第七章 黑非洲的多党民主风潮

 《当代世界的民主化浪潮》

  黑非洲(由于南非的民主化将在下一章里单独介绍,所以,本章所讲的黑非洲严格说指撒哈拉以南林波波河以北的非洲。)是一片贫穷落后的大陆。这里集中了世界上大多数“最不发达国家”,大众政治心理基本停留在部族政治文化的水平上,国家政治生活充满着残酷的个人专制、频繁的军事政变以及血腥的内战、骚乱和部族仇杀。黑非洲的政治曾被人形容为“野蛮部落的相残轮回”(H.特雷弗·罗珀)。然而,就是在这片“黑暗的大陆”上,当代世界性的民主化潮流仍然产生了巨大的反响。

一、黑非洲的“第二次解放”

  黑非洲的民主化运动集中表现为由一党制向多党制的转变。在1989年前,只有10%的黑非洲国家采取多党制,即塞内加尔、冈比亚、博茨瓦纳、毛里求斯、津巴布韦等5个国家,而实行一党制的国家有29个。另有加纳、几内亚、乌干达等10个军人政权和无党派活动或实行禁党制的国家(纳米比亚当时尚未独立)。然而自1989年起,受世界性民主化浪潮的影响,多党制风潮开始登上这片大陆。这股风潮最初始于原法属殖民地,而后扩展到葡语非洲国家,接着漫延到英语东非和南部非洲。风潮势头之猛是令人惊异的。仅在二、三年的时间里,绝大多数国家通过修宪立宪、全民公决、议会和总统的直接选举等程序,实现了由一党制向多党制的过渡。目前,真正的一党制政权在黑非洲已经不存在,权威主义政权已成为民主化浪潮中的孤岛。即使在这些国家,执政者也往往允诺或正在实施向多党民主的过渡。

  多党制风潮广泛深刻地影响了黑非洲国家的政治制度和政治生活。在许多国家,元首的产生方式由原来的执政党和议会间接选举改为公民直接选举;多数国家将国家元首或政府首脑的无限任制改为限任制,有的规定只能连任一届;原来清一色的总统制也被新出现的总理内阁制所打破;文官政府逐一取代了军人政府,教育程度较高的新一代领导人登上政治前台。作为黑非洲政治特征的伟人(查理斯玛型政治家)治国、一党制、军人政治时代已经成为历史,法治体制开始建立和得到发展。在多数国家实现了部族的和解,各种政治势力以和平合法的方式平等竞争。军事政变受到普遍的谴责。公民的自由和权利得到更大的尊重和较为有力的保障。原实行多党制的国家也受到要求“更多民主”的压力,进一步扩大公民的政治参与。

  多党风潮带来的政治变革为黑非洲政治开辟了一个新的时代,在其广度和深度上只有60年代初期的民族独立运动能够与其相比,因而有人将其称为非洲的“第二波独立浪潮”或“非洲的第二次解放”。

二、黑非洲的一党制及其失败

  大多数黑非洲国家都经历了“多党制棗一党制(或军人政权)棗多党制”的马鞍型发展道路。在殖民时代末期和独立初期,多数国家实行西方式的多党制,从60年代中后期到80年代末,多数国家转向权威主义政体,但也有几个国家维持了多党制,还有的国家断续地恢复过多党制。从1989年起,出现了多党民主风潮,大多数国家又回到多党民主的轨道。

  90年代的多党民主风潮直接起源于一党制的失败,是对独立初期多党制的回归。

1.“泡沫政治”:独立初期的多党民主

  黑非洲的政党起初是在民族独立运动中诞生和发展起来的。第二次世界大战后,殖民主义开始衰落,殖民统治者准备把权力移交给本土非洲人。西方人按自己的政治思维方式开始扩大非洲人参政权,按西方多党民主模式在其非洲殖民地建立各种“自治政府”。非洲独立运动的领导人在其处于无权状态时,也往往提出结社自由、普遍的公民权和自由选举等民主要求。(他们大多数在掌权后就批评多党民主制造分裂,带来不稳定,不适合非洲国情等。纷纷走上一党制的道路。)在那些以系统的武装斗争赢得独立的国家,领导武装斗争的政党往往就成为执政党。而在以和平妥协的方式获得独立的国家(这类国家占多数),则较多地继承了宗主国的政治遗产。当殖民统治者与独立运动领袖协商权力移交后的政体形式时,普遍采纳了多党民主体制。这种多党制民主在各国独立后被普遍地继承下来。在80年代以前独立的黑非洲国家中,有35国采行过多党制的民主政体。

  但是,独立后非洲各国建立的“多党制”在实际运作中出现了大量的问题。它带来部族纷争,政治腐败和低效率,被亨廷顿称为“多党国家变为无党国家”。多党制的优长没有真正发挥出来。一些执政党和政治领袖虽然理论上接受了西方式的民主,但他们却缺乏民主的内在精神素质,广大民众还基本生活在部族的时代,连国家的意识都很淡漠,更不要说公民意识了。所以,独立初期从西方移植的多党民主在黑非洲的文化土壤中缺乏生存的条件,不久便枯萎凋零了。独立后时间不长,除个别国家外,绝大多数都转向了一党制。兴盛一时的多党民主成了“泡沫政治”。

2.一党制的建立及其特征

  向一党制的转变始于法语非洲,后蔓延到整个非洲大陆。只有冈比亚、博茨瓦纳和毛里求斯三国维持了多党民主,(这三个国家都是小国,其中博茨瓦纳和毛里求斯的人均国民生产总值位列非洲前5名。冈比亚的经济状况差些,它的多党政府在多党风潮正盛的1994年被军事政变所推翻。)后来虽然又有个别国家改回多党制。如塞内加尔,从1974~1981年,一步步恢复了多党制。但直到80年代末,一党制是黑非洲国家政治的主流倾向。还有少量国家实行禁党制和军人统治。一时间,看来舶来的多党制已经被赶出这块大陆。

  抛弃多党制采取了三种形式:第一,在一些国家,建国后本来就只有一个政党,或某一党占有绝对的优势,后来便通过修改宪法等手段,使该党成为唯一合法政党,由事实上的一党执政变为法律上的一党制;第二,有的国家虽然存在着强大的反对党,但后来被取缔或兼并;第三,有的国家通过军事政变推翻了多党制政府,建立军人政府,政党活动被禁止。

