第十八章 自由国家对附属国的统治

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自由国家,和所有其他国家一样,可以保有因征服或殖民而取得的属地属国;我们自己的属国就是近代史上这类事例中最主要的事例。应当怎样统治这种属国是一个最重要的问题。

没有必要去讨论象直布罗陀(Gibraltar)、亚丁(Aden)或赫尔戈兰(Heligoland)仅仅当作陆军或海军基地的小块地方的情况。在这情况下陆军或海军的军事目的是最高的,因此居民不能被允许统治该地方;虽则他们应被允许享有和这项限制相符合情况下的一切自由和特权,包括自由管理市区的事务;而且作为一种对当地为统治国的便利所作牺牲的补偿,应被允许在帝国的所有其他地区享有和当地臣民同等的权利。

远离本国、地域较大、人口较多的领土被作为属国,它们或多或少须服从有主权的国家的主权行为而在其议会中却并无同等的代表权(如果有代表权的话),这种领土可以分为两类。有些是由具有和统治国家同样的文明的人民组成的,能够并具备条件实行代议制政府,如英国在美洲和澳洲的领地。另一类,象印度那样,则和那种状态仍相距甚远。

就前一类属国说,我国终于罕见地完全实现了政府的真正原则。英国始终感到有某种程度的责任给予这种属于它自己的血统和语言的远离的人民,以及某些不属同一血统和语言的人民,以仿照它自己的制度而形成的代议制度。但是直到这一代为止,就它允许他们通过它所给与的代议制度实行的自治的程度来说,它一直处于和其他国家同样的低水平。它甚至要求作他们的纯粹内部事务的最高主宰,不是按照他们的意见,而是按照它自己的意见决定这些事务应该如何管理。这种做法是从殖民主义政策的错误理论产生的必然结果。这种理论一度普遍行于欧洲,至今还没有一个国家完全加以抛弃。这种理论认为殖民地的价值在于为我们的商品提供市场,那些市场可以专为我们所用。我们高度珍视这项特权,以致认为值得允许殖民地产品在我们市场上享有我们的商品在它们市场上所享有的同样的垄断权来换取这项特权。这种通过使每一方向另一方支付巨大金额,并把一大部分丢失在半道上,来使它们和我们自己富裕的有名方案已经放弃了一些时候了。但是在我们放弃了靠它牟利的想法时,插手殖民地内部管理的坏习惯却没有立即停止。我们继续折磨着它们,不是为了我们自己的什么利益,而是为了殖民者中一部分人或一派人的利益,而这种坚持对殖民地专权的做法,在我们有了放弃它的可喜想法以前,让我们付出了加拿大叛乱这一代价。英国象一个缺乏教养的兄长,他仅仅为了习惯坚持虐待弟弟们,直到其中的一个用勇敢的反抗,尽管力量悬殊,以警告他停止那样做。我们还算聪明不需要第二次警告。德拉姆勋爵(LordDurham)的报告开始了各国殖民政策的新时代;这是那个贵族的勇气、爱国心和开明的宽宏大度,以及该报告的共同作者——韦克菲尔德(Wakeeield)先生和已故的查尔斯·布勒(CharlesBuller)先生——的才智和实际工作上的机敏的不可磨灭的纪念碑。

大不列颠目前在理论上公然宣布并在实践上忠实遵守的政策的一项确定的原则是,它的属于欧洲种族的殖民地和母国同等地享有最充分的内部自治。这些殖民地被允许对我们所给予它们的已经是很得人心的宪法作任何它们认为适当的修改,借以制定它们自己的自由的代议制宪法。每个殖民地由按照高度民主原则组成的它们自己的立法机关和行政机关进行统治。英国国王和议会的否决权,尽管名义上保留,实际上仅仅对关系到帝国而不唯独关系到该殖民地的问题才行使(而且很少行使)。对帝国问题和殖民地问题的区别所作的宽大的解释可以由这一事实看出:在我们的美洲和澳洲殖民地后方的整个地带的未经占用的土地都任凭各该殖民地作自由处置;尽管这些土地若保持在帝国政府手中,为帝国各地区的未来移民的最大利益加以管理,也并无不公正之处。每个殖民地因此对它本身的事务具有甚至作为最松散的联邦成员所能具有的充分权力;并且比在美国宪法下享有的权力充分得多,它们甚至可以自由地对从母国进口的商品随意抽税。它们同大不列颠的结合是最松散的一种联邦;但不是一种严格地平等的联邦,母国保留着联邦政府的权力,尽管这些权力实际上减少到极有限的程度。当然,这种不平等,就目前情形来说,对附属国是不利的,后者在对外政策方面无发言权,却受母国所作决定的约束。它们不得不在对参战事未同他们进行任何事先磋商的情况下参加英国作战。

