以用留省察看的名义不许其到任。州县官若不合督、抚意者,凡是科甲出身,则以文理尚优为由,把他改任教职,所以地方官吏对于督、抚只好百般巴结,这几乎成为有清一代地方吏治的恶劣风气。

十一、武官衙门



(一)将军衙门



清代旗兵的最高长官为将军,从一品,与加尚书衔的总督品位相同。因其驻防于地方,所以也称为“封疆大臣”。将军若与总督同驻在一个省区的,凡会同奏事,必以将军为领衔,可见其地位高于总督。但将军在地方上的实权则远不如总督。清代在全国设将军13人,分别驻扎盛京、吉林、黑龙江、绥远城、江宁、福州、杭州、荆州、西安、宁夏、伊犁、成都、广州等地。驻防各地将军的职衔,都冠以所驻地名,如盛京将军、吉林将军。十三将军中以盛京将军所统辖官兵最多,有一万七千多人;以成都将军所统辖官兵最少,只一千九百多人。各将军衙门均设有笔帖式2—3人,办理本衙事务。各地驻军,一般有马军、步军,福州、杭州、广州等处还兼有水军。这些官兵都隶属于八旗。



(二)都统、副都统衙门



清代的军事官制有八旗兵制。驻防于首都的八旗兵,其机构有领侍卫府(统辖亲军)、八旗骁骑营、八旗前锋营、八旗护军营、八旗步军营以及健税营、火器营、虎枪营等。八旗兵满、蒙、汉军共24旗,每旗都设都统1人,副都统2人,下设参领、副参领、佐领等。

都统的官阶与将军同,也是从一品。全国仅设都统2人,分驻于张家口与热河。张家口都统兼管察哈尔游牧之事,所以一般也称为“察哈尔都统”,共统辖官兵一万九千多人。热河都统兼管木兰围场及游牧之事,共统辖官兵八千七百多人。两个都统衙门均有笔帐式4人,办理所属事务。

副都统品位低于将军,为正二品官。其驻守之地区若有将军者,则由将军兼辖。若无将军者,则独立行使权力,其防务可直达兵部,甚至可向皇帝奏事。全国能独立行使权力的副都统有4人,分别驻防于直隶密云、山海关、山东青州、甘肃凉州等处。四个副都统衙门,各有笔帖式2—3人,协助副都统办理所属事务。此外,属将军兼辖的副部统有29人,其中属盛京将军兼辖的4人(盛京、兴京、金州、锦州各1人,盛京1人与将军同城驻防);属吉林将军兼辖的6人(吉林、宁古塔、伯都纳、阿拉楚喀、三姓珲春各1人。吉林1人与将军同城驻防);属黑龙江将军兼辖的4人(黑龙江城、墨尔根、呼兰、乎伦贝尔各1人);属江宁将军兼辖的2人(江宁、京口各1人,江宁1人与将军同城驻防);属杭州将军兼辖的2人(杭州、乍浦各1人;杭州1人与将军同城驻防)。以上各地副都统,除与将军同城外,各统率一部分官兵,防守所驻之城,防务都汇总于兼辖之将军。此外,福州、宁夏、成都各1人,荆州、西安、伊犁、广州各2人,分别归同城驻防将军兼辖,与将军共同统领所属驻军,办理本城防务。

十二、绿营衙门

绿营的士兵是汉族人。清初定满兵旗用黄、白、红、蓝四色。汉兵旗用绿色,以后便称汉兵为绿营。初期以旗兵为主力,中期以后,因绿营兵人数增多,并大大超过旗兵,便逐渐取代旗兵而成为清军之主力。绿营的最高组织为“标”,下面有“协”、“营”、“汎”。标分为督标、抚标、提标、镇标、军标、河标、漕标等种。实际各省绿营的独立组织为提标、镇标。统率提标的是提督,为地方最高的武职官;统率镇标的是总兵,其地位略低于提督。提督与总兵各有办事衙门,兹分叙如下。



