第二篇 官僚政治在世界各国

 《中国官僚政治研究》



被看做一种社会体制的官僚政治,既如前篇证明了的那样,是由封建制到资本制的历史过渡阶段的必然产物,那末,一切现代化了的国家,显然都曾经历过这种政治形态;一切尚逗留在现代化过程中或尚未现代化的国家,显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼;而那些处在资本主义转形阶段和社会主义形成阶段的国家,是不是也曾有官僚政治出现呢?关于这几点,是我们紧接着前面的论点,必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利,本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实,扼要加以解述;对于晚近法西斯诸国统治形态下的新官僚主义,只想顺便提及,因为我们的目的,仅在于借此显示官僚政治在中国过去和现在具有哪些不同于一般的特质。



先就英、法两国来说。

英国从一五零零年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃,君权在开始扩张,过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一世纪,但二者的发展是遵循同一轨道的。亨利八世和伊丽莎白的事业的目的实际上是同路易十四或威廉一世的相似的。那是一种联合、统一和国家化的事业。倘使各省不联合而为各王国,各地方团体不结合而为各民族,一切封建的权利、特权、豁免和权力的对抗的混合物不变成一个统一的政治制度,那么后来的民主立宪政治的发展将一定不遵循它所采的途径。这是专制君主政体的事业。”(见克拉勃著《现代国家观念》,王检译本,英译者序,一九五七年版第十二页)在完成这种事业当中,国王“在他的王国内力求争取一个地位,替他的全体臣民立法并由他自己的官吏直接对臣民施行法律。” (同上,第十三页)这就是说,立法权是国王的,行政权却全落到官僚手中了,官僚政治就这样起了配合专制政体的要求。

自此以后,一直到“十八世纪末年,官吏的任用,完全操在当权者私人手中;鬻官卖爵的事,也是层出不穷。政府的职位,甚至可以预约。例如格兰味(Grenville)把玉玺保管处(Privy Seal Office)的书记,预约给他四岁的亲戚;英国第一个内阁总理滑浦尔(Walpole)叫他的公子霍莱士(Horace)在政府中挂个名,拿公家的钱到巴黎去享受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实。” (陈乐桥著《英美文官制度》,第五页)特别在伊丽莎白时代,英国官吏贿赂公行,为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即使在十七世纪,联合王国的行政仍是极端腐败;关于英国舰队状况,诺列斯(Norreys)曾写信给科克(Sir.John Coke)说,“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉,并强迫他们为着自己和他们的司令而实行盗取。” (桑巴特[Sombart]著《现代资本主义》,李季译本,第一卷,第二分册,第五三一——五三二页)

可是,与我们待述及的其他欧洲各国比较,英国的专制政体,从而英国的官僚政治,毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在十六世纪以至十七世纪中,大体说虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西,但在倡言“国王出自上帝,法律出自国王”的詹姆士一世时代(一六零三——一六二五年),议会对于这位放纵无度的君主的财政上的需索(如依靠关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活)就已经提出了抗议,尽管是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世(一六二五——一六四九年)继位,议会更利用查理所遭遇的财政困境,一方面给予他以支援,同时却从他取得下列允许:不得议会同意不课捐税,不在私人住宅中驻扎军队,不在和平时期宣布戒严令,不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了,英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。

从表面上看,仿佛英国比较修明的政治,是由于它自十三世纪以来的传统的议会制度使然,其实还有更基本的因素在作用着。“……从亨利七世以来,英国的‘贵族’不但不反对工业生产的发展,反想力图间接地从中得到利益;而且经常有这样一部分大地主,由于经济的或政治的原因,愿意同金融资产阶级和工业资产阶级的首脑人物合作。这样,一六八九年的妥协很容易就达成了。‘俸禄和官职’这些政治上的战利品留给了大地主家庭,其条件是充分照顾金融的、工业的和商业的中等阶级的经济利益。而这些经济利益,在当时已经强大到足以决定国家的一般政策了。” (《马克思恩格斯选集》,一九七二年版第三卷,第三九三页)