那些认为社会须保持公正,正如个人须保持公正那样,以及认为凡不应为自己利益而施之于人的事也不应为自己国家的利益而施之于别的国家的人们(幸而这种人现在并非少数)感到,甚至在殖民地方面的这种有限的宪法上的从属关系也是违反原则的,并常常致力于寻求可以避免这种从属的方法。有鉴于此,有些人建议殖民地应选出代表参加英国议会;另外一些人则建议,我们自己的权力应和殖民地的议会一样,限于对内政策,应该有另一个负责对外事务和帝国事务的代议机关,在这个代议机关里附属国应和大不列颠本身一样,按照同样方式,具有同样充分的代表权。按照这种制度,在母国和它的殖民地之间就将存在一种完全平等的联合,那时也就不再是附属国了。

这些建议所从而产生的公平心和公共道德观念是值得赞美的,但是这些建议本身和合理的政治原则是如此不相符合,以致是否会有任何通情达理的思想家当真认为它们是可能做到的事情,是可怀疑的。相隔着半个地球的国家,不具备受一个政府统治或甚至作为一个联邦的成员的自然条件。如果说它们有足够的相同的利益,它们没有也决不能有在一起进行充分协商的习惯。这些国家的人民不属于同一人民;他们不是在同一活动舞台上,而是各别地讨论和考虑问题,对彼此心中所想的事情只有极不充分的了解。他们既不知道彼此的目的,对彼此的行为原则也缺乏信任。任何一个英国人可以试问他自己是否愿意让他的命运由这样一个议会来决定:其中三分之一是英属美洲人,另外三分之一是南非人和澳大利亚人。但是假如存在任何象公平的或平等的代表权之类的话,结果就必然是这样。每个人难道会不感到加拿大和澳大利亚的代表们甚至在属于帝国性质的问题上对英国人、爱尔兰人和苏格兰人的利益、意见或愿望无法理解或不够关心吗?即使严格就联邦来说,也不具备我们所说过的联邦所必不可少的条件。英国没有殖民地也足以保卫它自己;并且,如果同殖民地分开,就会比降低为美洲、非洲和澳大利亚联邦的一个单纯成员处于既更为尊严也强大得多的地位。英国在分开后同样会有的贸易方面,从属地得到的好处,除了在威信方面以外,是不多的。它所得到的一点点好处远远抵不过它为它们花的费用,而且一旦发生战争或有战争真实危险的情况下英国的陆海军力量不得不为它们作的布防就达到仅为保卫本土所需要的两倍或三倍。

但是尽管大不列颠没有它的殖民地也完全能行,尽管按照任何道义和公正原则它应当同意它们的分离,但一旦等到经过最好的联盟形式的充分试验之后它们审慎地表示希望分离的时候,却又有强有力的理由,在不引起任何一方的反感的情况下,来保持现时这种在联系上的轻微约束。就目前情形说,它是走向国家间普遍和平和全面友好合作的一步。它使得战争在一大批否则就是独立的社会之间成为不可能;而且它还防止其中任何一个被一个外国吸收,成为某个更专制或者更邻近的敌对国家额外的侵略力量的源泉,这个国家可能不总是象大不列颠那样没有野心或爱好和平。它至少使这些国家的市场保持对彼此开放,并防止彼此树立敌对的关税壁垒,这种关税,除英国外,还没有一个伟大的人类共同体完全摆脱掉。就英国的领地说,它有一种好处(在目前特别有价值)即增加这个强国在世界会议中的道义上的影响和分量。这个国家在所有的国家中是最理解自由的,并且不管它过去有过什么错误,在对待外国人方面,所达到的良心和道德原则超出任何其他大国认为可能或承认是值得想望的程度。因此,既然当这个联邦实际上继续存在的时候,它只有在一种不平等的联邦的基础上才能继续存在,那么考虑一下用什么方法可以使这些少的不平等不致使处在较低地位的社会感到麻烦或屈辱,则是十分重要的。