(一)提督衙门



提督为武职从一品官,比文职巡抚高一级,与加尚书衔的总督平级,为各省绿营的最高长官,管理一省军政,也称为“封疆大吏”。各省提督统辖全省各镇总兵。提督分为陆路与水师两类,陆路提督12人,分别在直隶(驻古北口)、江北(驻淮阳)、福建(驻泉州)、湖北(驻襄阳)、陕西(驻固原)、甘肃(驻甘州)、新疆(驻喀什噶尔)、四川(驻成都)、广东(驻惠州)、广西(驻龙州)、云南(驻大理)、贵州(驻安顺)等地。由巡抚兼任的有山东、山西、河南、安徽、江西5省,每省1人。水师提督3人,分别在福建(驻厦门)、广东(驻虎门)、长江(太平、岳州两地互驻)。兼辖水陆提督3人,分别在江南(驻松江)、湖南(驻辰州)、浙江(驻宁波)。除福建、广东两省为陆路1人、水师1人外,其他每省各1人,计23人。其中除巡抚兼任5人外,特设提督18人,分别受各区总督节制。

各省提督所辖提标,一般有中、左、右、前、后5营,只有直隶为中、左、右、前4营,四川、云南为中、左、右3营,贵州为中、右、前3营。其兵额一般是五、六千或七、八千不等,最少是云南,仅一千二百多人,最多为四川,有一万二千多人。



(二)总兵衙门



各省提督所属有总兵。总兵为武职正二品官,管辖本标及所属各协、营,镇守本镇所属地区,受本省总督与提督节制。总兵也分为陆路与水师两种,全国有陆路总兵70人,其中直隶7人,山东3人,山西2人,河南3人,江苏5人,安徽2人,江西2人,福建4人,浙江5人,湖北2人,湖南3人,陕西4人,甘肃4人,新疆3人,四川4人,广东4人,广西3人,云南6人,贵州4人。全国有水师总兵13人,其中江苏2人,浙江3人,广东4人,长江4人。水陆总兵计83人,分布在内地19省,只有东三省不设绿营总兵。

全国水陆总兵所辖镇标,多者4—5营,一般为2—3营,个别仅1营。其兵额一般为三、四千人,最多是贵州镇远镇,有九千八百多人,最少是江苏福山镇,不足千人。

各镇总兵所属有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总、外委等官。

副将为武职从二品官,分别受将军、总督、巡抚、提督、总兵管辖。为将军、总督、提督统理军务的,分别叫军标中军、督标中军、提标中军。为河道总督稽核工汛的,叫河标中军。为漕运总督督率官弁催护漕船的,叫漕标中军。为总督,巡抚、提督分守险要的,称为协标。驻各地副将都自有衙门。

参将为武职正三品官,分属总督、巡抚、提督、总兵管辖。有的独守一城,有的与上级武官同守一城。为巡抚统理营务的,称抚标中军,为提督统理营务的,称提标中军。全国绿营参将共177人(有5人在京师巡捕营),其中有22人为水师参将,其他都是陆路参将。

参将之下是游击,为武职从三品官。游击人数较多,全国共计370人,其中有49人为水师游击,其他都是陆路游击。

游击之下是都司,为武职正四品官。全国有494人,其中有82人为水师都司,其余都是陆路都司。参将、游击、都司的职掌大体相同。

低于都司的是守备,为武职正五品官。其职守是管理营务与粮饷,属各省提督、总兵管辖,并有充参将、游击军官的,

全国总人数为887人,其中有121人为水师守备,其余都是陆路

守备。另有卫守备40人属漕运总督管辖。

附:清代地方官制简表
  

  