  黑非洲的一党制有自己的特点:

  第一,执政党多采取“全民党”的形式。在西方,现代多党制是在自由民主的体制下自然形成的。市场经济产生了社会的利益分化,各种利益集团或阶级以政党的形式组织起来,在民主和法制框架内表达自己的利益,通过相互的竞争、制约和妥协,形成国家决策。然而在黑非洲独立之初,社会没有形成发达的利益分化,阶级的区分还不明显。所以,执政党很自然地采取全民党的形式。黑非洲文化传统推崇社会的一体性和一致性,成为全民党的历史文化资源。如一位日本学者所说:“一党制的理论根据,从非洲人社会的一体性这一意识形态中很容易找到。”(田口富久治等:《当代世界政治体制》,第167页。)

  另外,独立初期多党制下的各政党往往是以部族为背景组织的,结果带来部族的纷争,为了克服部族主义、整合社会和统一国家,一党制下的执政党需要采取不分部族的全民党的形式。

  实际上,黑非洲各国政党一开始就不同于现代西方的政党。它们一般都称为“阵线”、“运动”、“联盟”或“大会”等,说明他们属于全民性的民族联合组织。这种形式的多党制失去了多党制的基本依据,即表达不同利益和相互竞争,所以它很容易转变为一党制。在实行一党制的体制下,一些国家正式建立了“群众党”或“全民党”。有的在宪法中明文规定:全体公民(有的国家甚至从出生开始)都是执政党的自然党员,如扎伊尔、卢旺达、几内亚等。有的虽无这样的明文规定,但事实上大部分公民都是单一的执政党党员。这种组织形式往往带有一定的强制性,它使政党失去了原来意义。在采行苏联模式的国家,一般都建立了“先锋党”,它也以全民利益代表者自居,因而便否定了其它政党存在的合法性。

  第二,党领导国家,党国合一;党高于政,以党代政。这种情况在黑非洲国家不仅是既存的事实,也是公开的法律原则。一些国家的宪法中明文规定,党的权力是国家的最高权力,“党就是国家,国家就是党”,“党国合一”等等。

  第三,党的领袖高度集权,普遍实行终身制,党成为其首领实行独裁统治的工具。有的国家虽然在形式上仍然进行选举,但是,选举往往是徒有虚名。“一人一票”的民主原则在事实上变成了“一人,一票”。一些独立运动的领袖曾以民主理论号召人民,批判殖民统治,但掌权后,自已却蜕变为独裁统治者。许多党的领袖被崇拜和神化,成为“救世主”、“国家之父”、“人类领袖”、“导师”等。处于这种地位的领袖,党和民众不能对他实行任何监督和制约。一位西方记者曾这样描述其中的一位领袖:“蒙博托像多数非洲总统一样,他是以一半是神,一半是酋长的身分统治他的国家的,把21世纪的通讯技术与古老的部族象征结合在一起。”根据他自己颁布的法令,他已成为一种杜撰哲学棗称蒙博托主义棗的化身,是不可批评的国家的象征。公共场所只许悬挂他的肖像,百姓们佩戴他的像章,并要穿着印有他的肖像的运动衫,称“蒙博托衫”。(戴维·拉姆:《非洲人》,上海译文出版社,1990年,第61页。)这是黑非洲国家典型的个人专制和个人崇拜的例证。

3.一党制的失败

  60年代中后期至80年代末的一党制及其相伴而生的军人专制是在黑非洲特定条件下自然形成的,也是在多党制失败条件下的一种选择。一党制对于抑制部族冲突、实现国家的统一和秩序起到过一定的作用。但是到80年代末,人们已经看得很清楚,一党制在这里遭到了彻底的失败。

  首先,一党制政权没有能解决黑非洲最紧迫的经济问题。到80年代末,除少数国家外,黑非洲经济几近崩溃。

  1960~1975年,是非洲国家独立后经济发展最好的时期。但是非洲经济在70年代中期发生了一次大的逆转。据世界银行发布的材料,1973~1980年,撒哈拉以南非洲国内生产总值年均增长率下降至2.5%。80年代的情况更糟。1980~1987年,撒哈拉以南非洲国内生产总值年均增长率为0.5%,一些国家基本处于停滞状态,有的连续数年负增长。加上人口增长的因素,整个黑非洲人均国内生产总值增长率为-2.5%,即负增长。所以80年代被称为黑非洲“失去的10年”。这10年中,非洲人均国民生产总值下降2%以上,最不发达国家由17个增加到29个。城市一半人口和农村四分之三人口受贫困甚至饥饿的威胁,有些国家人民的生活倒退到30年前的水平。贫困线以下的人口从1985年的1.05亿增至1990年的2.16亿,翻了一番。(参见唐宇华:《非洲最不发达国家经济发展状况初析》,《西亚非洲》,1982年第4期,第42页。朱重贵:《非洲经济发展的曲折历程和希望》,《西亚非洲》,1998年第1期。)1983~1986年,受旱灾影响,非洲有32%的人口挨饿,因此而有“饥饿的大陆”之称。

  但在这些极度贫困的社会里,却存在着严重的社会财富分配不公和贫富悬殊,大批奄奄待毙的饥民与权贵的极度奢华形成十分刺目的对比。在最贫穷的国家里,国家领导人却成为世界上最富的人之一(如蒙博托)。政治上的专制与腐败带来分配的极度不公平,使经济上的贫困加剧,并令人更加难以忍受。

  经济的失败证明,“以专制促发展”的权威主义逻辑在80年代末彻底破产了。

  其次,一党制和军人专制导致政治上家长式的个人专制、权力腐败、体制僵化、国家管理的混乱和低效能。

  由于政治制度上缺乏合法的竞争、制约和监督机制,统治者及其领导的政党无可挽回地滑向专制和腐败的深渊。在70~80年代,贪污贿赂、裙带关系、独裁、官僚政治、低效率,这些都成为非洲政治的代名词,是“非洲病”的典型表现。