在这种情况下必然会有的唯一不平等就是,在和平与战争问题上母国为它的殖民地和它自己作出决定。作为回报,殖民地得到的是母国击退直接针对它们的侵略的义务。但是,除非处于次等地位的社会弱到必需强国给以保护,作为交换的义务和不给予在审议问题上的发言权并不完全相等。因此,在一切战争中,除了那些象加夫里(Caeere)或新西兰战争那样为了特定的殖民地而引起的战争外,不得要求殖民地人民(在他们未自动要求的情况下)对战争费用作出任何贡献,除为了防御他们自己的海港、海岸和疆界不受侵略这种特殊的当地需要以外。此外,由于母国主张有权自行决定采取或奉行可能使殖民地受到攻击的措施或政策,因此它应该甚至在和平时期负担殖民地军事防御费用的相当大的部分,若是常备军的费用则负担其全部,是完全正当的。

但是有一种比这些方法更为有效的方法,依靠这种方法,一般说来只有依靠这种方法,较小的社会才能得到和把它作为国家间实体力量的个性溶化到一个广泛而强大的帝国的较大个性中去完全相对等的东西。这是一个必不可少的同时也是十分方便的方法,它既满足公正的要求也符合日益增长的政策上的需要。这就是将政府所有一切部门的服务,并且是在帝国的每一部分,都在完全平等的条件下向殖民地居民开放。何以人们从未听到在英吉利海峡中的岛屿有丝毫不忠诚的声音呢?论种族、宗教和地理位置它们更应归属法国而不是英国。但是,一方面它们象加拿大和新南威尔士那样享有对内政和税收的完全控制,另一方面英王授与的每一职位或荣誉都自由地向革恩西或泽西的居民开放。联合王国的将军、海军将官、上院贵族有的出自这些无足轻重的岛屿,并且也无任何事情妨碍首相出自这些岛屿。一般地有关殖民地的这一制度开始于死得过早的开明的殖民大臣威廉·莫尔斯沃思爵士(SirWilliamMolesworth),当时他任命了一位主要的加拿大政治家欣克斯(Hinckes)先生到一个西印度政府。因为实际受益的人不很多就认为这种事情不重要,是对社会中政治行动的活力的一种极为肤浅的看法。那有限的人数会恰恰是由那些对其余的人具有最大的道德力量的人们组成,而且人们不会如此缺乏集体的自卑感以致不感到由于他们共有的一种情况,而不给予哪怕是其中一个人以好处,是对他们全体的侮辱。如果我们不让一个社会的领导人物出现于世界舞台作为该社会的领袖和在人类全体会议中的代表,我们就对他们的合法的功名心,以及对该社会的正当的自尊心负有义务给予回报,让他们在一个具有更大力量和重要性的国家中占有同样显贵位置的同等机会。

以上讲的是其人民达到适于代议制政府的属地的情形。但有另外一些并未达到那种状态的属地,如果要加以掌握的话,就必须由支配国家去统治,或由该国为此目的委派的人统治。这种统治方式同任何其他方式一样是合法的,如果它是在该附属人民的现有文明状态下最便于他们向进步的更高阶段过渡的统治方式的话。如前所述,在有些社会状况下,强有力的专制政治本身就是在为使人民适于较高文明所特别欠缺的方面对他们加以训练的最好的统治方式。也有一些社会,单纯专制政治的确不具有任何有益的效果,专制政治所起的教育作用早已发挥过了,但其人民本身却不存在自发的进步动力,这时进步的几乎唯一的希望依赖于有一个好的专制君主。在本地的专制政治下,好的专制君主是一件罕见的和稍纵即逝的偶然事件,但当该地人民受到一个更文明的国家统治时,则该国应当能够继续不断地提供这种好的专制君主。统治国家应当能为其臣民做接连不断的专制君主所能做的一切事情,这样提供的专制君主由于具有不可抗拒的力量就能避免野蛮的专制政治所带来的不稳定性,由于他们的才能就能期望他们具有先进国家的一切经验。这就是自由的人民对野蛮的或半野蛮的人民的理想的统治。我们不必指望这种理想一定实现;但是除非做到在某种程度上接近于这种理想,统治者就犯有对一个国家所能负有的最崇高的道德委托失职的罪行。如果统治者甚至不以这种理想为目标,他们就是自私的篡夺者,就是和世世代代以来其野心和贪婪以人类大众的命运为儿戏的人们犯同等的罪。