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① 见《清史稿·职官三》。
① 见《光绪会典》卷6。

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第六节 清末国家机关的改革
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自鸦片战争以后,由于政治上的腐败,加上内忧外患接踵而至,使得清统治者慌了手足。当时有一部分官僚畏惧洋人,认识到清政治的腐败,军备落后,企图寻求资本主义的治世方法,以巩固其封建统治,因而便有意识地提倡“新政”,这就是所谓“洋务运动”。洋务运动和以后改良主义的戊戌变法虽均遭失败,但对清末的历史发展却有一定作用。到了光绪庚子以后,随着政治改革的同时,也进行了一系列官制的改革,以适应新形势的要求。

一、总理衙门的设立

总理衙门为“总理各国事务衙门”之简称,又有称为“总署”或“译署”的。咸丰十年(公元1860年),第二次鸦片战争结束后,恭亲王奕等在与侵略者签订了投降的《北京条约》以后,便于当年十二月上书请设立总理各国事务衙门。咸丰在当月就下谕准予设立。原谕是:“京师设立总理各国通商事务衙门,着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理,并着礼部颁给‘钦命总理各国通商事务’关防。”①此后就在“抚夷局”的基础上成立了总理各国事务衙门。这个洋务衙门,不仅是办理与洋人交涉通商事务,而且凡有关洋务的铁路、电报、关税、学校各方面事务,均归其掌理。所以这个衙门几乎成为“洋务内阁”了。清政府的内阁久成虚设,其实权在军机处,到了成立总理衙门之后,军机处也只管对内事件,对外事宜尽归总理衙门了。

总理衙门的职官,仿照军机处的体系,有大臣和章京。大臣有三种:(一)总理各国事务亲王、郡王、贝勒,由皇帝特简,无定员;(二)总理大臣,以军机大臣兼任,也由皇帝特简,无定员;(三)大臣上行走,由内阁、各部院满、汉堂官内特简,无定员。这三种大臣,初仅3人,以后最多增加到12人。总理大臣的职掌,据《光绪会典》卷99所载是:“掌各国盟约,昭布朝廷德信,凡水陆出入之赋,舟车互市之制,书币聘飨之宜,中外疆域之限,文译传达之事,民教交涉之端,王大臣率属定议,大事上之,小事则行”。这就是说掌管与各国订约、并遵约办事,凡通商贸易,关税、交聘、定界、海防、传教、文书往来等事,都由大臣直接协办,只有重大事项才奏报皇帝裁决。

担任总理衙门的具体工作是章京。章京有四种:(一)、总办章京(满、汉各2人),职掌是:1.综理文书、收支、庶务;2.起草章奏;3.随王大臣办理交涉,担任记录;4.筹办有关外交宴会;5.稽核各种经费。(二)、帮办章京(满、汉各1人),协助总办章京办理各项事务。(三)、章京(满、汉各10人),轮流值宿。(四)、额外章京(满、汉各8人),职与章京同。

章京又称司员。总理衙门的司员,不是每天到署办公,而是每二日为一班,轮流办事,也就是说每人每月只上班15天,其余15天在家休息。因当时衙门司员人多,又“必得人人办事,方无迟误”,所以才作这样规定。

总理衙门的办事机构分为英、法、俄、美及海防五股;办理行政事务,则有司务厅和清档房。与总理衙门有关的机构还有同文馆(学习外国文化、科学的学校)和总税务司(掌各海关征收课税及综理全国关税行政等事务)。

二、添设督办政务处

督办政务处设于光绪二十七年(公元1901年)三月,为总办改革政治的特设机关。《光绪东华录》载光绪原谕说:“上年十二月初十,因变通政治,力图自强,通饬京、外各大臣,各抒所见,剀切敷陈,以待甄择……此举事体重大,条件繁多,在体察时势、抉择精当,分别可行不可行,并考察其行之力不力,非有统汇之区,不足以专责成,而挈纲领,着设立督办政务处,派庆亲王奕、大学士李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣,刘坤一、张之洞亦着遥为参预。该王大臣等,于一切因革事宜,务当和衷商榷、悉心详议,次第奏闻……其政务处提调各官,该王大臣等务择心术纯正,通达时务之员,奏请简派,勿稍率忽”。光绪三十二年(公元1906年),在改组内阁的同时,也把督办政务处改名为会议政务处,以各部尚书为内阁政务大臣。

