第十一章 社会的福利措施

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  促成高度累进的所得税的人道主义和平均主义情绪也促成了大批旨在于增加特殊集团的“福利”的其他措施。措施中最重要的一套是一批贴着使人误解的标签的“社会保险”。其他的是公共住房、法定最低工资、对农产品价格的支持、对特殊集团的公费医疗、特别援助方案以及其他等等。
  我将首先简要地论述一下后面的几项,主要在于说明:这些项目的实际影响及企图和它们意图的影响之间存在着如何大的不同之处,然后,我将以较多的篇幅来论述社会保险方案中最大的组成部分,老年和人寿保险。

  其他次要的福利措施

  1.公共住房。经常用来支持公共住房的一个论点是根据被认为是存在的邻近影响:尤其贫民窟地区,在较少的程度上还有其他低质量的住房;据说它们使社会以火警和警察保护的形式支付较高的费用。这种实际的邻近影响可能存在。但是,仅就这个影响而言,它所能证明为必要的不是公共住房,而是对这种增加社会费用的公共住房施加较高的赋税,因为,这趋于使私人成本和社会成本相等。
  这会立即引起反驳,认为增加的赋税会落在低收入人们的身上,而这又是不好的事情。这一反驳的真正含意是;建议公共住房的理由不是邻近影响,而是作为帮助低收入人们的手段。假使确系如此,那末,为什么要特别贴补公共住房呢?假使资金是用来帮助穷人,那末,给与现金而不是实物不是更有效的使用资金的方式吗?确实,被帮助的家庭宁肯要一笔现金,而不愿要住房的形式。假使他们希望有住房的话,他们自己可以把钱花在住房上。因此,绘他们现金不可能会比给与其他形式的东西更坏;假使他们认为,其他的需要更加重要,那末,给与现金会使他们更加方便。现金补贴可以解决邻近影响的问题以及津贴实物的问题,因为,假使现金不被用来购买住房,它可被用来支付邻近影响所应有的额外税收。
  因此,公共住房不能以邻近影响或帮助贫穷家庭为理由。假使有可能为它找出一个理由的话,那末,它只能以家长主义为理由。家长主义的理由是:被帮助的家庭“需要”住房比“需要”其他东西更为迫切,但是,他们自己既不同意这一说法,也不会以明智的方式使用这笔款项。对于合格的成年人而言,自由主义者趋于拒绝这一论点。他不能完全拒绝它的能影响儿童的间接的形式;即:家长们会忽视“需要”更好住房的儿童们的福利。但是,自由主义者在接受作为大笔开支用于公共住房的适当理由的这个最终论点之前,要求比一般所提供的更有说服力和针对性的证明。
  在涉及公共住房的实际经验之前,在抽象理论上所能谈论的就是上述这一些。现在,既然我们已经有了经验,我们可以作进一步的论述。实际上,公共住房已经被证实为具有与它的本意大不相同的影响。
  远没有象赞成者所期望的那样改善了穷人的住房问题,公共住房却恰得其反。在建造公共住房计划过程中被拆毁的居住单位的数量远远超过新建造的居住单位的数量。但是,象这样的公共住房方案却对减少需要居住这种住房的人数不采取任何解决办法。因此,公共住房的作用是提高每一居住单位的人数。有些家庭或许要比没有公共住房时的住房条件要好——是那些运气好到能住进国家建造的住房单位中的人。但是,这不过使其他人的问题更糟,因为,总的平均密度上升了。
  当然,私人企业会通过改造目前的和建造新的住房来抵消公共住房的某些有害之处,来容纳直接被排挤掉住房的人,或更一般地来容纳那些在公共住房方案所引起的音乐抢座位游戏中间接或更间接地被排挤掉住房的人。然而,这些私人住房的来源在公共住房计划不存在的情况下也会存在。
  为什么公共住房计划具有上述影响呢?由于我们曾经一再强调的一般性原因。推动许多人赞成制订这个方案的一般兴趣是分散的而且并不固定在某一个人的身上。一旦方案被接受下来,它肯定会被特殊利益所把持。在公共住房的情况下,特殊利益是那些当地的集团,它们渴望把破烂地区加以清除和再建,其原因或由于它们在那里拥有财产,或由于破烂地区正在威胁着当地或市中心商业区。公共住房可用作为一个方便的手段。因为,它要求的拆毁数量大于修建数量。即使如此,从日益增长的要求联邦政府资金解决问题的压力来看,“城市的破烂”仍然以不减少的规模在我们社会中存在。