落后的人民直接隶属于较先进的人民或者处于后者的完全的政治支配之下已经是通常的情况,并将迅速成为普遍的情况,因此在现时很少有什么问题比如何组织这种统治更为重要,俾使这种统治成为对从属人民的好的统治而不是坏的统治,提供给他们以可能达到的最好的政府和最有利于未来持久发展的条件。但是使政府适合于这一目的的方式,决不象能够自治的人民的好政府所需具备的条件那样为人们所充分了解。我们甚至可以说根本不了解。

在肤浅的观察家看来,事情好象是毫无难处的。如果印度(比方说)不适于治理自己,在他们看来所要做的不外是要有一个大臣去统治它,这个大臣和所有其他英国大臣一样须对英国议会负责。不幸的是,尽管这是试图统治一个属国的最简单的方式,却几乎是最坏的方式。这种想法恰恰表明其拥护者完全缺乏对好政府的条件的理解。对一个国家人民负责的情况下统治那个国家和对另一国人民负责的情况下统治一个国家,是极不相同的两件事情。对前一种情况来说特点是自由胜于专制,但在后一种情况则特点是实行专制。唯一的选择是不同的专制政治的选择。两千万人的专制是否一定优于少数人或一个人的专制,是不肯定的;但可以肯定的是,对其臣民不闻、不见、一无所知的人们所实行的专制很可能比对其臣民有所了解的人们所实行的专制更坏。人们通常并不认为,权威的直接代理人由于是以一个并不在场的主子,并且是以一个有着无数更为迫切的利益要照顾的主子的名义进行统治,就统治得更好。主子可以责成这些代理人负严格的责任,临之以重刑,但处罚是否往往恰当则是很可怀疑的。

一个国家由外国人统治总是有很大困难的,也是很不完善的,即使在统治者和被统治者之间不存在习惯和思想方面的极端不一致。外国人不会和人民有同感。他们不能按照一件事情浮现在他们自己心中的情况,或按照这件事情影响他们感情的情况,来判断这件事情将怎样影响从属人民的感情或将怎样浮现在这些人民的心中。这个国家的具有一般实际能力的本地人仿佛本能地知道的事情,他们就必须通过学习和经验慢慢地,并且终究是不完全地学会。他们必须对之进行立法的法律、习惯、社会关系,对他们来说不是从幼年时期起就熟悉的东西,而全是陌生的。有关这些详尽的知识他们必须依靠本地人的介绍,困难的是不知去信赖谁。当地人民害怕他们,猜疑他们,也可能憎恶他们,除为了本身的利害很少来找他们,于是他们很容易认为那些卑躬屈节的人是可以信赖的。他们的危险在于看不起本地人;本地人的危险则在于不相信外国人所作的任何事情能够是为了他们的利益。这些不过是真心想统治好一个国家的外国统治者必须克服的困难的一部分。要在任何程度上克服这些困难,将始终是一项须付出大量劳动的工作,要求主要行政官员有极高度的能力以及其部属有较高的水平。要把这样的政府组织好,就必须保证该项劳动,发展该项能力,并把这种能力的最高典范放在最大信任的位置上。对丝毫未从事这种劳动,丝毫未具有这种能力,甚至多半不知道这种劳动或能力在任何特殊程度上是必要的这样一个权威负责,不能认为是达到这些目的的很有效的方法。