  黑非洲一些国家的专制十分严厉甚至十分野蛮残忍。中非的统治者博卡萨于1972年宣布自己为党的终身主席和国家终身总统,1976年又废除共和建立帝制,自封为皇帝。1977年举行加冕礼竟耗资3000万美元,占国家财政预算的三分之一。他实行残暴的统治,对犯人实行割耳朵,砍手肢等酷刑。禁止使用“民主”、“选举”等字眼,杜绝任何批评和建议。几内亚前总统塞古·杜尔实行高压政策,迫使200万人口流亡国外。利用对权力的垄断,统治者以权谋私,政府无官不贪。一位学者写道:“撒哈拉南部非洲有一些毫不知耻的盗窃国库的政权,在这些政权中,独裁者像对待自己的私人所藏那样对待他们的国家,使其臣民极度贫困。他们聚敛了大量财富并将其秘藏在国外,并使整个社会都处于一种腐败的交易之中。……国家一般被看作是一种剥削工具,政府部门极度私人化”。(转引自李继东:《现代化的延误棗对独立后非洲病的初步分析》,中国经济出版社,1997年,第260~261页。)

  黑非洲的一党制也没有建立起稳定的社会秩序。它突出表现为政局不稳,政变频繁。从1960年黑非洲发生第一起军事政变后,军事政变在这块大陆就如同传染病般流行开来。到1985年5月,共发生47起军事政变,平均每年二起。政变几乎遍及各国,没有发生过政变的国家是个别的。

  最后,实践上的失败带来思想和信仰上的危机。这在采用苏联模式的国家尤为明显。70年代,以政治上的一党制为特征的非洲社会主义开始走下坡路。80年代末起,受苏联东欧事变的影响,先后有莫桑比克、刚果、贝宁、安哥拉、埃塞俄比亚等国宣布放弃马列主义信仰或社会主义道路选择。坦桑尼亚虽然还坚持社会主义提法,但声明与马列主义和共产主义无关。非洲社会主义曾经为一党制的合法性提供了强有力的意识形态支持,它的衰亡直接带来一些国家一党制权力体系的崩溃。。

  人们曾普遍认为,多党民主不适合非洲国情。但是一党制的失败使黑非洲人民不得不另寻出路,并重新估价多党制。多党制下的腐败、低效在一党制下并没有解决,反而在另一种形式下加剧了。而多党制下出现的部族冲突在一党制(或禁党制)下虽有所缓解,带来表面上和暂时的稳定效应,但部族矛盾是被压下去了而不是得到了解决。由于一党制和禁党制下的统治者无法反映复杂的部族利益和要求,并且往往偏袒某一(些)部族,压制其它部族,从而激化了部族矛盾。与一党制相比,健康的多党体制也许能够为部族矛盾和宗教分岐提供一个合法竞争和妥协的框架。

  事实上,也有个别国家长期实行多党竞争体制却比较成功。比如博茨瓦纳、毛里求斯等,在20多年的多党实践中,它们政局稳定,政治生活基本在宪法内运行,没有发生政变、内战等剧烈的政治动荡。经济增长也位居黑非洲前列。博茨瓦纳1966年独立时,是世界上20个最贫穷的国家之一,到90年代已经成为非洲经济最好的国家之一。

  军人往往以反腐败为旗帜夺取国家权力,但他们掌权后也同样陷入腐败的泥淖。军人作为一个专业性极强的集团,在管理复杂的国家事务中显得力不从心。军政权本身具有临时性和应急性,从未被认为是一种正常的政府形式。就连军人自己也知道这一点。所以即使他们夺取了政权,也往往允诺将来恢复政党活动。而世界性的民主化浪潮和非洲强劲的多党风潮自然为它提供了一个还政于民的契机。

  由于上述原因,到80年代末,一党制和军政权就已失去了合法性基础,各派反对势力都在寻求一种新的政治体制。这样,在经过了约20年的一党制实践之后,尽管绝大多数黑非洲国家都有过多党制的历史,也就是多党制失败的历史,但到90年代,他们仍然再次选择了多党制。在多党风潮的影响下,就连坦桑尼亚老资格的领导人尼雷尔也出人意料地表示最终要搞多党制。他说:“人民需要民主,没有人同意受压迫”。“民主不必等到人民都富起来和都上大学时再实行”。而早在60年代,这位乌贾马社会主义的创始人就曾经为黑非洲一党制提供了系统的理论辩护,它将其称为“一党制民主”。

三、空穴来风

  在黑非洲,改革的基本动因出自内部,但直接触发改革的是外部影响。结束一党制的要求主要出自内部原因,但走上多党制道路却是在外部影响下作出的抉择。。

  黑非洲的传统社会十分落后,其文化本身的现代性含量极低,因而,它在现代与外界的交流主要表现为单向流程,即先进的外国文明对本土落后文化的冲击。现代化的外源性尤为突出。由于黑非洲传统社会与现代社会之间的落差太大,所以它难以与现代社会相衔接,这使它更容易生硬地模仿外国,照搬外国体制。也容易在国际风浪的吹拂下左右摇摆。

  黑非洲的多党风潮发生于80年代末90年代初,正值世界性民主化浪潮的高峰。此前拉丁美洲、亚洲部分国家和苏联东欧国家的民主化无疑给黑非洲国家造成了巨大影响。对于黑非洲来说,苏联东欧的影响尤其大。在拉美和亚洲的民主化运动中,黑非洲没有明显的反响,但在前苏联东欧各国由一党制转向多党制后,使采行苏联模式的黑非洲国家执政党失去了方向,陷入了迷惘和危机。领航的老师改变了方向,追随和摹仿老师的学生便失去了继续走下去的信心和勇气。正如加蓬总统所说,“风从东来,摇撼了椰子树”。(John A.Wiseman,The Rise and Fall and Rise(and Fall?) of democracy in Sub-Saharan Africa,in David Potter(ed.),Democratization,p.288. )苏东变革后,在非洲社会主义国家触发了广泛的政治辩论。通过辩论,执政党在理论上和道义上失去了支持,而反对派却从中受到鼓舞,提高了士气,加强了他们争取合法权利的斗争。最终促使这些国家追随苏联东欧改弦易辙,走上了多党制道路。