督办政务处的属员有提调、帮提调、总办、帮总办各2人,章京8人,委员2人。这些官员初期皆以军机处章京及各部司员兼充。后来都改由内阁、翰林院官兼任,员额也有所增减。宣统三年(公元1911年)改设责任内阁,以军机大臣为总协理大臣,至此,政务处才被撤销。

三、改设外务部

光绪二十七年(公元1901年)六月,改总理衙门为外务部,《清史稿·职官六》说:“咸丰十年(公元1860年),文宗北狩,特置专官办理抚局,其冬,设总理各国事务衙门,命恭亲王奕领之……光绪二十七年,《辛丑和约》成,更名外务部,班列各部上。”其改设的原因,光绪的原谕说:“从来设官分职,惟在因时制宜。现当重定和约之时,首以邦交为重,一切讲信修睦,尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉,虽历有年所,惟所派王大臣等多系兼差,恐未能殚心职守,自应特设员缺,以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部,班列六部之前。这就是说,过去总理大臣多是兼差,“未能殚心职守”去“讲信修睦”,所以必须特设员缺,以专司其事。其实,人员的专职与否并不能成为改革机构的理由。真正的原因是总理衙门的职司仍不能满足侵略者的要求。光绪改设外务部,提高外务部的地位以及委派王大臣等,都是根据侵略者的意旨来执行的,这说明清政府的半殖民地化从此又深入一步。

外务部的首官是总理亲王,下有会办大臣、会办大臣兼尚书各1人,左右侍郎各1人,左右丞(掌机密文移、综领各项事务)、左右参议(掌审议法令)各1人。其内部组织有四司、一厅、五处。四司:即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛,凡与洋人有关事务,均被列入,实是一个洋务衙门。各司设郎中、员外郎、主事各2人,额外行走各6人。一厅:即司务厅,掌来往文书及一切杂务。有司务2人,以翻译官拣补,三年期满,准作额外主事叙补。五处:即办理俄、德、法、英、日本五国交涉事务。每处各设翻译官3人,由同文馆学生及各省学堂学生拣补。

外务部还附设储才馆,以培养外交人才,学习期限三个月至一年。

四、改组部、院各衙门

民政部

民政部是由巡警部改设的。置尚书1人,左右侍郎各1人,左右丞、左右参议各1人。内部机构有二厅、五司。二厅:即承政厅(总务)、参议厅(议订法令章程);五司:即民治(地方行政)、警政、疆理、营缮、卫生。除参议厅设参事2人外,承政厅及各司,分别设郎中、员外郎、主事及七品小京官若干人(承政厅不设主事)。其员额数人至十数人不等。此外尚有候补司员、学习司员、额外委员,八、九品录事等,计160余人。宣统三年(公元1911年),改尚书为大臣,侍郎为副大臣。

民政部的所属还有内城巡警总厅及外城巡警总厅两个单位。

度支部

度支部是由户部改称的。置尚书1人,左右侍郎、左右丞、左右参议各1人。内部机构有承政、参议2厅及田赋、漕仓、税课、筦榷(盐课)、通阜(货币)、库藏、廉俸、军饷、制用(稽核工程、款项及杂支)、会计等十个司与一个金银库。各厅、司、库分别设郎中、员外郎、主事等官,除金银库人数较少外,其余厅、司均有十来人。此外,还有收发稽察处(掌收发文书及催办),设员外郎、主事计3人,又有笔帖式一百余人,额外司员四百余人。宣统三年,改尚书为大臣,侍郎为副大臣。