一国人民单独地进行治理,是有意义和真实性的事情;但是一国人民由另一国人民进行治理,则是并不存在也不能存在的事情。一国人民可能把另一国人民当作自用的养兔场或鱼塘,一个可以赚钱的地方,一个为它自己居民的利益而经营的人畜农场。但是如果被统治者的利益是一个政府的本来业务,那么由一国人民直接去照料就是绝对不可能的。他们所能做的至多是委派某些最优秀的人去加以照料;对这些人来说,他们本国的意见既不能是他们履行其职责的指导,也不能是对履行该项职责的方式的合格的裁判者。不妨想一想,如果英国人对他们自己的事务象他们对印度人的事务那样无所知和漠不关心的话他们自己将怎样进行治理。甚至这种比较也不赋予这一事态以恰当的概念,因为一国人民完全不关心政治也许只是默从和对政府听之任之,而在印度的情形,象英国人这样在政治上积极的人民在习惯的默从之中却时时进行几乎总是不适当的干涉。决定印度人是繁荣还是不幸,是进步还是退步的真正原因远远超出他们的视界以外。他们缺少怀疑这些原因存在所必要的知识,至于判断这些原因所起的作用他们的知识就更少了。这个国家的最根本的利益可以在未经他们同意的情况下管理得很好,或者不管管理得怎样不好也不致引起他们的注意。主要诱使他们去干涉和控制他们代表的行动的目的有两种。一种是强迫当地人接受英国人的观念,比方说,通过改宗措施或有意无意地触犯当地人民宗教感情的行为。统治国家中的舆论的这种错误指导,在目前普遍存在于英国的、在公立学校中根据学生或其父母的意愿讲授圣经的要求中看到有启发性的例子(特别是因为除正义和公平,以及能期待于真正确信的人们的那种公正无私以外没有别的意思)。从欧洲的观点看来,没有什么事情比这更显得公平或更不致因为宗教自由而遭到反对的了。但从亚洲的观点来看则完全是另一回事。任何亚洲民族从不相信一个政府会不为达到某个目的而调动其领薪金的官员和开动官方机构;当为达到一项目的的时候,任何亚洲人也不相信除软弱的和不足齿的政府外任何政府会不达目的半途而废。如果公立学校和教师教授基督教,则不论提出什么保证说只对自愿学习的人进行教授,也无法说服学生的父母相信不会使用不适当的手段使他们的儿童变为基督徒或至少是被印度教所排斥的人。如果到头来他们相信了不是这标,那也只能是由于这样办的学校完全失败,未产生任何改宗者。如果教授圣经在促进其目的方面有了一些效果,它就不仅会损害政府教育的效用以至其存在,而且或许会危及政府本身的安全。一个英国新教徒不会轻易地受那些否认诱使改宗的人们劝诱而将他的子女放进罗马天主教学校,爱尔兰天主教徒不会把他们的子女送进可能把他们变成新教徒的学校,而我们竟期望,认为印度教的特权可以因仅仅一项外界行为而被废弃的印度人会让他们的子女去冒被变成基督教徒的危险!

这就是统治国家的舆论可能有害于而不是有利于作为其所委托的总督的行动的方式之一。在其他方面,统治国家可能在为了英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下常常进行干涉。英国殖民者在国内有朋友,有舆论机关,可以接近公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想,英国人的任何申诉都可以博得更大同情,即使不存在有意的偏爱。如果说有一件经过所有的经验证明的事实的话,那就是:当一个国家使另一国家从属于自己的时候,统治国家的那些去到该从属国家寻求发财致富的人们就是最需要加以有效限制的人。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们依靠着征服国家的威望,充满着无礼的傲慢,抱着绝对权力所激起的感情,却毫无责任感。象在印度这样的人民中,公共当局所作的最大努力不足以为弱者抵御强者提供有效的保护;在一切强者中欧洲殖民者是最强的。凡是这种令人沮丧的局面没有在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方,这些殖民者就认为殖民地人民不过是他们脚下的泥土。因此在他们看来,当地人民的任何权利要是妨碍他们的哪怕是一点点要求的话也是荒谬可笑的。凡是违反他们认为有利于他们的商业目的的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行为,他们都斥之为,并真心认为是,损害他们的利益的行为。在象他们的这种情况下,这种感情状态是很自然的,以致虽经统治当局的阻止,这种情绪或多或少不可能不经常爆发出来。政府本身虽然没有这种情绪,但即使对它自己的年轻不懂事的文职和军事官员也从不能制止这种情绪,而对这些人较之对独立的侨民,政府的控制是要大得多的。和英国人在印度一样,根据可靠证据,法国人在阿尔及尔的情形也是如此;美国人在从墨西哥夺取来的地方也是如此;在中国的欧洲人看来也是如此,甚至在日本也已经是这样。没有必要回忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况。在所有这些场合,这些私人冒险家所属的政府都比他们要好,它们尽其所能保护土著居民不受他们的侵害。甚至西班牙政府也诚恳地和热心地这样做了,尽管无甚效果,这是每一个读过赫尔普斯(Helps)先生所写的有教育意义的历史的人都知道的。假如西班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责,它会不会作这种努力就是可怀疑的,因为毫无疑问,西班牙人会袒护他们的基督教亲友而不袒护异教徒。本国公众听取的是殖民者的意见而不是土著居民的意见;他们的陈述很可能被看做是真实的,因为只有他们才既有手段也有动机不屈不挠地迫使漫不经心和漠不关心的公众舆论接受他们的陈述。英国人比任何其他国家人民更习惯于用来审查其国家对外国人行为的不信任的批评,通常被用来对待当局的行动。在所有政府和个人之间的问题上,每个英国人的心中总是假定错误在政府方面。当英国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著以防他们侵犯而设置的防御工事时,行政部门虽有把事情办得更好一些的真正的但是模糊的意愿,但一般说来总是觉得放弃争议立场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险,至少是更少麻烦。

