第十五章 经济政策与法治

本章总计 33901

  众议院……所制定的法律,对他们自己、他们的朋友和社会大众,都必须具有充分的效力。这种(境况)始终被认为是通情达理的政策能够将统治者与人民紧紧联系起来的最强大的纽带之一。它在统治者与人民之间创造出了共同的利益和同情心,尽管在这方面很少有政府可以被视作为范例;但是如果不存在这一境况,则任何政府都将堕落为暴政。——麦迪逊(James Madison)

  1.古典学派主张经济事务的自由,所依据的乃是这样一个基本的假定,即与所有其他领域中的政策一样,经济领域中的政策也应当由法治支配。如果我们不根据此一理论背景来认识这个问题,我们就无法洞见亚当·斯密或约翰·穆勒这些学者反对政府“干预”的本质之所在。因此之故,那些并不熟知上述关于法治支配经济政策的基本观念的人,在过去就常常误解他们的立场;而且当英美的诸多论者不再将法治观念作为理解这个问题之前设的时候,对这个问题的理解在那里也发生了各种各样的混淆。经济活动的自由,原本意指法治下的自由,而不是说完全不要政府的行动。古典学派在原则上反对的政府“干涉”或“干预”(interference or intervention),因此仅指那种对一般性法律规则所旨在保护的私域的侵犯。他们所主张的并不是政府永远不得考虑或不得关注经济问题。但是,他们确实认为某些政府措施应当在原则上予以否弃,而且也不得根据某些权宜性的考虑而将它们正当化。
  在亚当·斯密及其当年的追随者看来,实施普通法的一般性规则,当然不能被视作是政府所实施的干预;而且一般而论,只要立法机构修改某些规则或颁布一项新规则的目的,是使这些规则在一不确定的期限内平等地适用于所有的人,他们也同样不会认为这种做法就是政府的干预。尽管他们可能从未对此做过明确的表述,但是干预对于他们来说却实在是指政府对强制性权力的实施,而且其实施的目的亦不在于确保一般性法律的执行,而是旨在实现某种特殊的目的。然而,重要的判断标准并非政府所追求的目的,而是它所运用的手段。只要政府所力图实现的是人民所明显欲求的目的,古典学派可能根本就不会视其为非法;但是,他们明确反对政府采取特殊命令或禁令的手段,并认为这乃是自由社会所不能容忍者。他们认为,只有通过间接的方式,亦即通过剥夺政府的某些手段的方式,方能剥夺政府实现某些目的所仰赖的权力,因为仅依赖这些手段政府便能实现这些目的。
  就上述问题在此后所发生的种种混淆,后来的经济学家负有不可推卸的责任。的确,人们在质疑政府对经济问题的各种关注方面提出了很多理由,而且人们就反对政府积极主动参与经济活动的问题亦阐发了不少道理。但我们必须明辨的是,这些论辩与那些主张经济自由的一般性论点颇不相同。前者所依凭的乃是这样一个事实,即政府在经济领域中所主张的绝大多数措施实际上是一些极不明智的方案,它们要么毫无成效,要么成本远远高于收益。这就意味着当政府在经济领域所采取的措施与法治相符时,它们就不能被视作政府干预而即刻加以否弃,相反,必须根据权宜的标准而对其在具体境况中是否妥适的问题进行逐一考察,然后再决定是否采用这些措施。但是我们在这里需要强调指出的是,在反对各种考虑欠周或实施有害而无利的措施的斗争中,动辄诉诸不干涉原则,往往也会导致下述结果,即从根本上混淆那些符合自由制度的措施与那些不符合自由制度的措施之间的差异。此外,这种做法也给那些反对自由企业的人士提供了机会,使他们得以乘机推波助澜,搅混这方面的问题,因为他们主张,一项特定的措施是否可欲(desirability),绝不是一个原则问题,而只是一个权宜的问题。
  因此,在我们看来,重要的是政府活动的质,而不是量。一个功效显著的市场经济,乃是以国家采取某些行动为前提的;有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言,极有助益;而且市场经济还能容受更多的政府行动,只要它们是那类符合有效市场的行动。但是,对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动,必须加以完全排除,否则自由制度将无从运行。因此,与一个较多关注经济事务但却只采取那些有助于自发性经济力量发展的措施的政府相比较,一个对经济活动较少关注但却经常采取错误措施的政府,将会更为严重地侵损市场经济的力量。