  80年代末,前苏联势力退出非洲,美国及西方其它国家的影响增强。美国原把是否反苏作为他对黑非洲国家是否予以支持和援助的标准。但是随着冷战的结束,这一政策便失去了根据。实行民主开始成为美国对非洲国家援助的重要条件。1989年,美国助理国务卿科恩就公开宣称,非洲一党专制统治不适合现代化的进程,不适合创造有利的投资及经济增长环境。1990年,美国政府表示,美国援非的条件在原有的经济政策改革、保障人权之外,要再加上第三个条件,即民主。1991年,美政府宣布对非洲国家的援助要以他们“实行多党民主”为代价。克林顿政府正式将促进民主作为对非洲政策的指导原则之一,表示对非洲“新政策的中心是对民主和人权作出持久的承诺”。国会也作出决定,在分配有限的援助资源时,要优先用来支持新生的民主国家,而不要浪费到专制国家。

  1991年,当黑非洲多党风潮乍起之时,美国就建立了3,000万美元的“非洲民主基金”,以支持公正选举。当多数黑非洲国家完成了向多党制的过渡后,1994年,美国国家安全顾问莱克访非,强调协助非洲国家巩固新的民主制度。1996年,美国国务卿克里斯托弗访非,大谈促进非洲民主。他明确表示,他访非之所以选择马里为第一站,是因为马里从军人统治过渡到民主制,从受控制的经济过渡到自由市场。1998年春,克林顿总统又亲自出访非洲十余个国家,为民主打气。

  其它西方国家也加强了对黑非洲的影响。1991年,西方七国首脑会议作出决定,向非洲国家提供援助或减免债务,必须同这些国家是否实行民主联系起来。法国在黑非洲多党风潮中扮演了特殊的角色。多党民主首先是从原法属殖民地国家兴起的。早在1990年,法国领导人就表示,“将不惜一切代价支持非洲的民主化进程”。在1990年法非首脑会议期间,总统密特朗强调:法国对非洲国家提供援助的多少将要取决于受援国“民主化的程度”,也就是将援助与民主挂钩。不久,由于过分迅猛的民主化浪潮带来非洲一些国家的动荡,法国又修正了这一政策。它原则上支持民主,但不是僵硬地将民主与援助挂钩。

  一些受西方人控制的国际组织如世界银行和国际货币基金组织也将“政治条件”附加在经济援助上。在有些国家,条件是直接实行民主化,在另一些国家,他们要求有“好政府”。他们认为,非洲经济的失败,与缺乏民主和负责任的政府有关。

  长期以来,人们认为黑非洲不但谈不上民主,连建立好政府都很难。人权问题时而被国际社会所关注,但民主问题从未引起重视。为什么西方人突然对非洲的民主前景感兴趣?一位非洲学者认为,“东欧的改革也改变了西方的态度,使他们对其价值的普适性充满自信,觉得民主的胜利是历史的必然。”(Claude Ake,Rethinking African Democracy,in Larry Diamond and Mar F.Plattner(eds.),The Global Resurgence of Democracy,p.71.)而冷战的结束也使他们可以放开手脚,去推行他们的民主原则。

  西方国家施加压力和影响的方式是多种多样的,其主要方式是以经济援助和投资等为钓铒。由于多数黑非洲国家处于贫困状态,对西方援助的依赖性很强,失去西方的援助,本来就很困难的经济将陷入可怕的境地。冷战结束后,一些黑非洲国家失去了前苏联的援助。在美国的战略格局上,黑非洲的战略地位在下降,出现了“非洲边缘化”情况。西方援助向独联体和东欧倾斜,使非洲产生一种被遗弃的失落感。一些原来援非的国家现在成了与其争夺西方援助的对手。在这种情况下,西方的经济钓铒产生了明显的效果。此外,西方国家还同时利用经济制裁等手段,给一党制国家的执政党在经济上造成巨大困难,削弱其压制反对派的力量。它们还通过外交介入、在反对派与政府间进行调解等手段,也有时通过军事干预和舆论影响等途径来实现其目的。

  西方国家的政策产生了明显的效果。比如美国随着政策的转变,便放弃了对蒙博托独裁政权的支持。1990年起,美国就停止了对扎伊尔的一切援助,后又将其赶出国际货币基金组织。终于促使蒙博托在1997年垮台。蒙博托曾哀叹:“我是冷战最后的牺牲品,美国已不再需要我”。

四、90年代多党制风潮

  90年代多党民主风潮的核心内容是多党制取代一党制或禁党制,由民选的文人政府取代军人政府。此外,在原来实行多党制的国家,多党民主也进一步深化。

1.两种途径和四种模式

  多党风潮主要采取两种途径:一种是在野的反对党或其它反政府势力对政府施加强大的压力,结果按他们的要求或在他们领导下,通过召开全国会议、实行全民公决、修改宪法、实行多党自由选举等步骤,实现了政体转换和政权更迭,有时被称为“文人政变”;另一种是原执政党在内外形势压力下,主动进行政治改革,修改宪法,组织多党选举,结果往往在多党制体制下形成事实上的一党主政(或一党优位、一党独大)局面。(这种一党主政与一党制不同,它是在多党竞争条件下自然形成的一党优势地位,不是法定的一党对权力的垄断。在多党制不成熟的国家,这往往是多党制的初级阶段。)

  根据一些学者的分析,黑非洲由一党制向多党制的过渡有四种主要模式:

  第一,贝宁模式。主要发生在法语非洲。它通过成立“全国会议”的形式,以和平方式实现一党制向多党制的转变和新旧政权的更迭交替。原领导人或经大选下台,或被“全国会议”架空。这种模式没有流血和骚乱,是和平的“文官政变”。被西方学者视为以投票箱战胜武力的典范。

  贝宁的军人政权在1989年底迫于“街头革命”的压力,宣布放弃马列主义,改组执政党为开放性和群众性的党,推行多党制。1991年1月起召开有各派力量参加的全国会议,会上反对派占绝对优势。这个会议成了国家最高权力机构,由它决定了向多党制过渡的事宜,并建立了过渡政府,原政府被架空。同年,颁布了新宪法,举行了议会和总统选举。

  第二,科特迪瓦模式。这种模式往往在多党民主运动之初反对派与政府严重对立,局势紧张,而后经过较量、僵持、妥协,结果政府同意采纳多党制,按民主程序举行大选。但由于反对党力量分散,政权并未发生更迭。实行多党制后,出现了仍由原政党主导,多党并存的政权格局。