度支部所属机构有宝泉局、崇文门税关、大清银、造币总厂及仓场总督衙门等单位。

法部

光绪三十二年(公元1906年)改刑部为法部,置尚书、侍郎、左、右丞、左、右参议各1人,分设审录(掌朝审录囚、覆覈大理院、审判厅刑名)、制勘(掌秋录实缓、宣科刑禁)、编置(掌盗贼减等、定地编发)、宥恤(掌恩诏赦典、清理庶狱)、举叙(掌升迁调补、籍纪功罪、惩考法官、律师、书记)、典狱(掌修茸囹圄、严固扃钥)、会计(掌财用出入、勾稽罚锾钧金)、都事(掌翻译章奏、收发罪囚文移)等8司,郎中25人,员外郎34人,主事33人。还有一个收发所,设郎中、主事各2人。此外,又有七品小京官26人,八品录事53人,九品30人。宣统三年(公元1911年)改尚书为大臣,侍郎为副大臣。《清史稿·职官六》说:“大臣掌主法职,监督大理院及京、外审判、检察,以维法治。副大臣贰之。”

法部所属单位有京师高等审判厅、检察厅、京师内外城地方审判厅、检查厅与京师初级审判厅、检察厅等机构。此外,光绪三十三年(公元1907年)还设有修订法律馆,专掌修订各种法律,特派大臣(不定员)管理,下设提调2人,总纂4人,纂修、协修各6人,庶务处总办1人,译员、委员若干人。

五、设立资政院及省咨议局

资政院,光绪三十三年(公元1907年)设。其设置总纲说:“以取决公论,预立上下议院基础为宗旨”①。设官有总裁1人(王、公、大臣内特简)、副总裁1人(三品以上大臣内简充)。其职掌据《清史稿·职官六》说:“掌取决公论。凡岁入岁出法典条章,公债税率,及被旨谘议者,经议员议决,会国务大臣上奏取裁”。在总裁、副总裁之下设协理4人,帮办、参议各3人。宣统元年(公元1909年),更置秘书厅,设秘书长1人,一、二、三等秘书官各4人,掌计会文牍。议员、宗室王、公世爵16人,满、汉世爵12人,外藩王、公世爵14人,宗室、觉罗6人,各部院官32人。

资政院章程于宣统元年(1909年)七月颁布,宣统二年九月才正式开院。

宣统元年九月又宣布成立各省谘议局,并召集议会,凡本省兴革事件,预决算、税法、公债以及应担义务等,都在议论范围之内,当时各省议员总数达1,677人。充任谘议局议员的必须是:

1、曾在本省地方办理事务及其他公益事务三年以上而卓有成绩者;

2、曾在本国或外国中学堂及与中学同等之学堂毕业并取得文凭者;

3、有举贡生员以上出身者;

4、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者;

5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。可见谘议局议员选任资格是受到出身、学历和财产等的限制。据张惠昌在《立宪派人和四川谘议局》一文中的统计“四川全省有人口七千余万,登记有选举资格的,只有十九万一千五百余人,即一千人中只有三人享有选举权①。

由于资政院与谘议局是议会性质的机构,各地资产阶级、小资产阶级和地主阶级中要求改革的人,多被选为议员。这个机构立即成为他们要求政治改革的讲坛。随着革命形势的发展,请愿立宪的运动也日益高涨起来,政治改革成为不可抗拒的潮流。所以说资政院和谘议局在当时对提高民主主义觉语,促进革命运动,是起了一定作用的。

附表一:清代文武官散阶简表
  

附表二:清代爵号简表
  

附表三:清代品官岁俸章服简表
  

附注:(一)本表格《清会典》制;(二)本表所列为正俸、京官例支双俸。每正俸一两兼支

米一斛。大学士、六部尚书、侍郎,俸米再加倍支给;(三)王公百官之补服均石青
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① 《夷务始末》卷72。
① 《光绪新法令》,第2册。
① 《辛亥革命回忆录》,第三集。