  本章的目的便在于指出,法治为我们区别那些符合自由制度的措施与那些并不符合自由制度的措施提供了一个评断标准。毋庸置疑,在对政府所采取的措施做出这种区别以后,我们还可以根据权宜要求对那些符合自由制度的措施做进一步的考察。当然,这些措施中仍会有许多是不可欲的甚或会造成危害的措施。但是那些不符合自由制度的措施则必须被拒弃,尽管这些措施为实现某一可欲的目的提供了一个有效的(或许是唯一行之有效的)手段。一如下文所述,欲使自由经济得到令人满意的运行,遵循法治乃是一个必要的条件,却不是一个充分的条件。然而,这里的关键问题在于,政府所采取的一切强制性行动,都必须由一稳定且持续的法律框架加以明确的规定,而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心,而且还能够尽可能地减少人为的不确定性。

  2.让我们首先考虑政府的强制性措施与那些纯粹的服务性活动之间的区别,当然,在后一类活动中,一般不用实施强制,即使要采取强制性措施,那也仅仅是因为需要通过税收来支撑这些活动。就政府只提供其他机构或个人所不会提供的服务(这通常是因为这些服务性活动的益处不可能只让那些准备为此出钱的人或机构单独享有)而言,唯一的问题便是收益能否抵补成本。当然,如果政府就提供某些特定的服务主张排他性权利,那么,这些服务就不再是完全不具强制性的行动了。一般而言,一个自由的社会不仅要求政府拥有对强制的垄断(the monopoly of coercion),而且还要求政府只拥有对强制的垄断,从而在所有其他方面,政府的行动应与任何其他人的行动处于平等的地位。
  一般而言,政府在上述纯粹的服务性活动领域所采取的且属于上述限定范围中的大多数行动,乃是那些有助于促进人们获得关于那些具有普遍重要性的事实的可靠知识(reliable knowledge)的行动。这类行动的最为重要的功能,就在于提供一个可靠且有效的货币体系(monetary system)。其他具有同等重要意义的功能则包括:确定度量衡的标准;提供从调查、土地登记及各类统计中所收集到的信息;并支持(而非组织)某种类型的教育,等等。
  所有上述的政府活动都属于政府为个人决策提供一有助益的框架的努力,这些活动为个人提供了能用之于实现他们自己的目的的手段。许多其他的更具实质意义的服务,也属于此类活动。尽管政府不得运用强制性权力以支撑那些与实施一般性法律规则并不相干的活动,但是我们需要指出的是,只要政府在从事各种活动时与公民处于平等的地位,那它就没有违背原则。如果说在绝大多数领域政府没有充分的理由采取上述行动,那么也存在着另一些领域,政府的行动在其间的可欲性则是无可质疑的。
  所有那些明显可欲的但竞争性企业又不全力提供的服务,便属于上述后一类领域的活动;竞争性企业之所以不提供这类服务,乃是因为要在这类服务中向个别受益人收费,不是不可能,就是太困难。这类服务主要是指市政机构为城市居民所提供的大多数清洁及医疗保健服务、道路的建设与道路的保养的服务。以及种种娱乐性服务。这类服务中还包括亚当·斯密所指称的“市政工程”(public works)的那类活动,“尽管这类服务对于一个大型社会具有极高程度的禆益,但它们却具有这样一种特性,即其利润根本不够补足提供这类服务的个人或少数个人的开支”。此外,政府还可以合法地从事一些其他的活动,以期据此保护军备的秘密,或鼓励增进某些领域的知识。但是值得强调的是,尽管在这些领域中,政府可能于任何时候都是最具资格从事这些活动的,然而我们却并不因此而具有任何充足的理由认定情况将永远如此,从而给予政府以从事这类活动的排他性责任。更有甚者,在大多数情形中,政府亦绝无必要在实际上对这些活动进行直接的管理;如果由政府承担一些或全部财政责任,而由独立并在某种程度上属于竞争性的机构去具体实施这些服务,那么从一般意义上讲,这些服务将不仅会得到提供,而且还将得到更为有效的提供。