这样,“新的土地贵族,又和新的财阀,刚刚孵生出来的大金融业者和当时还靠保护关税支持的大手工制造业者,是自然的盟友”,他们自一六八九年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后,就在国家的任何一个经济部门,确立起他们的支配权,对于国有地,对于对外贸易公司,对于信用机关,通能“协作地”从事掠夺和僭有。“英国的资产阶级和瑞典的市民在处理自己的利益时是做得一样正确。”(马克思:《资本论》,郭大力、王亚南译本,一九六三年版,第一卷,第七九九页)英国的专制政体与其配合物的官僚政治,是由它的国民经济顺利成长,和它的资产阶级的指导原则被明快地发现出来之后,就逐渐收场的。英国的自由哲学、政治学、经济学是它在顺应社会经济状况下的产物,但却反过来给予了那种社会经济以有利的指导;赖有此,英国的专制君主乃知道他的利益不在于保持传统王权,英国大大小小的贵族和官吏,乃知道他们的利益,不在于个别地控制或把持政府。

如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算没有弄错,法国在这方面的表演,就似乎弄得太不成样子了。

法国的专制政体和官僚政治,与英国比较,是会给人以更强烈得多的印象的。在整个十七世纪中,一系列专制君主,都分别配上了一系列专擅的总理大臣。亨利四世时代绪利(Sully),路易十三时代的黎塞留(Cardinal Richelien),路易十四前期的马萨林(Mazarin),后期的柯尔贝(Colbert),都像虔诚地在维护路易十四所谓“朕即国家”的王权,但他们在维护王权之余,却一致地在这样期许自己:“余即国王”。他们分别把持朝政,为了集中权力,如像黎塞留,曾把全国分划为若干监察使区,委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行、以及裁判所的处理等。这些监察使只对黎塞留负责,他们因为具有赋税、警察和裁判的无限权力,后来法国有名的所谓“三十个暴君”,一大部分就是由他们变成的。黎塞留为了监视他们,又利用侦探与诡术,把他的官僚政治特殊化。他的后继者马萨林大体承继了他的做法。而著名的柯尔贝,则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统,再回顾一下英国查理一世的权臣白金汉公爵(Duke of Buckingham)屡被国会攻击的史实,就恰好是一个对照。

法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍,在路易十四时代就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫。贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了,可是法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击,而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了,资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争,自然就颇不得劲。“一直到革命以前,贵族、地主在自己手中,仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权,是领主赋予的。法官自己是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活的。”(见苏联科学院历史学部编《近代新历史》,杜译本,第六三页)而且“十二世纪至十八世纪间,在法国与世袭贵族并存的,还有一种法官贵族即官僚贵族,他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判,是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当做遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力,所以法官贵族热心地拥护统治阶级的特权,并且总是公开反对任何改革。”(同上,第六六页)

英国议会除了极少的场合,自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买,议员也可以用金钱购买,他们把贵族、议员的头衔一买到手,就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利地收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动并不足以清除这般贵族官僚的昏顽,到头来只有让大革命去作无情的清算了。




在欧洲,专制政体——官僚政治出现较早的国家是法英,而出现较迟的国家则是德俄。

直至法国发生划时期大革命的一七八九年,日耳曼的两个民族国家始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的除奥地利而外,还有匈牙利和斯拉夫国家;而属于霍享佐伦王朝的,在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国,在西部有萨克森的一部分和威斯特伐利亚的一部分,在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”,在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲,德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。

可是领土范围的狭小,并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期,被誉称为现代德国最初建立者的腓特烈大帝及其父亲,就已从多方面进行那种联合统一的事业了。如其说腓特烈大帝的业绩偏重在武功方面,而对于文治、对于官制,就是由他的父亲腓特烈·威廉一世开始创建的。行政的集中管理,由中央到地方的行政机构的建立,官吏服务条件(如为避免因缘舞弊,不许在本市本省作官等等)的确立,特别是公私财政的明确划分,差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。(以上参见汉德逊[Henderson]著《德国简史》,第三——四章)

德国的专制君主,虽不像英国国王那样,说“国王出自上帝”,也不像法国国王那样,说“朕即国家”,而只是较谦抑地说“皇帝不是专制的主人,但只是国家的第一个臣仆”(腓特烈大帝语),语言的表现,并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割威胁的德国,为了对付外侮,终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态;而资产阶级力量之不易培成,更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此,直至十九世纪中叶以后,德国还是处于“专制主义、官僚主义和封建主义的混合统治下”(《资本论》,郭大力、王亚南译本,一九六三年版,第一卷,第八零八页注)。