  加纳在1993年完成了由军人政权向“宪法统治”过渡。该国的特点之一就是过渡始终是在政府控制下有秩序地进行的。军政府在内外压力下,主动采取行动,接受多党制。结果,在多党自由选举中,原执政的领导人和支持他的党获得胜利。由于反对派的抵制,导致大选后一党包揽了几乎全部选票。甚至建立了没有反对派的多党议会。

  第三,赞比亚形式。主要在英语非洲。这种模式未经“全国会议”途径,而是直接通过执政党与反对党的和平竞选,顺利实现了政权的更迭。1991年,曾积极维护一党制的赞比亚总统卡翁达迫于压力,同意举行多党选举,结果在与反对党的竞选中失利,退居在野党地位。

  第四,扎伊尔模式。扎伊尔曾是多党风潮久攻不下的国家,但在1996年爆发了卡比拉推翻总统蒙博托的战争。1997年,卡比拉以风卷残云之势夺取政权。这种模式的特征是执政者顽固坚持原有体制,拒不放弃权力。结果导致社会的激烈动荡和严重冲突。

2.多党风潮的登陆与漫延

  黑非洲的多党制风潮在1989年即已山雨欲来,自90年代初正式登陆黑非洲,经历了两轮高潮。1990年为第一轮高潮,1992年为第二轮高潮。1992后,绝大多数黑非洲国家已经建立了多党制度,多党制风潮便开始减弱势头,并向纵深发展。

  下面,我们来勾画出黑非洲多党制风潮的大致发展脉路:

  1990年,多党制风潮首先在贝宁冲开第一道缺口,(这次率先发起民主化的贝宁是个多事的西非小国,曾被称为“西非病儿”。)接着便迅速漫延扩展。这年初,黑非洲有29个一党制国家,一年当中,其中的18个已经实行或宣布实行多党制。如贝宁、加蓬、科特迪瓦、莫桑比克等。还有尼日利亚和几内亚等国正在或准备筹组政党,还政于民。新独立的纳米比亚也走上多党制道路。加上原来实行多党制的国家,黑非洲一党制与多党制的比例发生了根本性的改变。多党风潮乍起,便吹得黑非洲政治乾坤颠倒。

  此外,部分原来实行和准备实行多党制的国家也受多党风潮的影响,原来的执政党被赶下台或瓦解。还有一些激进的左翼政党放弃或淡化了马列主义意识形态。

  1991年,多党制风潮已经基本控制了黑非洲的政局。在1990年,各国对应不应实行多党制还存在着严重分岐,甚至展开过激烈的辩论,到1991年,对于绝大多数国家的领导人来说,问题已经不是要不要多党制,而是如何实行多党制更有利的问题了。公开抵制这股浪潮的已经廖廖可数。这一年,老资格的赞比亚总统卡翁达在与反对党的竞选中失利,退居在野党地位。肯尼亚也修改宪法,取消宪法中规定执政党为唯一合法政党的条款,进入多党制国家的行列。

  1992年多党制再掀高潮。这一年可称得上是黑非洲的大选之年,先后有喀麦隆、马里、加纳、毛里塔尼亚、安哥拉、刚果等进行了多党制下的总统选举,还有一些国家筹备着大选。在这一年,几乎原来所有一党制国家都已经实行或宣布即将实行多党制。一些顽固坚持一党制的国家也改变了政策。津巴布韦原打算由多党制改为一党制,但在多党制浪潮的冲击下也放弃了这一计划。个别军政权实现了非军人化政治。一党制在黑非洲大势已去。到1995年,典型的一党制事实上已经不存在了。

  1993年以后,多党民主浪潮在空间上的扩展已近极限,开始向纵深发展。在空间的扩展方面,仍有个别国家继续完成向多党制的转变,如1994年莫桑比克举行了大选。1997年,在多党风潮久攻不下的扎伊尔,权威主义政权被武力所推翻。在黑非洲的权威主义大国尼日利亚,1993年的选举被军事强人阿巴查将军取消,军人控制了政权。但在1998年6月,阿巴查因病去逝,新任军事领袖承诺在1999年第一季度举行公正的选举,然后将政权移交给民选政府。还有一些国家也出现了小规模的军事政变回潮。1994年下半年起,先后发生了多次军事政变和军队哗变。其中冈比亚、塞拉利昂、尼日尔的政变成功,有的经过调解以和平方式解决。另外还出现过数次未遂政变和军队哗变。值得注意的是,军事政变的领导人也往往通过大选使其权力合法化,迅速实现由军人政府向民选政府的转变。如尼日尔和冈比亚。而布隆迪政变受到非统组织和周边国家的强烈谴责,它们施加了强大的压力,迫使政变当局恢复民主和法治。这都显示出民主化潮流的深刻影响。在向纵深发展方面,多数已经实行多党制的国家在政体转型之初引发的一段动荡骚乱之后,社会秩序趋于平稳,多党制政府确立了稳固的地位。在领多党制风潮之先的贝宁,政治发展也最为平稳。它于1996年成功地举行了第二次多党竞选,被外界视为多党制成熟的标志。同年9月,马达加斯加总统受议会弹劾而下野,这在黑非洲政治史上是第一次,它表明对政府领导人的监督制约机制开始产生积极效应。

  到1998年,尽管还存在着个别的军人政权,部分已经转向多党政体的国家政局还有动荡,但从总体上看,此次黑非洲的多党民主风潮已经尘埃落定。政治局势趋于稳定,经济也开始回升。在1996年和1997年的非统首脑会议上,都把“地区稳定”和“经济发展”作为主题,政治体制的争论已告一段落。

五、问题与前景

  与拉美、亚洲和前苏联东欧地区相比,黑非洲是在非常低的社会发展水平上向民主过渡的。在这里,只有少数国家民主条件较为成熟,而多数国家的多党民主主要是一党制失败以及西方压力和影响的产物,而不是自身民主条件成熟的结果。所以民主来得非常勉强。

1.勉强的民主

  勉强的民主是第三次民主化浪潮中的一种特殊现象。在特殊的国际气氛影响下,一些根本不具备民主条件的国家在时代潮流的裹挟下,勉强走上了民主的道路。这在黑非洲表现最为明显。研究政治发展问题的学者一般认为,发展中国家的政治民主化是整个现代化进程的一部分,也就是说,政治现代化进程大体上必须与社会经济和文化领域的现代化齐头并进,它不可以超出现代化的整体进程太远。按照这种观念,黑非洲的多数国家都没有具备实现政治民主的条件。