  商业界或企业界不相信国有企业(state enterprise),是颇有根据的。要确使国有企业与私营企业在平等的地位上进行经营或竞争,是极为困难的;如果此一条件得以满足,那么从原则上讲,国有企业就没有什么可以反对的。只要政府使用它所拥有的任何一种强制性权力,尤其是其征税的权力,以援助国有企业,那么它就始终能够将国有企业的地位转换成一种实际的垄断地位。为了防止这种情况发生,我们就有必要遵循这样一项原则,即政府在任何领域给予国有企业的特殊便利(包括补贴),也应当同样给予那些与其竞争的私营企业。毋庸争辩的是,要使政府满足这些条件也是极其困难的,正因为如此,普遍反对国有企业的观点便得到了相当程度的强化。但是需要强调指出的是,这并不意味着必须将所有的国有企业从自由制度中排除出去。当然,国有企业应当被控制在极小的范围之内;如果绝大部分的经济活动都渐渐受制于国家的直接控制,那么这将对自由构成真正的威胁。但是必须指出的是,我们在这里所要反对的并非国有企业本身,而是国家垄断。

  3.再者,从原则上讲,自由制度也不会对所有那些调整经济活动的一般性管理规章都采取否弃的做法,因为它们可以被制定为一般性规则,并对每个参与一定经济活动的人所必须予以满足的条件做出规定。在这些管理规章中,尤其包括那些调整生产技术的规章。在这里,我们并不关注这些规章是否明智的问题,因为它们很可能只在例外的情形中才是明智的。这类管理规章必定会对尝试的范围做出限制,从而也就会阻碍那些可能颇有助益的发展。再者,它们通常还会提高生产成本,或者从另一个角度来看,会降低总的生产力。但是,在充分考虑了这种规定对成本的影响以后,依旧认为值得承担高成本以实现某个特定目的,那么对于这个问题也就没有必要进行更为详尽的讨论了。然而,经济学家却仍对此抱有疑虑,并认为有极为充分的理由反对这类管理措施,一是因为人们几乎总是低估它们所导致的总成本,二是因为人们根本不可能充分考虑到它们所具有的一个独特的弊端,即阻碍新的发展。但是,如果含磷火柴的生产与销售由于会影响人的健康的缘故而遭到了普遍的禁止,抑或只有采取某些预防措施后方能得到生产与销售的许可,或者如果夜间工作被普遍禁止,那么人们就必须通过对总成本与收益之间的比较来判断这些措施的确当性,因为这种确当性显然是无法通过诉诸一般性原则而得到确定的。为人们所知的“工厂立法”(factory legislation)这样一些涉及领域极广的规章,便属此例。
  然而在今天,仍然有人这样认为,即如果行政当局未获致广泛的自由裁量权而且它所拥有的一切强制性权力亦须受制于法治,那么上述或类似被公认为政府的正当职能的任务,就不可能得到恰当的践履。然而,我们实在没有什么理由对这个问题感到担忧。如果法律并不总是能够明确列举政府当局在某一特定情形中所可以采取的具体措施,那么人们也可以通过详尽规定的方式以使公允的法院来裁定政府当局所采取的这些具体措施对于实现法律所指向的一般性结果是否必要。尽管政府可能采取行动的背景因素极不确定,从而也无从预见,但是当特定情况发生时政府当局所会采取的应对行动方式,却能在很高的程度上被预见。为了阻止传染病的流行而将一农家的牛杀死并烧掉、为了阻止火灾的蔓延而拆毁一些房屋、禁止使用一被污染的水井、要求在拆移高压电线时提供保护性措施、对建筑工程实施安全条例等,无疑都要求赋予政府当局以某种适用一般性规则的自由裁量权。但是,这绝不是一种不受一般性规则限制的自由裁量权,亦不是那种免受司法审查的自由裁量权。