  赞成公共住房的人希望从它获得的另一个好处是通过改善住房条件来减少青少年的犯罪行为。在这里,很多方案的事例再一次表明恰好相反的影响,除了它完全不能改善平均的住房条件以外。由于对以补贴租金住进公共住房的人的收入施加应有的限制,“破裂”的家庭高密度地集中在一起——特别是,带着孩子的离了婚的母亲或寡居的母亲。破裂家庭的儿童特别可能成为“有问题”的儿童,而这些儿童的高度集中很可能增加青少年的犯罪行为。其中一个现象是:公共住房区域对邻近各个学校所起的不利影响。一个学校虽然容易吸收少量“有问题”的儿童,但是,它要吸收大量的这类儿童却是很困难的。然而,在某些事例中,破裂的家庭占有整个公共住房地区的三分之一或者更多,而这个地区的儿童可能占有一个学校中的大部分。假使这些家庭能通过现金补助得到支援,那末,它们一定会在整个社会内分散得更开。
  2.最低工资法。最低工资法也许是我们所能找到的其影响和善意支持该法规人们的意图恰好相反的最明显事例。很多赞成最低工资法的人们对特别低的工资率表示痛惜是完全应该的;他们把它当作为贫穷的一个征兆;而他们希望通过法律来禁止低于某种特殊水平的工资以便减少贫穷。事实上,如果最低工资法有任何影响的话,那末,它们的影响显然是增加贫穷。国家能够通过立法制订一个最低工资率。但它很难要求雇主按照最低工资雇用所有以前在最低工资率以下被雇用的人。这样做显然是不符合雇主利益的。因此,最低工资的影响是使失业人数多于没有最低工资时的情况。就低工资率确实是贫穷的象征而言,那些因之而失业的人们恰恰是那些最经受不起放弃他们一直在拿收入的人,虽然这笔收入对投票赞成最低工资的人们来看似乎数目很小。
  这个事例的一个方面很象公共住房的事例。在两个事例中,受帮助的人是看得见的——是工资被提升的人,以及住进公共住房单位的人。其中受到损害的人是看不见的,而他们的问题并不显然与问题的原因发失联系:那些参加失业行列的人,或更可能的情况是,由于最低工资的存在而从来未能在某些职业中受到雇用的人,他们被迫接受甚至报酬还要低的工作或进入救济的人群;那些更紧密地拥挤在各个贫民窟里的人,他们看来似乎是需要更多公共住房的象征,而不是现有的公共住房造成的后果。对最低工资法很大一部分的支持不是来自与自身利益无关的善意的人,而是来自与自身利益有关的派别。例如,北方工会和受到南方竞争威胁的北方厂商赞成最低工资法来减少来自南方的竞争。
  3.农产品价格的支持。对农产品价格的支持是另一个例子。除了在选举机关和议会中农村地区的代表过多这一政治事实以外,如果要想找出任何支持农产品价格的理由,那末,我们只能相信,农民们平均税来具有低收入。即使这一点作为事实被接受下来,农产品价格的支持也并没有完成帮助需要帮助的农民这一意图。首先,假使存在着任何好处的话,那末,好处与需要恰成反比,因为,好处是和市场上出售的量成比例的。贫穷的农民不仅在市场上比富有的农民出售得更少;除此以外,他还从为自己生产的物品中获得较大部分的收入,而这些部分并不能获得价格支持的好处。其次,假使有任何好处的话,那末,农民从价格支持方案中所获得的好处比支出的费用的总量要少得多。这显然适用于储藏仓库和类似的费用,因为,它们是农民根本拿不到的——实际上,储藏仓库和设备的供应者很可能是主要的受益者。这同样也适用于用来购买农产品的费用。因为,这会诱使农民把额外的款项用于肥料、种子、机械等上面。至多,只有多余部分才能加进他的收入项目之内。最后,甚至这个额外的多余部分也夸大了好处,因为,由于支持方案的影响,农村中的农民比没有价格支持时要多。只有在价格支持方案下农民们的所得超过他们不在农场工作时的所得的部分,如果这一部分存在的话,它才构成农民净得的好处。农产品收购方案的主要影响只是使农业的产量更多,而不是提高农民的平均收入。