至若在这种政体下,照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特(Sombart)所说:“官吏不正当的行为,表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中,只须由几个特例,特别是普鲁士的就可以证实。无论如何,这是早前一切时代的常规。……腓特烈三世治下的政府人员,为一种无赖汉,殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎犬,总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。”(同前《现代资本主义》,李季译本,第一卷,第二分册,第五三零——五三一页)就是在德国人夸称圣洁与严格训练的普鲁士军队中,军需亦公认为是发财致富的肥缺(同上,第五三三页)。

本来,在十九世纪七十年代前后,德国在俾斯麦主政当中,已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的飞跃成长,采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府,看做是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦,合成一个联邦,有点像北美合众国一样,各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦议会里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正,可以召集和解散国会,可以任命或罢免内阁总理。下议院的立法权是有限的,法律的通过可以不经过它的同意(参见斯温著《世界文化史》,沈(金柬)之译本,第二卷,第一六九页)。惟其如此,前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制,只是在魏玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过,但为时不久,第三帝国的英雄们又在各种矫造与增饰之下,变相地复活了德国的政治传统,那是我们要在下面补充说到的。

俄国直到彼得大帝(1682—1725)同叶卡捷林娜(1762—1796)才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别被铲除,而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政大权,但他的全部工作,除游戏狩猎外无非是签名与接见宾客,一切对内的重要问题,皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署,指挥全国行政,其中,内政官署同时又是贵族院的办公厅,而各官署的秘书,则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方,有两个执行系统,一为行政,一为财政。地方督军指挥各地驻军,监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院,秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏,更有钦差大臣一类监察官的设置。

看来这是层次分明的官制,实行起来,照俄国自己描述的,却是下面这样:“无论如何小的官吏,甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏,可以为了自己的利益任意破坏政府的命令。”

“官僚主义在本质上就是忽视现实,专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题,而又不需要详细规定的事,却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题,故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多,办事迟缓,……视人民如马,因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”

“监察机关用各种方法掩饰行政官的污点,他们有时也更换行政人员,但那是为了在人民心目中,造成一种印象,以为政府也是反对官僚主义的,其实,那是政府惧怕人民骚动,故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有‘秘密官署’,在各地方也必有很多秘密组织。” (以上参见库斯聂著《社会形式发展史大纲》,高译本,第二册,第五零零——五一二页)

帝俄官僚政治的上述弊病,显然是直延到十月革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体——官僚政治,对于英、法两国固不必说,就是对于德国,亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后,封建的军国主义虽受到鼓舞,资产阶级势力亦因以昂扬,所以德国的专制政体到了十九世纪后期,就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后,就藉改革内政、特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变,国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来,它所施行的立宪步骤比德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了,新型的金融寡头支配因素,便参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故,我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害,就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以,尽管不少的历史家,从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体——官僚政治的特异性,而我却宁愿就社会史的立场来说明它。



由上面的例解,我们不仅明瞭:官僚政治是由封建社会转向资本主义社会的过渡历史阶段的产物,同时还知道:某一个国家的传统封建关系愈强固,它的自由经济发展愈困难,它在此过渡阶段的官僚主义政治,就愈加要混合着专制主义封建主义,而表现得更持续、更露骨。反之,一切当然是另一个形相。我们最好在这种推论下,简论到美国的官僚政治。

在美国尚未出现以前的美洲,“北方和南方一样,盗取为一切时期的官吏的本来职务。十七、十八世纪半官的大营业社为营利欺诈的园地;恰和殖民地区域的行政一样,辽远省份的行政,不常委诸最切实和最忠诚的人,总督大都对自己的僚属树起先例来,借欺诈和压制聚敛财富。”(见前述桑巴特著,李季译本,第一卷,第二分册,第五三二页)

有人根据此点,说美国后来的官制,其所以采取所谓大家都有机会参政的短期轮换的分赃制,就是鉴于殖民地时代的英国官吏过于腐败、专擅,想借此来限制官吏的不法活动(参见陈乐桥著《英美文官制度》,第五页)。我不反对这种说法,但美国官吏不法活动的受到限制,或者,当做一种社会体制看的官僚政治在美国的不易出现,却有它根本的原因,那就是市民的民主政治在美国比较能实行得彻底。即“资产阶级的长期统治,只有在美国那样一个从来没有过封建制度而且社会一开始就建立在资产阶级基础的国家中,才是可能的。”(《马克思恩格斯选集》,一九七二年版,第三卷,第三九八页)