  人们对于那些将这类措施视作为必须授予政府以自由裁量权的依据的说法太过熟悉,所以当一位著名的行政法研究者在三十年前提出与此相反的观点时多少令人们感到有些惊讶。他指出,“一般而言,卫生与安全法规绝不是因其运用自由裁量权而著称的;相反,在诸多这类立法中,显而易见的是并不存在对这种自由裁量权的运用……因此,英国工厂立法在实践中完全有可能只依赖于一般性规则(尽管其间的一大部分是由行政法规加以确定的),……而在许多建筑法规中,也只具最低限度的行政自由裁量权;实际上,所有这方面的条例都受着能被标准化(standardization)的要求的限定……在所有上述情形中,行政弹性的考虑都屈让于对私权的确定性这一更高的考虑,当然这要求以不明显牺牲公共利益为条件”。
  在所有上述事例中,各种决定都源出于一般性的规则,而不是源出于指导当届政府的特殊倾向,亦非源出于任何关于应当如何对待特定人士的定见。在这里,政府的强制性权力,乃是服务于一般性的且长远的目的的手段,而不是达致具体目的的手段;再者,政府不得对不同的人做区别对待。授予政府的自由裁量权乃是一种有限的自由裁量权(a limited discretion),因为具体的官员在运用这种自由裁量权的时候还将适用一种他所能感知的一般性规则(the sense of a general rule)。这种能被感知的一般性规则之所以在适用的时候无法做到完全明确,实是因为人自己的缺陷(human imperfection)所致。然而,这个问题毕竟是一适用规则的问题,而且这个问题可以通过下述事实得到说明,即一位独立的法官,由于他根本不代表当届政府,亦不代表即时多数的特殊愿望或价值倾向,所以不仅能够裁定政府当局是否有权采取行动,而且还能够裁定政府当局的所作所为是否严格符合法律的要求。
  这里的核心要点与下述问题并不相干,即证明政府行动为正当的条例规定是否一致适用于整个国家,或者这些条例规定是否由一民主选举产生的议会所制定。就一些条例而言,显然需要经由地方性法规的认可方能有效,而另有许多条例,如建筑管理规章,必定只是在形式上而非在实质内容上为多数表决的结果。此外,这里的关键问题也不关注所授权力的渊源,而只关注所授权力的范围。我们完全有理由认为,事先以正当形式公布并得到严格遵循的由行政当局自己制定的条例,与那些通过立法行动授予行政机构的含混不清的自由裁量权相比,更符合法治原则。尽管始终有人根据行政便利(administrative convenience)的原则,主张放宽上述对行政自由裁量权的严格限制,但确定无疑的是,这对于实现上文所讨论的目的来讲并不是必要的条件,因为只有在为了其他的目的而致使法治遭到侵损以后,对维护法治的考虑才不会比对行政效率(administrative efficiency)的考虑更重要。

  4.现在我们必须转向讨论那些为法治从原则上予以否弃的政府措施;这些政府措施主要是指那些仅仅通过实施一般性规则并不能实现它的目的、而只有在对不同的人施以武断性的差别待遇的前提下方能实现其目的的措施。其间最为重要的措施包括:决定谁应当被允许提供不同的服务或商品的政府措施,并且以何种价格或以何等数量提供这些不同的服务或商品的政府措施——换言之,亦即那些旨在对进入不同行业和职业的渠道、销售条件、生产或销售的数量进行管制的政府措施。
  就进入不同职业的渠道而言,我们的法治原则未必排除某些可行且正当的措施,如只允许那些拥有可明确辨识的资格的人士进入某些职业的措施。然而,强制力只能用于对一般性规则的实施的要求则意味着,任何拥有这些资格的人对这种许可都具有不可否认的主张权,而且这种许可的授予只能依据某人是否能够满足作为一般性规则而加以确定的条件来决定,而不能根据任何特殊情形(例如“地方性需要”这类情形)来决定,因为这些特殊情形只能由授予许可的当局依其自由裁量权才能加以确定。在大多数情形中,我们甚至没有必要运用那些严格的控制措施,而只需阻止人们妄称其实际上并不具有的资格的作法就已足够了(亦即适用那些制止诈欺的一般性规则)。这是因为,为了达到这一目的,我们只需对某些代表这些资格的称号或权利进行保护,就完全足够了(即使在行医这个领域,采取严格控制的措施亦没有要求开业许可的规定更可取,然而这个道理并不是人人都能认识到的)。但是,或许不可否认的是,在某些情形中(如在涉及毒药或武器销售的情形中),规定只有那些具有一定知识和道德品格的人士才应当被准许经营这些业务,显然是可欲的,也不会为人们所反对。只要拥有必要资格的人都有权从事相关职业,并在必要的情形下能够请求独立的法院对其要求进行审查并予以执行,那么法治这一基本原则也就得到了满足。
