第一篇 论所谓官僚政治

 《中国官僚政治研究》



在有关政治理论或政治史的书籍中,我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治(Bureaucracy)当做一个特定的形态或体制加以论述的,却比较罕见。都往往只是在讨论其他政治形态时附带地说到。对于这种政治现象形态较少论及的理由何在,下面还有谈到的机会。这里我只想说明:官僚政治确曾在不同的程度上,存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故,英国政治学权威拉斯基教授(Prof.Laski)曾在塞利格曼教授(Prof.Seligman)主编的《社会科学大辞典》中,就官僚政治作过这样的概括说明:“官僚政治一语,通常是应用在政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质,惯把行政当做例行公事处理,谈不到机动,遇事拖延不决,不重实验。在极端场合,官僚且会变成世袭阶级,把一切政治措施,作为自己图谋利益的勾当。” (《社会科学大辞典》第三卷第七十页)。

这个说明大体上是妥当的,但我认为需要加以补充和辨释,否则不但那段话后面引述的例解有些不易讲得明白,而且我们也似乎可以依据经验说,官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说,讲形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被动的刻板的应付,一味把责任向上或向下推诿……诸如此类,都是所谓官僚主义的作风。这种作风,确实在任何设官而治的社会中都可以见到,即使在民主政治下,对于官吏的任用,如采行所谓分赃制(Spoils system——美国以前官吏进退,随政党为转移,故称此种官制为分赃制),则因交代频繁,极易造成互不负责的脱节现象;如采行专家制,重视官吏专门经验,则又因他们长期专司其职,往往造成特殊积习,容易伴生种种官场流弊。不过,所有这些作风和流弊,通是属于技术方面的,唯其是属于技术方面的,故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制,从技术上予以改进,并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而,我们把官僚政治当做一种社会体制来讨论,虽然也注意它的技术面,但同时更注意它的社会面,从社会的意义上理解官僚政治,就是说,在此种政治下,“政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民的自由”,官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治,是依存于诸般社会条件,而又为那些社会条件所范围着的,它可能增大前述技术性的官僚作风,却不可能单在技术上去谋求根治。

由以上的释明可知:

(一)官僚政治得从技术的社会的两方面去说明,而当做一种社会体制来研究的官僚政治,宁是重视它的社会的方面,虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的方面。

(二)一旦官僚政治在社会方面有了存在依据,它在技术上的官僚作风,就会更加厉害,反之,如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中,并按照自己的利益而摆布,则属于事务的技术的官场流弊,自然是可能逐渐设法纠正的。

(三)技术性的官僚作风,不但可能在一切设官而治的社会存在,在政府机关存在,且可能如拉斯基教授所说,在一切大规模机构,如教会、公司,乃至学校中存在,可是,真正的官僚政治,当做一个社会体制看的典型的官僚政治,却只允许在社会的某一历史阶段存在,就欧洲说,却只允许在十六世纪到十八世纪末,乃至十九世纪初的那一个历史阶段存在。




那是一个什么历史阶段呢?

就政治史上说,那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上,一般的政治支配形态不是贵族的,也不是民主的,却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体,而所谓官僚政治,就是当做这种专制政权的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见,我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起。

在欧洲,最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典,那是由十个部落选出的五百议员所组成的协议会来统治,它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利,扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中,其政治生命史几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏,任期只有一年,且向不连任(见罗伟尔[A.L.Lowell]著《公共意见与平民政治》,范用余译本,第一八三页)。后来临到帝政时代,虽然如许多历史家所说,罗马皇帝们因受东方专制政治的影响,便扮演起东方专制君主的角色:颁布法律,征收赋税和任命一切官吏。但是,后来并没有形成与它相配适的官僚政治。其中原因,也许不尽如斯温(J.E.Swain)在其《世界文化史》中所说的由于专制主义是东方的产物,西方人气质与此不合,而是由于野蛮的日耳曼人已经侵袭进来,打断了原有的历史发展进程所致。

中世纪的封建王国,是由僧侣、贵族行使统治的,不管实行到什么程度,整个中世纪,似乎总存在着一个理想,想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国。它是教会,同时又是国家。在形式上,封建的阶级组织,由最高级的教皇、皇帝、国王或君主到公爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主,以至最下级的骑士或侍从,俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为豁免权(Immunity)及其他的惯例,这每一个单位,差不多都形成为一个准独立的政治体,它的属地或地产,不受国王管辖;大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下,一个特殊的官僚阶层,自然是无法产生的。

可是到了中世纪末期,在上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始时都采取专制主义的政治形态。为什么都要采取这种政治形态呢?如果把最基本的经济上的原因暂且抛开不讲,其原因主要是由于在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王(或最大的诸侯)把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务,他不能样样自己去做,特别在领土扩大的场合,他就更非委托或命令一批人去做不可了。这样,“专制君主政体就把关于行政事务的立法权集中在国王手里,并由他发给官吏的命令,变成行政法或公法的来源。”(克拉勃[Krabbe]著《近代国家观念》,王检译本,英译者序,一九五七年版第十四页)在这种情势下,官僚或官吏就不是对国家或人民负责,而只是对国王负责。国王的语言,变为他们的法律,国王的好恶,决定了他们的命运(官运和生命)、结局,他们只要把对国王的关系弄好了,或者就下级官吏而论,只要把他们对上级官吏的关系弄好了,他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益,而一味图其私利了。所以,在专制政治出现的瞬间,就必然会使政治权力把握在官僚手中,也就必然会相伴而带来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。




然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢?他们这种表现在官僚政治下的官僚性格,到了民主政治支配之下又是如何变化的呢?