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第七节 明清的选官制
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明太祖朱元璋,是元末农民起义中产生的地主阶级政治家,他很懂得人才对夺取政权和巩固政权的重要意义。据《明史·选举志》载,洪武三年(公元1370年),朱元璋诏告天下:“自今年八月始,特设科举。务取经明行修、博通古今,名实相称者,联将亲策于廷,第其高下而任之以官。使中外文臣皆由科举而进,非科举者,毋得与官。”这一年,京师和行省都分别举行乡试。第二年举行会试,朱元璋亲制策问,试于奉天殿,录取了120人。这时,明王朝建立不久,官员缺额很多。洪武四年(公元1371年)正月,令各行省连续三年举行乡试,所有举人都免于会试,赴京师听候授官。又从各行省的举人中选拔一些“年少俊异者”担任翰林院编修、秘书监直长等官职,让他们在宫中文华殿学习。连考三年后,朱元璋发现所录取的人才,大多是“后生少年”,他们只会写文章,缺乏实际工作能力。于是,他在洪武六年(公元1373年)二月决定暂停科举,“别令有司察举贤才,必以德行为本,而文艺次之。”①荐举的科目有聪明正直、贤良方正、孝弟力田、儒士、孝廉、秀才、人才、耆民等。由各地方长官举送京师,破格录用。从此,科举停止了十年。但是,荐举的情况并不比科举好。荐举多而且滥,经吏部举荐需要授官的,最多的一次达三千七百余人,少时也有一千九百余人②。长此下去,将无官可授,而且被荐举的人也不比科举入仕的人更有行政才能。经过比较,朱元璋感到科举制度还是有它的优越性,便在洪武十五年(公元1382年)八月下诏恢复科举。洪武十七年(公元1384年),定科举成式,命礼部颁行各省,荐举、科举两途并用。永乐以后,科举日重,荐举日轻。能文之士,率由场屋进以为荣,荐举一途“久且废不用矣。”①

清于入关以前并没有实行过科举考试制度,努尔哈赤在世的时候,对明王朝的知识分子非常痛恨,认为“种种可恶,皆在此辈”。俘虏中的知识分子,一经查出,全部处死。公元1627年,皇太极即位,为了发展和壮大自己的力量,对知识分子开始有所重视。天聪三年(公元1629年)八月,他在一篇上谕中说:“朕思自古及今,俱文武并用,以武威克敌,以文教治世。朕今欲兴文教,考取生员。诸贝勒府以下及满、汉、蒙古家所有生员,俱令赴考,家主不许阻挠”②。这年九月举行考试。从“隐匿得脱”的大约三百名知识分子中选拔了两百人,俱免二丁差徭,并候录用。这是满洲贵族用考试方法选拔和录用人才的开始。但是,这时的考试,不仅和当时明王朝实行的科举考试不同,也没有形成一定的制度。公元1644年,清王朝建立之后,采纳范文程的建议,实行科举考试。

科举取士制度建立于隋朝,确定于唐代,历宋而至明清,各朝都有所沿革,而明朝科举制度最为完备,清朝基本上是沿袭明朝制度,没有太大的变化,因此把明清两朝科举取士制度综述如下:

明清的科举制度,可归纳为三级考试:第一级是院试,第二级是乡试,第三级包括三种考试,即会试、复试和殿试。此外,还有一次朝考。

院试:明清时代,凡应考生员(或称秀才)的读书人,称为“童生”(或称儒生),童生在应院试以前,必须经过县试和府试。县试由知县主持,县试录取后才能参加府试,府试由知府主持,府试录取后才能参加院试。院试由学正主持。通过院试录取后,一个童生才能取得生员(即秀才)的称号,生员又分附生、增生和廪生。初进学的秀才称附生,经过岁考、科考成绩优异者,才可以升为增生或廪生。秀才一般是隶属于本府、州、县学的,若考生升入京师国子监读书的,则不再是本府、州、县的生员,而称为贡生。明清两代贡生有不同名目。明代有岁贡(明清两代,一般每年或二、三年,从府、州、县学中选送廪生升入国子监读书,称为岁贡)、选贡(于岁贡之外考选学行兼优者充贡)、恩贡(凡遇皇室庆典,根据府州县学岁贡常额,本年加贡一次作为恩贡。又清代特许“先贤”后裔入监者,也称为恩贡)、纳贡(由生员纳捐的,明代准许生员纳资入监)。清代有恩贡、拔贡(清初定六年一次,乾隆中改为十二年一次,每府学2名,州、县学各1名,由各省学正从生员中考选,保送入京,称作拔贡。拔贡若经朝考合格可充任京官、知县或教职)、副贡(在乡试录取名额以外列入备取的,可直接入国子监读书,称为副贡)、岁贡、优贡(每三年由各省学政从儒学生员中考选一次,每省不过数名,亦无录用条例。同治中规定:优贡经过廷试后可分别任用为知县、教职等)、例贡(因为不由考选而由生员依例捐纳,故称例贡)。以上五贡都算正途出身,经过一定形式的考试,可以直接授官。但贡生不能参加会试,如要参加会试,必须先参加乡试,取得举人资格方可。

贡生照例要入国子监读书,叫做“坐监”,坐监期满称为监生。监生还可以用钱捐纳,在明代宗景泰中,就有这种例子。清代更加盛行,后来变得非常滥了,中晚期后,监生这一名称,多为捐纳以应乡试和求官的用途,并没有真才实学。

乡试:明代的乡试开始于洪武三年(公元1370年),自此以后,每三年(逢子、卯、午、酉年)考一次,五年考两次,称为正科。此外,若遇万寿、登极、或各种典庆而加科的,称为“恩科”。乡试地点在南京、北京和各省省城举行。参加乡试的,必须是生员或出了贡的生员,没有考上生员而以其他方式取得监生资格者,也可以参加考试。乡试被录取的,称为“举人”,榜上第一名的,称为“解元”,第二名的,称为“亚元”,第三、四、五名的,称为“经魁”,第六名的,称为“亚魁”,其余皆称为“文魁”。在明、清两代,考上举人,不但可以参加会试,考取进士;就是考不上进士,也具备了做官的资格。清代规定,考不上进士的举人,经过“大挑”分等,授以知县、学正或教谕。

会试:明清制度,各省举人赴京应进士考试的,称为“会试”。每三年一科,在乡试的第二年(即逢丑、辰、未、戌年)举行。会试是由礼部主办的,被录取的称为“贡士”,第一名称为“会元”。

复试:明及清初,会试录取的贡士并不复试,自康熙五十一年(公元1712年)壬辰科始,订立复试制度。道光二十三年(公元1843年)定制,各省举人到京后,一律要先复试,未经复试,不能参加会试。复试分一、二、三等,等级和以后授官有关系。

殿试:明洪武四年(公元1371年),太祖在奉天殿策问会试中选贡士,■一甲三人进士及第,二甲进士出身,三甲同进士出身,以次授官。清仿明制,乾隆二十六年(公元1761年),定四月二十一日殿试,二十五日传胪(即胪唱传名)。传胪后,第一名钦点状元(也称殿元),授翰林院修撰,第二名榜眼,第三名探花,授翰林院编修。

朝考:殿试传胪后三日,还有一次朝考,朝考分一、二、三等。这次考试与功名没有关系,专是为了选庶吉士和授与官职而设的。挑选的方法是按复试、殿试、朝考三次所取等级而决定。如果复试一等,殿试二甲,朝考一等,共为“四”;或复试二等,殿试二甲,朝考一等,共为“五”,都可以入翰林院当庶吉士。以下则分别授予六部主事、内阁中书、国子监博士,最下的也分发外省当知县。

科举考试是明清统治者选拔官吏的主要途径。除此之外,清代统治者还特设制科,以招揽人才。所谓“制科”,就是由皇帝特诏举行的。制科之设,始于唐宋,清代沿之,有博学鸿词科、经济特科、孝廉方正科,还有保举经学和巡幸召试等名目。孝廉方正科仅在皇帝即位之年举行,重在品德。保举经学和巡幸召试,既未设科,又是在个别地区或特定范围内偶一行之。所以,通常所说的清代制科,是指康熙、乾隆年间的博学鸿词科和光绪年间的经济特科而言。