  人们有许多理由可以认为,政府直接管制价格的做法(不论政府是实际上规定价格,还是仅仅制定那些决定通行价格所须依凭的规则),是与一有效的自由制度不相容合的。在政府直接管制价格的第一种情形中,试图根据那些将有效指导生产的长期规则来确定价格,实是不可能的。这是因为适当的价格不仅依赖于不断变化的情势,而且还必须持续不断地针对这些情势加以调适。在政府直接管制价格的第二种情形中,政府并不直接规定但却通过某种规则(例如,价格必须在一定程度上根据成本加以确定的规则)加以确定的价格,对于不同的销售者会具有不同的意义,而且正是基于这个原因,它们会阻碍市场发挥自行调适的作用。此外,另一个更具重要意义的理由是,由于这种规定的价格与在自由市场上可能形成的价格不同,所以它们将导致供求关系失衡,而又如果欲使这种价格控制有效,那么政府还必须找到某种方法,以决定什么人应当被允许进行销售或购买活动,而这种决定则必将是一种自由裁量的决断,一定是那种即时的特定的决策,且必定是根据非常武断的理由对人施以区别待遇的决定。一如经验所恰当表明的,价格管制只有通过对数量的控制(亦即由有关当局决定应当允许特定人士或商行购买或销售多少数量的产品)方能有效。然而,一切控制数量的措施的实施都必定是自由裁量的,因为它们并不是根据一般性规则所确定的,而是根据当局对特定目的之相对重要性的判断所确定的。
  因此,自由制度之所以必须彻底否弃这类价格管制和数量控制的措施,并不是因为这些措施所干涉的经济利益比其他的利益更重要,而是因为这类控制措施不能根据一般性规则加以实施,而且从其本身的性质来看,这类措施亦一定是自由裁量的和武断的。总之,将这种武断且自由裁量的权力授予政府当局,实际上意味着赋予当局以决定生产什么、谁来生产以及为谁生产的专断性权力。

  5.一切数量控制和价格管制的措施之所以与自由制度不相容合,严格来讲,主要有两个原因:一是所有这些控制措施都必定是武断的,二是这些措施不可能以一种使市场充分发挥作用的方式加以实施。自由制度能够适应于几乎任何基本依据(data)的变化,大体上也能适应于各种一般性禁令或条例规章,但这必须以这种制度的调适机制本身能维续其功效为前提条件。然而,从很大程度上来讲,正是价格的变化,导致了必要的调适。这就意味着,为使自由市场制度发挥恰当的作用,仅仅要求此一制度的运行所依据的法律规则为一般性规则,显然是不充分的,因此还必须要求这些规则的内容能够使市场在宽容的条件下得以良性运行。主张自由制度的理由,并不在于任何制度在强制为一般性规则所限定的场合下都能够令人满意地运行,而是认为在自由制度下,一般性规则能获致一种使自由制度有效运行的形式。如果欲使不尽相同的活动在市场上达到有效的调适,那么就必须满足一些最低限度的要求;其间较为重要的要求是,一如我们在生活中所见,对暴力与诈欺的防止,对财产权的保护以及对契约的践履,并承认任何个人都享有根据他自己所确定的产品数量进行生产和根据他自己所确定的价格进行销售的平等权利。甚至当这些基本条件得到满足之时,自由市场制度是否就能有效地运行,还将取决于一般性规则的具体内容。但是,如果这些基本条件得不到满足,那么政府将不得不通过颁布直接的命令,去实现原本由价格运动所指导的个人决策所可能达到的目的,但这种做法的结果却不敢想象。