  人们认为,即使在90年代,民主在黑非洲还是一种奢侈品。在民主化基本完成的1993年,世界上最贫穷的10个国家有8个在黑非洲。1996年,联合国确定的最不发达国家达到48个,其中有33个是黑非洲国家。有的国家人均国民生产总值还不到100美元,连选举的费用都是难以承受的财政负担。有的学者把黑非洲的政治描写为“肚皮政治”(J.F.彼阿特)。看似轰轰烈烈的民主运动主要发生在城市,青年学生、知识份子和领薪阶层(公务员、教授、教师、医生、律师等)是其骨干,在农村则影响甚微。由于大多数国家工业化和城市化水平不高,农民仍是人口的主体,广大农村基本上生活在刀耕火种的时代,部落和村社的时代,所以民主浪潮还只是表面的风浪,对社会的深层触动不大。在黑非洲,文盲占人口的80~90%,这些人参政能力很低,基本处于政治之外。在一些地区的选举中,各政党不得不以某种图形为标志,选票上画着文盲们能够识别的代表各政党的图标。

  与其它地区比,黑非洲民主化带来更多的骚乱和暴力。政治自由化和民主化仿佛打开了潘多拉的盒子,催生了传统的部族冲突、宗教纷争、军事政变与内战等政治行为失范、政治体系失序的现象。甚至出现了卢旺达那样血腥的部族大屠杀。如一些非洲政治家指出的,民主化一方面释放了活力、参与和创造性的愿望,但同时它也使昔日的恶魔重新钻了出来。所以有的学者认为:“当代非洲的主要问题不是权威主义,而是中央政府权威的缺乏和建立这种权威的不断努力。”(Naomi Chazan,Between Liberalism and Statism:African Political Cultures and Democracy,in Larry Diamond(ed.),Political Culture and Democracy in Developing Countries,Lynne Rienner Publishers,1993,p.68.)多党政府能否建立起有效的权威,实现稳定与发展,许多人对此并不乐观。

  但是,黑非洲的多党民主毕竟建立起来了,在有些国家还相当顺利和成功。如塞内加尔,1991年由执政党主动改行多党制,继而又在多党制框架内推进了政治民主化。结果既提高了各政党参政热情,使社会开放而有活力,又基本保持了社会稳定,在国际上也获得了良好形象,被誉为“民主橱窗”。

  从整个黑非洲的情况看,虽然还时有骚乱甚至反复,但多党民主基本稳定下来。民主化浪潮兴起之初释放出来的社会冲突也渐趋缓和,多党体制运作走上正轨。特别是民主化使非洲的社会经济发展出现了新的转机。从民主化基本完成的1994年起,黑非洲的经济开始复苏。1994~1997年的国内生产总值增长分别为2%(1994)、2.74%(1995)、3.96%(1996)、4%(1997)。特别是33个最不发达国家年均增长率为4.5%,高于非洲平均水平。(朱重贵:《非洲经济发展的曲折历程和希望》,《西亚非洲》,1898年第1期。)黑非洲走出了80年代的衰退和停滞。还出现了一批政治稳定、经济持续发展的国家。有的经济学家甚至乐观地认为,当前非洲的形势与80年代的东亚相仿,这里很可能会出现一批亚洲式的非洲“小老虎”国家。(陆恩庭,刘静:《非洲民族主义政党和政党制度》,华东师范大学出版社,1997年,第327页。)

  或许,黑非洲的民主化会突破传统的民主化模式,即有可能在社会经济的较低发展水平上建立和维持一种民主的或准民主的制度。这是第三次民主化浪潮中出现的新情况:在一些国家,实行权威主义已不合时宜,但实行民主的条件又不成熟,这样会出现和维持着一种勉强的民主。不过,尽管多党制民主也许还会问题重重,但退回到一党制却更难了。有的国家也许会再次回转,但多数国家会硬撑局面。我们应该看到,有一些因素对于黑非洲民主制度的维持是有利的:少量条件成熟的民主国家的示范效应;国际性的民主氛围;对西方国家的依赖和西方国家的强大影响;黑非洲的原始的部落民主传统,等等。这些因素有可能使低水平的民主维持下去,并在“勉强的民主”下挣扎、维持并最终走向成熟。如果这样的话,那会使人们修改传统的民主理论。

2.部族政治传统与政治现代化

  部族主义是黑非洲政治的痼疾,也是多党民主遇到的最严峻的挑战。

  当代经典政治发展理论认为,发展中国家实现政治现代化目标的顺位依次应该是:第一,政治权威的合理化,即以单一的、世俗的、全国性的政治权威来取代传统的宗教的、家庭的、种族的和地方的等等政治权威;第二,政治职能的结构划分和政治权力的制度化;第三,政治参与的扩大。黑非洲多党民主的建立使他们脱逸了这个发展轨道。在前两个目标还没有真正实现时,就进入了第三阶段。

  阻碍黑非洲实现前两个目标的因素主要就是部族政治传统。种族和文化的多元性和差异性是黑非洲社会的一大特征。“同世界其它大洲相比,非洲在种族、文化和语言方面更加复杂多样。因此,在非洲,形成民族的过程也比世界上其它地区更加复杂和更加混乱。”(科林·勒古姆等:《八十年代的非洲棗一个危机四伏的大陆》,世界知识出版社,1982年。第22页。)

  在历史上,除个别地区外,撒哈拉以南非洲的大部分地区都没有形成真正的国家,只存在一些部落、部落联盟、各种过渡型族体、部族以及部族间松散的政治联合。社会组织处于低于国家的水平上。

  黑非洲政治进程的特点之一是国家共同体的建立是人为的产物,它先于民族共同体而形成。它不是以单一民族为基础,甚至也没有主体民族,而是若干部族人为地拼合。

  黑非洲社会最基本的政治单位是部族,整个地区遍布着数以千计的部族,有的不超过十万人,有的上百万人。殖民主义者在瓜分非洲时,一方面把历史上曾经有过的一定范围和一定程度上的文化一体化与政治经济联系切断或打乱了,另一方面又把历史、文化、种族、宗教及语言互不联系甚至敌对的部落集团人为地划到一起。独立后的黑非洲各国中,只有个别国家有统一种族,其余都是种族和部族众多的国家。如扎伊尔就有二百个部族,75种不同的语言。据联合国教科文组织一项最新统计,在撒哈拉以南地区目前所使用的语言多达2,000多种,其中尼日利亚410种,刚果210种,埃塞俄比亚87种。