  农产品收购方案的一些代价是如此一目了然和众所周知,以致只需要稍提一下:消费者要付两次款;一次是为支持方案的费用而缴纳税款,还有一沈是为了购买食物要支付更高的价标农民被繁琐的限制和具体的集中控制所束缚,而国家则被扩大了的官僚体制所捆住。然而,还有一系列大家不太知道的代价。农产品价格支持方案是执行外交政策的一个主要障碍。为了维持高于世界市场的价格的国内价格,就有必要对许多项目的进口施加限额。我们政策中反复无常的变化曾经对其他国家具有严重的不利影响。高价棉花促使其他国家扩大它们的棉花产量。当我们的高价导致庞大的棉花存量时,我们开始以低价向海外出售,从而使那些受到我们的影响而扩大产量的生产者遭受严重损失。类似情况还可以举出很多。

  老年和遗族保险

  “社会保险”方案是维持现状的暴政开始发生魔力的那些东西之一。尽管它在开始时具有争论,它已逐渐被认为是既成的事实并且达到如此的程度,以致对它的必要性不再有所怀疑。然而,它涉及到大规模地侵犯国家大部分人的个人生活,就我所知,不存在所以这样做的有说服力的理由。这不仅在自由主义者的原则上,而且在几乎任何其他的原则上都是如此。我将考察这一方案的最大的方面,即;牵涉到向老年人的支付款项的方面。
  作为一个实施的项目,被称为老年和遗族保险的方案包括加在工资额上的一种特殊税收再加上对已经到达一定年龄的人支付款项,其数量取决于开始支付时的年龄、家庭的情况以及过去的收入的大小。
  作为一个被分析的项目,老年和遗族保险包括三个可以分解的部分:
  1.要求广大阶层的人们必须购买被具体规定的养老金,即:对老年时期的生活来源作强制性的准备。
  2.要求必须从政府那儿购买养老金,即:提供这些养老金机构的国有化。
  3.是一个收入再分配的办法,其原因在于:参加这个系统的人所应得到的养老金的金额并不等于他们将为之而缴纳的税款。
  显然,没有必要把这些部分合併起来。可以要求个人支付自己的养老金;可以允许个人从私人公司购买养老金;同时可以要求个人购买具体规定的养老金。政府也可以从事出售养老金的事务而又不强迫个人购买具体规定的养老金,并且要求这项事务收支相抵。此外,政府显然能够并且已经从事于收入的再分配而不需要使用养老金的办法。
  因此,我们依次考虑这些部分,以便探求:假使它们的存在是具有理由的话,那末,其理由是什么。我认为,如果我们把它们的顺序颠倒过来加以考虑,那会使我们的分析较为方便。
  1.收入再分配。目前的老年和遗族保险方案涉及两种主要的再分配;一种是从该方案的受益者到其他受益者的再分配,另一种是从一般纳税人到该方案的受益者的再分配。
  第一种再分配主要是从那些比较年轻时参加该方案的人到那些年龄较大时参加该方案的人。后者目前和在将来的一段时期中得到比他们缴付的税款所能购买的为多的利益。另一方面,按照目前税收及利益的规定,那些在年轻时参加该方案的人所得到的肯定要较少。
  我看不出任何理由——自由主义者的或其他的——可以用作为这个特殊的再分配的根据。对受益者的补助和他们的贫穷或富有没有关系;有钱的人获得的补助和贫穷的人一样多。用作补助的税是一种在一定定额下对收入所征的统一税率的税。它在低收入中比在高收入中占有较大的部分。有什么样的可以设想出的理由来要求青年人负担老年人的补助金,而不论老年人的经济情况如饥有什么理由为此而对低收入而不是高收入的人施加较高的税率,或者来为此而对工资抽税以便提高预算收入得以支付补助金呢?
  第二种再分配的产生是因为这个养老金机构不可能完全收支相抵。在许多人参加并且缴纳税款而很少人有资格获得利益的时期,这个机构似乎是收支相抵的,而且确实还会有盈余。但是,这种表面现象忽视了正在累积起来的应支付给目前纳税的人的债务。我们怀疑,缴纳的税款是否足以偿付累积起来的债务。许多专家宣称,即使以现金的收支而论,也需要加以津贴。这种津贴在其他国家相类似的机构中一般总是必要的。这是一个高度技术性问题。对于这个问题,我们在这里不可能、也没有必要加以深入的论述,而关于这个问题,可能存在着真正不同的意见。
  为了我们的目的,我们只需要提出一个设想出的问题,即:假使有必要的话,从一般纳税人那里把津贴取来是否是有道理的。我看这样做是没有理由的。我们也许愿意帮助穷人。是否有理由来帮助不管是穷人还是富人,而只因为他们恰好处于一定大小的年龄呢?这不是一个毫无原则的再分配吗?