  法律秩序的性质与市场制度的功效之间的关系,相对而言,尚未得到应有的研究,而此一题域中仅有的一些研究,主要也是由那些对竞争秩序持批判态度的论者做出的,而不是由此一秩序的支持者做出的。这是因为这些支持者通常都满足于陈述我们在上文所述的市场得以发挥功效的最低限度的条件。然而需要指出的是,对这些条件的一般性陈述,所引发的问题并不少于它所给出的答案。市场的功效能发挥到什么程度,取决于具体规则的性质。决意以自愿性契约(voluntary contracts)为调整或组织个人间关系的主要工具,并不能决定契约法的具体内容应当为何;同样,为了使市场机制尽可能有效且有助益地发挥其功能,我们就必须承认私有财产权,但仅此也不能决定这种权利的具体内容应当为何。尽管就动产而言,私有财产权原则所引发的问题相对较少,但在地产权方面,它却的确造成了许多极为棘手的问题。由于任一块土地的使用常常都会对邻近土地产生影响,因此给予土地所有者无限的权力以按其所愿使用或滥用其财产,显然是不可欲的。
  从总体上看,令人深感遗憾的是,经济学家对这些问题的解决贡献甚少,但是之所以出现这种局面,也有一些很有说服力的理由。对社会秩序性质的一般性思考,也只能相应地产生一些对法律秩序所必须遵循的原则所做的一般性陈述。对这些一般性原则的具体实施,必须在很大程度上留待经验和缓慢的进化去处理。它必须以关注具体个案为前提,而这在很大程度上乃是法律家的领域,而非经济学家的领域。从另一个角度来看,很可能正是因为逐渐修正我们的法律制度以使其更有助于竞争的平稳运行,乃是一渐进而缓慢的进程,所以这项工作对于那些忙于为其创造性想象寻求出路的人来讲,对于那些急于为进一步发展构设蓝图的人来讲,毫无吸引力可言。

  6.在这里,我们还必须对另一个问题稍加仔细的思考。自赫伯特·斯宾塞(Herbert Spencer)的时代始,人们已习惯于在“契约自由”(freedom of contract)的论题下讨论我们这个问题的各个方面。而且这种观点也一度在美国的司法实践中起到了极为重要的作用。契约自由在某种意义上讲,的确是个人自由的一个重要方面。但是契约自由这一术语却也引发了种种错误的观念。首先,这里的问题并不在于个人将被允许缔结什么样的契约,而毋宁在于国家将保护或保障实施什么样的契约。任何一个现代国家都不会力图保护或保障实施所有的契约,如果有国家这么做,那也显然是不可欲的。为达到犯罪目的的契约或不道德的契约、赌博契约、限制交易的契约、对一个人的劳务做永远限制的契约,甚或进行某些特殊表演的契约,显然不会得到国家的保护或保障实施。
  其次,契约自由,就像所有其他领域的自由一样,其真正的含义乃在于:是否许可一项特定的行为,所依据的只能是一般性规则,而不是政府当局对此行为的特殊批准。这种自由还意味着,一项契约的效力和可实施性必须取决于那些一般性的、平等适用的、且为众人所知的规则(亦即决定所有其他法律权利所依凭的规则),而并不决定于某个政府机构对其特定内容的批准。当然,这并不排除法律只承认那些能够满足某些一般性条件的契约的可能性,亦不排除国家为补充已明确达成的契约条款而制定一些解释契约的规则的可能性。这种得到承认的标准格式契约的存在,只要当事人没有规定相反的条款,那么就可以被认为是所达成之协议的一部分,而这常常能够极大地增进私人间的交易。
  一个更为棘手的问题是,法律是否应当规定源出于一项契约但却与双方当事人的意图相反的义务,例如工伤事故的责任问题(而不论这种事故是否因疏忽所致)。但是,即使这样的问题也很可能只是一个权宜的问题,而非一个原则的问题。契约的可实施性乃是法律提供给我们的一个工具,从而缔结一项契约会导致何种后果的问题,也应当由法律来决定。只要个人能够从一项一般性的规则中预见到这些后果,而且个人为了其个人的目的可以自由地缔结不同类型的契约,那么法治的基本条件亦就得到了满足。

  7.因此,与自由制度相容合的政府行动,至少从原则上讲,不仅范围相当广,而且种类也相当多。传统的自由放任原则(formulae of laissez faire)或不干涉原则,并没有为我们区别自由制度所许可的政府行动与不许可的政府行动提供一适当的标准。在那个恒久的法律框架内,有着足够大的空间,可供进行试验与改进;而正是这样一种可不断改进的法律框架的存在,有可能使自由社会发挥更为有效的作用。不论从哪个角度讲,我们都不敢妄断,以为我们业已发现了能使市场经济发挥最大作用的最佳安排或制度。的确,在自由制度的基本条件得到确立以后,一切进一步的制度上的改进,都必定是缓慢且渐进的。但是,由此一自由制度促成的财富及技术知识的持续增长,却也可能不断地增进政府为其公民提供各种新的服务方式,并促使这些可能性变成可行性。