  被殖民统治者划在同一个政治实体中的各部族的政治发展水平处于不同层级上,其内部政治关系模式也各不相同。有的是强大的政教合一组织,有的是酋长制,还有氏族组织等。各部族的宗教、语言、文化也千差万别。有的在历史上积怨很深。

  殖民主义者还将一些部族或一些在历史上有较紧密联系的文化群体人为地分割在两个国家,这种跨国界种族与本国政府容易产生疏离感,他们与边界另一方同族群体的关系构成妨碍国家政治和文化一体化的离心力量,给各国带来特殊的政治麻烦。

  近几十年的历史表明,遍及黑非洲多数国家的氏族、部族和民族间的分裂和冲突,是非洲国家的严重破坏力量。对大多数黑非洲人来说,他们首先是氏族或部族成员,其次才是国民。公民的观念就更加淡漠了。许多人只知部族不知国家;只知部族首领不知有政府权威;只知部族的习俗不知国家法律。根深蒂固的对氏族或部族的忠诚抗拒着将部族同化于民族国家的共同体中。

  在世界上的其它地区,国家的成长经历了一个漫长的双向的分解与联合的过程:一方面,氏族或部族成员挣脱血缘联系的脐带,成为独立的个人,也就是说,以个人身份加入社会共同体;另一方面,社会共同体经历了氏族、部落、部族、亚民族或地区性集团、民族集团或民族等阶段,最终形成民族国家。在黑非洲,这两个过程才刚刚开始。

  黑非洲各国的独立和现代化进程的启动,推动了个人独立和民族国家同质一体化的进程。但与此同时,社会发展也带来各国内部日益增长的对经济资源和政治权力的争夺,进一步增强了部族的自我意识。部族成为基本的“利益集团”,成为提出权利和权力要求的主体。部族矛盾采取了政治斗争的形式,政治斗争或竞争围绕着部族关系展开。

  黑非洲政治的特点之一是政党、政府、军队都部族化了,这些现代的政治形式都与部族结合一体。

  政党以部族为背景建党,党的领导人是部族首领或酋长。一党制往往采取抑制部族主义的政策,但是在一党制下,执政党也很少是全国性的族际党。它们多都是以某个族体为基础的政党,这个族体一般就是该国的的主体部族。其它部族或被排斥、压制,或被吸收。在前一种情况下,政治斗争集中于执政党与党外反对派的斗争,在后一种情况下,政治斗争转变为党内的派别斗争,而这些派别都打着部族的烙印。

  作为对一党制压制其它部族的一个反应,多党制风潮带来部族主义的一时复兴。部族以政党的形式组织起来,表达和竞争自己的利益。结果,原被压制的部族重新建立自己的党派,恢复合法的活动,为其部族竞争政治权力。有的国家原执政党被推翻,代之而起的是以部族为背景的多党竞争。另一些国家多部族的执政党解体,其内部带着不同部族背景的派系分别成立新党。在原有的多党制国家也出现了更多的党。这些新党往往是原本无党的族体组建的,以便争取自己部族的权利。多元的部族利益冲突是黑非洲国家一党制瓦解的原动力之一。

  军队是发展中国家最具现代性的组织之一,但在黑非洲,部族主义也深深地渗入到军队组织中。它表现为部族势力与军界结合,或建立以部族为依托的武装力量。黑非洲的军事政变如“季风般地频繁”,骚乱和内战不断,都与军队的部族化有关。部族主义的影响使各国难以实现军队国家化和政治上的中立化,严重地影响了政治稳定。

  各级政府官员也有严重的部族化倾向。每个部族都竭力将本族人推举或选送到政府各部门。政府官员的忠诚首先不是指向国家,而是指向本部族。一个部族成员进入政府,有义务“荫庇”本部族的人。官员提携本部族的人,谋本部族的私利,在黑非洲政界是不需加以掩饰的公开行为。在地方上,部族首脑与政府官员往往合为一体,中央政府的权力只有通过部族领袖的中介才能到达普通公民。

  由于没有民主和法制传统,部族间的竞争并不遵守和平公正的游戏规则。在一党制或军人政府时期,掌权的部族利用国家机器,对有威胁的部族系统地使用官方暴力。自认为被压迫的部族则以暴力相抗争,或分裂国家,或夺取国家政权。在多党制下,各政党往往不是提出合理的竞选纲领,而是纯粹煽动宗教、地区和部族情绪。在选民的心目中,部族原则超越了其它原则。政党竞争不是纲领和政绩的较量,而是部族力量对比的反映。部族与选票挂钩,每次民主选举都成了部族人口普查。

  由于强大的部族主义传统的影响,黑非洲要实现国家权力的合法化和制度化困难重重。在90年代以前,可以说黑非洲几乎所有国家的政权都是临时性的或过渡性的。它没有得到全民的认同,也很容易被推翻。有的学者指出,非洲的一些政权只是在国际法的范畴上才存在,而在国内,它缺乏独立于社会的能力,甚至无力实现对社会的控制,其权威得不到本国民众的支持与认同。(See E.Nyangoro,The State and Capitalist Development in Africa,New York,1989,pp.129~130.)

  所以黑非洲政治现代化面临的主要挑战是能否克服部族离心倾向而建立统一的民族国家,能否克服部族情绪而培养起国家意识,使公民将对部族的忠诚转向对国家及其公共权威的忠诚。

  建立统一民族国家的过程包含两个层面:第一,从制度上说,它是国家政治主权集中化过程。整个国家的政治权力从部族首领、宗教首领和地方势力首领集中到一个中央集权的、统一的、有足够权威和合法性从而得到全国共识拥戴的政府手中。第二,从政治文化上,它是公民意识实现同质一体化的过程,即将整个国家的所有民众从文化上、情感上、观念上联系起来,沟通起来,实现国民文化的同质一体化变迁与整合。在同一国家疆界内并存的多样性的文化和部族之间,培育起一种新的文化联系、文化纽带,一种对国家的认同感和归属感。在全体国民间产生一种有凝聚力的新的国家观念、国家情感、国家意识。(参见刘鸿武:《对20世纪黑非洲现代化进程的两点认识》,《西亚非洲》,1998年第1期。)