不错,我们已承认就是在市民的民主政权之下,官吏不负责任、讲形式、讲应付,乃至假公济私的事,还有可能发生;并且在美国确也发生过,但如英国拉斯基教授所说,像在欧洲的那种官僚政治,是难得见之于美国的(见塞利格曼主编《社会科学大辞书》,第三卷,第七二页),如我前面的推论,那只是属于技术性质方面的。

然则美国是否永不会发生官僚把持政府权力的那种官僚政治呢?近来美国国内有识人士已经抱有一种隐忧,表示着不会在资本初期发生这种政治形态,却有可能在资本末期发生这种政治形态。如海克尔(Louis M.Hacker)在最近出版的《美国资本主义的胜利》中就说:“在极权国家里面,国家已将全(社会经济)领域控制在手,无论企业经济或私人行动,都变成官僚政治的关切对象。至于美国方面,虽则官僚政治在羽毛未丰时代,尚能响应民主主义的过程,然而国家资本主义的势力,亦在日趋雄厚。” (见陈译本,第十八页)这就是说,美国如其一步一步走上国家资本主义或独占资本垄断之路,它的政治将不可避免的要极权化、官僚主义化。这促使我们要把德意型的独裁的官僚政治作一交代。

人们对于同一名称所代表的不同性质的东西,往往总容易把它们混淆起来。前述那位《美国资本主义的胜利》的作者曾这样告诉我们:“英法两国的新宫廷贵族,不啻是专制官僚政治的柱石,他们操纵教育,左右司法,统率海陆军,享受最有利的独营权,并(就法而论)以税收承辨人的地位,向人民横施敲诈。这种现象,跟现代的法西斯主义极相类似,盖十六、十七世纪的英、法专制政治和现代德、意的法西斯政治,都想扶植私人亲信所组织的集团,由这些集团去作实际的政治控制者。”(同上,第三一页)

其实,这两个不同时代分别发生的专制政体与独裁统治,就是在形式上的相似点也是极其有限的。从而,假使把配合后者的官僚政治称之为新官僚政治,那也只是名词上的相同罢了。在资本主义末期或帝国主义阶段出现的独裁统治,乃因前此的议会政治、选举方式,以及其他有关民主自由的社会秩序,已不适于或不利于金融寡头独占局面,于是各国就照应其各别的历史条件,采取新的行政形式和方法,那在意大利称为法西斯政权,而在德国则称为纳粹政权。因为这种统治或宰制的对象,是几世纪来在自由民主号召乃至实际活动中觉醒过来了的、已经部分的取得了政治权力的生产劳动大众和有识的中等阶级,以及资产阶级内部除了金融寡头或独占集团以外的其他有产分子,于是这种统治就特别需要制造一套等级主义、全体主义的哲学,一个无所不在、无所不为、无孔不入的秘密警察组织,把全国人民特别是全国劳动大众,任意编组在他们所设计出来便于宰制驱使的社会政治框架中,于是,这种统治的执行者——法西斯党徒、国社党徒——就比之专制时代的官僚集团,还要采取更横暴更无顾忌的姿态。贪污、欺骗、敲诈、结党营私、舞弊,那是太寻常了。公开的劫掠、对于人身自由的任意蹂躏,关进集中营,进行集体屠杀,已成为这种统治的必要手段了。

当然,今日美国的政治,距离这种法西斯统治还远,但它的独占集团在战后通过其豢养的政党所施行的一些反民主、反自由的措置,已使世界有识人士担心美国正在向着法西斯统治前进中。

临到末了,关于苏联我还得讲几句话。前述那位《美国资本主义的胜利》的著者,不但把晚近独裁统治与初期专制混做一团,且把苏联的无产阶级专政也一视同仁地处理。他说:“在德意等极权国家里面,它并且有消灭私产权,将国家社会主义代替国家资本主义的倾向。俄国方面,这个步骤甚至已经完成。不论个别的环境如何,国家资本主义与国家社会主义的显著征象,总跟重商主义时代一样,建立强有力的官僚政治,官僚政治中的人员,即是新制度的主要推动者。” (同上,第十七——十八页)为了证示苏联也有官僚主义,国内外论坛上,已经有人把苏联近年在自我检讨中指出的集体农庄和工厂中一部分人营私舞弊的情形作为宣传资料。苏联社会经济还不曾达到理想的境地,属于技术性的官僚作风可能不曾祛除净尽。但我相信,一个私有财产制不存在的社会,一般生产大众皆有政治发言权的社会,任何一种当做社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。

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