博学鸿词科

公元1678年,康熙在关于开设博学鸿词科的上谕中说:

自古一代之兴,必有博学鸿儒振起文坛,阐发经史,润色词章,以备著作之选。朕万机余暇,游心文翰,思得博洽之士,用资典学。……凡有学行兼优、文词卓绝之人,不论已仕未仕,在京三品以上及科道官员,在外督、抚、布、按,各举所知,朕将亲试录用。其余内外各官,果有真知灼见,在内开送吏部,在外开报督抚,代为题荐①。

诏下之后,内外官员共荐举186人,陆续到京。康熙十八年(公元1679年)三月初一,在体仁阁进行考试,参加考试的仅143人。考试之后,经过反复酙酌,录取了一等彭孙遹(y)音域)等20人,二等李来泰等30人。一、二等人员俱授为翰林院官员。继康熙之后,乾隆元年九月,又举行了一次博学鸿词科考试,应试者176人,录取一等刘纶等5人,均授翰林院编修;二等10人,其中由科甲出身的陈兆崙等5人,被授予翰林院检讨,未中举人的杨度翁等5人,被授予翰林院庶吉士。

经济特科

公元1895年,清政府在甲午战争中被日本打败以后,帝国主义掀起了一个瓜分中国的狂潮,民族危机空前严重。在变法维新思潮的影响下,大学士翁同龢(h8音和)亦深感“当此时变,不能不破格求才。”光绪二十三年(公元1897年),贵州学政严修奏请仿照从前博学鸿词科之例,开设“经济特科”。光绪二十四年正月谕令三品以上京堂及督、抚、学政,如有平素所深知者,出具切实考语,陆续咨送。俟咨送人数会齐至百人以上,即可奏请定期举行特科。光绪二十九年(公元1903年),内外大臣保奏者已达370余人。按照政务处议定的章程,在保和殿进行考试,试期为闰五月十六日,参加考试的仅186人。二十一日奉谕:拟定一等之梁士诒等48人,二等之桂坫等79名,准予复试。二十七日复试,仅取一等袁家榖等9人,二等冯善曾等18人。正场录取中有100人淘汰。正场一等的前5名,仅录取了张一麐(麟的异体字)1人,梁士诒、杨度、李熙、宋育仁等均未入选。因为试卷进呈后,慈禧怀疑梁士诒与梁启超同族,杨度是湖南师范学生,怀疑与康才常(与谭嗣同等提倡西学,义和团运动时,才常等谋乘机起义,事败就义于武昌)同党,所以都被取消了录取资格。这次的经济特科,从录取的人数看,比乾隆年间的博学鸿词科还要多,但这些被录取的人,在官场上都毫无建树。

科举选官制从隋代开始,唐、宋以后历被采用,到光绪三十一年(公元1905年)废止(宣统元年虽尚有优贡、拔贡之名,但朝廷无正式开科)。这种选官制度在中国实行了一千三百余年。在这段漫长的历史时期,知识分子为了作官为宦,谋取功名,把一生的时间和精力,都用在科举之上。这些人一旦跃过“龙门”,金榜题名,爬上去,做了官,便直接骑在人民头上作威作福,成为维护封建秩序的忠实奴才。这就是封建社会统治阶级设立科举,选拔官吏的最终目的。所以,我们可以这样说,科举制度一方面是统治者选拔官吏的一种主要途径;另一方面也是封建王朝笼络知识分子、使他们成为书呆子而服服贴贴听从其指使的手段。
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① 《明太祖实录》,洪武六年二月条。
② 见《明史·选举志》。
① 见《明史·选举志》。
② 王先谦:《东华录·天聪三年》。
① 《清朝文献通考·选举考二》。