  我所碰到的涉及该方案的再分配的唯一论点是一个我认为完全不道德的论点,尽管该论点得到广泛的使用。这个论点是:该方案的再分配平均说来是帮助低工资的人多于帮助高工资的人,尽管其中具有很大程度的无原则的因素;如果能更有效地来进行再分配,那当然更好;但是,公众不会直接投票赞成这种再分配,虽然它会投票赞成作为社会保险的一揽子方案中的一部分。在实质上,这个论点说的是:把某一措施的真意掩盖起来,公众可以受到愚弄来投票赞成为他们所反对的这个措施。不用说,以这种方式争辩的人在他们谴责“不真实的”商业广告中声音最大!
  2·对提供所要求的养老金的机构国有化。假设我们要求每人支付他所得到的养老金以便避免收入的再分配。这句话的意思当然是:把死亡和利息收益考虑在内,保险费等于养老金的现在值。这样,我们有什么理由要求人们从政府企业那儿购买养老金呢?假使收入再分配是需要完成的目标,那末,显然必须使用政府收税的能力。但是,假使收入再分配与本方案无关,而正象我们刚才看到的那样,也很难找出使之成为本方案的一部分的任何理由,那末,为什么不允许希望这样做的个人从私人企业那儿去购买他们的养老金呢?一个很相近的例子是:各州强制要求购买汽车事故保险的法律。就我所知,没有一个具有这样法律的州甚至有一个由州经营的保险公司,更不用说强制汽车主从政府机构去购买他们的保险了。
  可能有的大规模的经济效果不能构成理由来使养老金机构国有化。假使存在着大规模的经济效果,而政府又建立一个公司出售养老金的契约,那末,它可能由于自己的规模而以低于竞争者的价格出售。在那种情况下,它将不需要强制性的规定而能具有市场。假使它不能以较低的价格出售这些契约,那末,我们有理由相信,大规模的经济效果是不存在的,或是不足以抵消政府经营的不经济之处。
  养老金机构国有化的一个可能的优点是有助于强制执行养老金的购买。然而,这似乎是一个相当微小的优点。要想找到一个功用和它相同的行政上的安排并不困难。例如,要求个人在呈交他们的所得税呈报单的同时,包括一份支付养老金的收据,或者让他们的雇主出具证明,说他们已经满足了这一要求。这种行政上的问题,与目前的安排上所造成的问题相比肯定会是次要的。
  国有化的代价似乎显然要超过它的任何微小的优点。在这里,象在任何其他地方一样,个人的自由选择和私人企业争取顾客的竞争会促进现有的各种养老金契约的改善,以及增加各种多样化和差别性以便满足个人的需要。在政治方面来看,避免政府活动规模的扩大以及每一次这种扩大给自由带来的间接威胁其有显著的好处。
  一些不太显著的政治代价来自目前方案的性质。其中涉及到的问题具有很大的技术性和复杂性,外行人往往没有条件来判断它们。国有化意味着大量的“专家”成为国营制度的雇员,或者大学中的人们与它紧密地联系起来。不可避免的,他们逐渐赞成它的扩大,我必须立即指出:其原因并不在于狭窄的自身的利益,而在于政府的行政管理已经被他们认为是理所当然的事情,并且他们仅仅熟悉如此条件下的技术方面的知识。到目前为止,美国的唯一优越之处是存在着从事类似业务的私人保险公司。
  议会对象社会保险局这样的机构的业务进行有效的控制,由于它的任务的技术性质和它对专家的接近于完全的垄断的结果,在本质上成为不可能的事情。它们成为自治的机构,其建设总的说来是由议会全盘接受。在这些机构中的那些能干和有野心的人自然渴望扩展他们机构的职权,而要想阻止他们这样做是很困难的。假使专家们说“是”,又有谁能说“否”呢?因此,我们看到日益增长的比例的人口被拖入社会保险系统,而现在,向那个方向扩展已经没有多少可能性。于是,我们看到增加新方案的趋向,如公费医疗。
  我的结论是:反对养老金机构国有化的论点是十分有力的,不仅按自由主义的原则而论,而且甚至按福利国家的支持者的价值观来看,也是如此。假使他们相信,政府能比市场提供更好的业务,那末,他们应该赞成政府企业与其他私人企业在举办养老金上进行公开的竞争。假使他们是正确的,那末,政府企业会兴旺起来。假使他们错了,那末,人们的福利会由于有私人的机构而得以提高。就我所能看到的而言,只有教条主义的社会主义者,或者为了集中控制本身而相信它的人,才能采取赞成养老金机构国有化这个原则立场。
  3·强制购买养老金。在排除了枝节问题之后,我们现在准备面对主要的问题,即:强制个人使用他们目前的一部分收入来购买养老金为他们的老年作准备。