关于前一点,我有点不能同意拉斯基教授的说法,他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转形物,封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。

我们已讲到,专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面,被看做资产阶级利益代表的所谓民主政治,还不会当做它的对立物而成长起来;同时,被看做僧侣、贵族利益代表的封建政治,亦并不会随着专制政体出现而根本受到否定。无论哪个国家,它如其尚是专制的,要伸张王权,虽然不能不限制并打击贵族,但为了使统治稳定,仍得利用贵族,迁就贵族。如是,所谓官僚,就至少在开始的时候,大抵是由贵族转化过来的。

比如就英国来说罢,英国在长期专制的过程中固不必说,就是直到资产阶级已经很得势的十九世纪初,“资产阶级还深深感到自己的社会地位很低,甚至用自己的和人民的金钱去豢养一个供装饰用的有闲阶级。”(恩格斯:《社会主义从空想到科学的发展》,《马克思恩格斯选集》,一九七二年版第三卷,第四百页)“甚至一八三二年的胜利,也还是让土地贵族几乎独占了政府所有的高级职位”,因为“当时的英国中等阶级通常都是完全没有受过教育的暴发户,他们没有办法不把政府的那些高级职位让给贵族”(同上,第三九九页)。

再看法国,法国的封建势力,是经过一七八九年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段,“有人计算贵族和教士共有二十七万人,依照一种可靠的统计,革命爆发前,贵族人数有十四万,约分三万家”(布洛斯[welhelm Blos]著《法国革命史》,李译本第一卷,第十一页)。“当时贵族计分三类,即宫廷贵族(Hofadel)、职官贵族(Amtsadel)和乡村贵族(Landadel)” (同上第十二页)。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外,朝政大体是由宫廷贵族治理,中下级官吏是由职官贵族充当。就在革命后,延至“在路易·菲力浦统治时期,即1830一1848年,是极小一部分资产阶级统治着王国,而大得多的一部分,则被高标准的选举资格限制剥夺了选举权。在第三共和国时代,即1848—1851年,整个资产阶级统治了国家,但只有三年之久;资产阶级的无能,带来了第二帝国。”(《马克思恩格斯选集》,第三卷,第三九八页)

由上面的例证可以知道,不仅在专制主义政体下是主要由贵族充任官吏,就是在市民阶级所理想的民主政治形态下,许许多多的上级官吏也还是贵族出身。可是,同是贵族,他们的性质会因所处的社会不同或经济发展的条件不同而大异其趣的。在典型的封建政治下,大大小小的贵族是自己在那里为自己行使统治,在名分上,尽管小贵族对较大贵族维持着一定的依属关系,但实质上,他是所在属地的绝对支配者。到了过渡的专制政体下,充当官吏的贵族,已不是以贵族的身份行使治理,而是以国王的仆役的资格行使治理。再进一步到了典型的民主政治形态下,他们又不是国王或专制君主的仆役,而是通过宪法、通过选举、通过国会,变为人民、至少是变为商工市民阶级的公仆或政治的雇佣者了。这种政治权力的推移与变化,在它后面,存在着一种社会经济实质的转变。在封建贵族政治末期逐渐成长起来的流通经济或商业资本,原要求伸张王权、统一币制税权,要求打破前此各自为政、各求自给的分立局面。因此,对应着专制政治的经济形态,就是商业资本,就是重商政策。而一般在专制统一局面与重商政策下得到发育成长的商工业经济,到了一定限度就感到专制主义对于它的束缚与妨碍,它的逐渐伸展起来的实力,更一步步地迫使专制主义者向它就范、向它寻求妥协的途径。到了这种场合,知趣点与它讲求妥协的,就出现了像英国型的“光荣革命”,不知趣不肯与它讲求妥协的,就出现了法国型的大革命。但不论革命的方式如何,其结果大体总不外伸张民权或市民权而剥夺王权,使国会成为法律的主权者,使人民或选举团体成为政治的主权者。这样一来,官僚或一般行政人员就要完全改变他们的性能,他们不再对国王负责,不再把国王的言语看做命令,他们要对国会、对人民负责了。“国会逐渐达到支配行政官吏的要求。法律不成为官吏权能的限制,而成为他们权能的基础了。” (见前述克拉勃著,王检译本,英译者序,一九五七年版第十八页)

这种经济的政治的变化一经形成,国家的政治权力就不是全把握在官僚手里,官僚也不可能任意侵夺普通公民的权力;在这种场合,即使官吏不难找到个别机会作一些不负责任、不讲效率,甚至假公济私的勾当,但当做一个社会体制的官僚政治,却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。

不过,以上大体是就典型官僚政治立论,至若像晚近德意诸国独裁统治下的新官僚政治,那将在下一篇中顺便谈到。

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