  人们为了保护个人的自由而对政府设定了诸多限制,但是,为什么始终有人强烈要求放弃这些限制呢?既然法治范围内仍存在着诸多可供改进的空间,那么为什么那些改革家仍要不断地去努力削弱或摧毁法治呢?答案就是,在过去的数十年中,人们形成了某些新的政策目标,而这些目标却又无法在法治的范围内予以实现。如果一个政府只有在实施一般性规则的情形中才能使用强制,那么它就无权达成那些要求凭靠授权以外的手段方能实现的特定目的,尤其不能够决定特定人士的物质地位或实施分配正义(distributive justice)或“社会”正义(social justice)。因此,为了达成这些目的,政府就不得不推行一项经济政策,而用法语词“统制经济”(dirigisme)来描述这项政策则是再确当不过了,因为英语词“计划或规划”(planning )经济太过含混;所谓“统制经济”,乃是指这样一种政策,它决定应当运用哪些特定手段来实现何种特定目的。
  然而,这恰恰是一个受法治约束的政府所不能为者。如果政府可以决定特定的人应当处于何种地位,那么它也就必定能够决定个人努力的方向。人们当然可以提出下述问题:如果政府平等地对待不同的人,那么为什么其结果却是不平等的呢?或者,如果政府允许人们按其意愿去使用其所具有的能力和手段,那么为什么对于这些个人的后果却又不能预见呢?对于这些问题,我们实没有必要在这里重申其间的道理;但是,我们必须指出的是,法治强设于政府的各种限制,也同样否弃所有那些根据他人对个人品行的评定而非根据其服务对于其他人的价值给予酬劳的措施,换言之,亦否弃对那种与相互对等正义(commutative justice)相反对的分配正义的追求。分配正义要求由一个权力集中的政府机构来配置所有的资源;它还要求人们被告之应当干什么以及应当去追求什么目的。在分配正义被视为目的的地方,关于不同的个人必须干什么的决定,并不能从一般性的规则中推知,而只能根据计划当局的特定目的和特殊知识方能做出。一如上文所述,当权力当局(或社会主导意见)有权决定不同的人将接受何种待遇时,它亦一定能决定不同的人将干什么。
  在自由的理想与试图“矫正”收入分配以使其更显“公平”的欲求之间,存在着很大的冲突,但是不无遗憾的是,人们通常都未能清楚地认识和理解这一点。毋庸置疑的是,那些追求分配正义的人,将在实践中发现其每一步骤都会受到法治的限制;而且从他们的目标的性质来看,他们也必定倾向于采取歧视性的行动和自由裁量的行动。然而,由于他们通常都未意识到他们的目标与法治在原则上极难相容,所以他们一般都会在个别情形中侵损或无视那种他们通常会希望能成为普遍适用的原则。他们努力的最终结果必定不是对现存秩序的变革,而只能是对它的彻底否弃,并以一种完全不同的制度——即指令性经济(the command economy)——来取代它。
  如果有人以为这样一种集中的计划经济制度会比以自由市场为基础的经济制度更为有效,那显然不切实际,但是认为只有一集中指导的制度方有可能确使不同的个人得到其他人从道德的理由出发认为其所应得的待遇,倒是确实的。在法治所确定的范围内,人们在使市场发挥更为有效且稳定的作用的方面,可以有很大的作为;但是,在法治所确定的范围内,人们现在所认为的那种分配正义,则是绝不可能实现的。我们将在下文中对人们因追求分配正义而制定的一些最为重要的现代政策所产生的各种问题进行考察。然而,在我们对这些政策领域进行考察之前,我们将首先对晚近数十年中的一些智识运动进行检视,这些运动不仅严重侵损了法治,而且在贬损法治理想的同时还严重削弱了对专制政府复兴的抵御力。