  行使这种强迫性的一个可能的理由纯粹是家长主义的。假使人们愿意的话,他们可能单独地去做法律要求他们作为一个集体而去做的事情。但是,当他们单独行动时,他们目光短浅并且不为将来着想。“我们”比“他们”头脑清醒,知道为了他们自己的利益而应该在比他们自愿做时更努力来为他们的老年作准备;我们不能个别地来说服他们;但是,我们能够说服51%或者更多的人去强迫所有的人去做对他们自己有好处的事。这种家长主义是对正常的人使用的,因此,甚至不需要象关心儿童和疯子那样的借口。
  这种观点在内部是一致的和合乎逻辑的。相信这个观点的彻底的家长主义者不会由于向他指出在逻辑上的错误而受到劝阻。他是我们在原则上的反对者,并不仅是一个善意而误解的朋友。基本上,他相信独裁,仁爱的独裁,并且还可能是多数主义者,但是,尽管如此,他仍然相信独裁。
  我们这些相信自由的人会必然相信个人自己犯错误的自由。假使有人故意喜欢为今日而生活,喜欢为了目前的享乐而使用他的财富,故意选择一个贫穷的老年,那末,我们有什么权利来阻止他这样做呢?我们可以与他争论,设法劝说他,说他是错误的,但是,我们是否有权使用强迫手段来阻止他去做他选择要做的事呢?是否总是存在着他是正确而我们是错误的可能性?谦虚是相信自由的人的显著美德,而骄傲则是家长主义者的。
  很少有人是彻底的家长主义者。假使用今天的眼光加以冷静的考察,它是很不使人感兴趣的观点。然而,家长主义的论点曾在象社会保险那样的措施上起着如此重大的作用,以致似乎值得把它明确地加以论述。
  根据自由主义者的原则,强制购买养老金的可能的理由之一是,不为将来打算的人不会遭受他们自己行动的后果,但却使别人担负代价。据说我们不会愿意看到贫困的老年人忍受贫困的生活。我们将通过私人和公众的慈善事业来支援他们。因此,不为老年作准备的人会成为公众的负担。强制他去购买养老金是有理由的,其原因不在于他自己得到的好处,而是为了我们其他人得到的好处。
  这个论点的份量显然取决于事实。假使90%的人口在没有强制购买养老金的情况下,会在65岁时成为公众的负担,那末,这个论点会有很大的份量。假使只有1%会成为公众的负担,那末,这个论点就没有份量。为什么为了避免1%的人施加于社会的负担,要限制99%的人的自由呢?认为如果不强制购买养老金,社会的大部分会成为公共负担的想法来源于老年和遗族保险方案成立的时候,即:来源于那次大萧条。从1931年到1940年,超过七分之一的劳动力失业。年纪较大的劳动者的失业比例则较高。这种经验是史无前例的,而迄今也没有重复发生过。它的产生并不是因为人们不为将来着想、不为老年作好准备。正象我们曾经看到的那样,这是政府管理不当的后果。假使该方案是一种解决问题的办法的话,那末,它是解决一种非常不同的问题的办法,而关于这个问题我们没有经验。
  三十年代的失业肯定在救济贫困的人、在救济许多成为社会的负担的人上造成了严重问题。但是,年纪大决不是最严重的问题。很多有劳动能力的人是处于救济和支援的名册之中。随着该方案的不断扩大,直到今天巳有一亿六千万以上的人接受救济金,而它并没有阻止接受公共支援人数的不断增长。
  对老年人照顾的私人安排随着时间的变动而大大改变。在一段时期中,子女是人们为他们自己老年作好准备的一个主要手段。当社会变为更加富裕时,富裕的社会改变了它的做法。加在子女身上要照顾他们双亲的责任下降,而越来越多的人逐渐以累积财产或私人养老金的形式为老年作准备。最近,超过该法案规定数额以外的养老金计划迅速发展。确实,有些学者相信,目前不断发展的趋势指向这样一个社会,在这个社会中,很大一部分的人在他们能工作的年月里尽量俭省,以便为他们自己的老年提供比他们在青春时代享受过的要高的生活水平。我们有些人可能认为,这种趋势是不健康的,但是,假使它反映了社会的爱好,那末,也只有听任它如此。
  因此,强制购买养老金为了很少的好处而花费很大的代价。它剥夺了我们对我们相当大部分的收入的控制,要求我们把它用于特殊目的,即:以特殊方式从政府机构那里购买退休养老金。它阻止了出售养老金和发展退休安排的竞争。它造成了巨大的官僚机构,而这种官僚机构靠着它自己的扩大而呈现出不断扩大的趋向,把它的范围从我们生活的一个领域延伸到另一领域。所有这一切是为了避免很少的人可能成为公共负担的危险。