  90年代多党风潮之初,黑非洲在一党制下受到抑制的部族情绪借多党民主变革之风肆意宣泄而出。部族主义势力要求:第一,独立,即建立独立的主权国家;第二,自治,即建立联邦制或邦联制;第三,政治权力,即实现充分参政;第四,人权,即保障各部族的自由和平等。民主化引发了普遍的部族、地域和宗教冲突,骚乱、内战和政变骤然增多,成为60年代以来第二个“动荡的年代”。人们惊呼,黑非洲有“黎巴嫩化”的危险。能否将部族间的矛盾和冲突控制在一定范围内,特别是能否使部族间的权力竞争采取和平的和理性的方式,纳入法制的轨道,那将是黑非洲民主化成功的关键。

  各国多党制民主制确立后,近几年部族冲突渐趋缓解。它表明,多党民主不仅仅是释放了部族主义情绪,使部族矛盾表面化,也为不同部族表达自己的利益提供了一个合法的政治框架,使部族矛盾有可能采取和平的、理性的方式以及合法的程序来解决。一般说来,非洲国家的部族差异和分裂需要强有力的权威来予以整合,民主化带来的自由会导致国家统一的解体。但是,部族差异的政治化及其冲突的体制化,在特定的条件下,也可以成为解决部族问题的一个途径。90年代以前部族间的冲突与混乱部分地是权威主义政治的结果。它阻塞了政治参与的渠道,使现代社会动员起来的政治力量不能整合到政治体系中来。它也往往关死了舆论这个安全阀门,使不满和反抗的能量得不到疏导,不断积累,最终以破坏性的方式表现出来。多党民主也许能够缓解这种冲突,从而成为实现政治稳定的一个有效途径。

  民主制度是现代国家政治权威合法性的唯一坚实的基础。国家政治权威合法性的获得,有利于培养公民对国家的忠诚。在民主化浪潮之初,部族矛盾成为推翻权威主义政权的一个助力。在社会经济关系不发达,社会经济利益分化不鲜明的条件下,部族间的利益分化和相互竞争,也成为民主要求的一个重要根源,成为社会利益多元化、高度组织化从而使其充满竞争和活力的一个源泉。所以,黑非洲社会的部族结构也许会转变成对民主有利的因素。

3.黑非洲政治文化与民主

  在多党民主制度建立后,黑非洲政治现代化面临的一个重大课题是民主政治文化的建设。政治文化是国家的非正式组织,或政治的隐结构。它比制度的建构更困难,更需要漫长的时间。

  如果说在其它国家和地区向现代政治文化转变的主要困难在于传统政治文化与现代政治文化的相斥性和敌对性,那么黑非洲培育现代政治文化的主要困难则在于传统政治文化与现代政治文化的差距性,即传统政治文化发展水平太低。如前所述,黑非洲传统政治文化的现代性含量很低,建设现代民主政治文化可资利用的文化资源十分有限。加上它的社会整体现代化水平很低,所以现代民主文化的建设尤其困难。

  黑非洲国家只是形成中的国家,处于由部族向国家的过渡的过程中。大多数黑非洲人在观念上还只是部族的成员,不是国家的公民。按美国政治学家阿尔蒙德的理论,黑非洲的多数居民连“臣民”都算不上,因为他们缺少国家和国家公共权力的概念。他们只是“地域民”(Parochials),对部族群体的认同感和忠诚感超过了国家。人们心目中的世界首先是自已所出生的家庭、生长的村庄、所属的种族,国家的概念要淡漠得多。可以说,他们还没有作好过国家生活的心理准备。以民主的方式管理国家对他们来说还是相当艰巨的任务。

  黑非洲人熟悉的是部族内部的民主。在传统社会,村庄和氏族是黑非洲人生活的中心,其组织者是多层级的传统首领、酋长或族长。在氏族或部族组织内,普遍实行以村社民主为基础的部落酋长体制。在村民大会上讨论或宣布决定。大会一般在村头大树下召开,故又称“大树底下的民主”。有的学者非常强调这种民主传统对建设现代民主的意义,认为黑非洲“传统政治体系中就注入了民主价值。它们世代相传,是一种公共意识”。“所有的事都是每个人的事务,特别强调参与的价值。”(Claude Ake,Rethinking African Democracy,in Larry Diamond and Mar F.Plattner(eds.),The Global Resurgence of Democracy,p.72.)这种体制要求首领所负的责任甚至超过了西方民主。首领们不仅要对自己的行为负责,还要对自然灾害负责。当发生洪水、瘟疫、旱灾的时候,首领们会被流放或必须去死。但话又说回来,这实际上不过是几乎所有民族在氏族和部落时代都存在过的原始民主。它与现代民主的距离并不次于传统的君主专制。这种民主只是在氏族或部族层面上的参与,即使在这个层面上,它与现代的地方自治也不是一回事。而将这种血缘集团内部的参与转变成对非血缘的社会共同体事务的参与,并将其提升到国家层面上来,还有着很大距离。

  传统社会在宗法制度的基础上形成的“酋长崇拜”和权威主义意识使人们习惯于服从权威,逆来顺受,任人支配。传统文化留下两个根深蒂固的原则:一是在部族、氏族和家庭生活中贯穿着“不平等”原则,而现代民主的基础则是公民的平等。二是一致同意(consensus)原则。它也是与强调个人和个人权利的现代多元民主观念相悖的。传统文化注重个人对集体的义务和消极服从而否认个人的权利要求,追求“意见一致”而排斥个性的发展和社会的分化。这都是与现代民主观念背道而驰的。

  民主制度的建立会推动民主政治文化的发育成熟。民主制度下公民对国家公共事务的经常性参与就是最好的公民教育手段。民主生活会造就一种良性的氛围,有利于培育公民的权利意识、参与意识、国家意识等。从这个意义上说,黑非洲国家民主政治结构的建立有可能弥补黑非洲社会的某些先天不足,超越国家和民主政治发展的常规阶段,促成公民文化的发育成熟。但文化的嬗变是缓慢的,如果民主政治文化过于落后,也会使民主体制难以健康地运作,甚至陷于瘫痪和瓦解。黑非洲的民主要走向成熟,还有一段艰难的路程。

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