更加糟糕的是,当舆论以公正和博爱的名义为了从属社会或民族的利益发动起来的时候(因为英国精神是以容易被发动而著称的),同样可能认错目标。原因是,在从属社会中也存在着压迫者和被压迫者,存在着强有力的个人或阶级和匍匐在他们面前的奴隶,正是前者而不是后者握有接近英国公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压制者不是受到惩罚,而是得到和他曾经享有的同样巨大财富和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们,他们不是要求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们,就是对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。

以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以说是一项显而易见的原则,假如不是几乎没有人注意到它的话——即:尽管对被统治者负责是好政府的最大保证,但是对别的某个人负责就不仅没有这种趋势,而且既可能有利也可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的,因为当政府的任何行为遭到非难的时候,它保证公开讨论。它的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题,只要公众中有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任,不是对集体的人民的责任,而是对他们中作成判断的每个单独的人的责任,各种意见既按数量计算,也按分量计算,一个人赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者的一种有用的限制,可以把他放在被告席上,陪审团中的一两个人将就他的行为提出有价值的意见,尽管其余人的意见在不同程度上比没有更坏。情况就是这样,这也就是从英国议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好处。

英国人民履行他们对印度的责任,靠的不是直接统治那个国家,而是靠给它以好的统治者。他们给它的不会次于一个英国内阁大臣,他想的是英国的政治而不是印度的政治。他的任期很少长到能使他养成对如此复杂问题的明智的关心。在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为的舆论,好象是真正的舆论那样有力量;另一方面他却不会受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影响。一个自由国家试图通过它自己行政部门的一个分支统治一个遥远的、居住着不同人民的属国,几乎不可避免地要失败的。唯一可能取得相当成功的方式就是通过一个经授权的比较有永久性的机关进行统治,只给可能变更的国家行政部门以视察权和否决权。这样的机关确曾在印度存在过;我担心无论是印度还是英国都将为废除了这一中间的统治手段的眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。

不需要说,这种代表机关不能具有好政府的一切条件;首先,它就不能具有和被统治者在利益上的完全和永远起作用的一致性。这种利益的一致甚至在被统治人民在某种程度上有能力照料他们自己的事务的地方也是难以得到的。真正的好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。只能在不完全中作选择。问题是,统治机关应这样组成,俾使它能在所处的困难情况下尽可能多对好政府感兴趣和尽可能少对坏政府感兴趣。一个中间机关最具备这些条件。经授权的行政机关总是比一个直接的行政机关具有这种好处,无论如何它除对被统治者履行责任外没有其他责任。它除考虑他们的利益外,不考虑其他的利益。它从施行恶政中捞取利益的权力可以被减到——在东印度公司的最近的组织法中这项权力已经被减到——极小数量,而且它能完全摆脱任何别人的个人利益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使作为最后手段保留给它们的权力中受到不公正的势力影响时,中间机关在帝国法庭前是该属国的确定无疑的拥护者和辩护人。此外,随着事物的自然进程,中间机关主要由具有对他们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们组成,他们是在当地为此目的训练成的,并把当地的行政管理作为他们终身的主要职业。在具备了这些条件,并不致因国内政治的偶然事件而失去职位的情况下,他们就把自己的声望和考虑同他们的特殊责任一致起来,他们对其行政管理的成功,以及对其所管理的国家的繁荣,所具有的关心要比代议制政体下的内阁成员对除他所服务的国家以外任何国家的好政府所可能具有的关心持久得多。只要选择在当地进行管理的人员的工作归这个机关负责,对这些人员的任用就不致卷入政党和议会营私舞弊的旋涡,也不致受到为了酬谢追随者而滥用任命权或者为了收买反对者的动机等的影响。这种动机对只有一般诚实的政治家来说,总是比任用最适当的人这种出自良心的责任感更强有力的。把这一类任命尽可能放在安全的地方,较之可能发生在国家中所有其他职位的最坏情况,要更为重要。因为在任何其他部门,如果官员不合格,社会舆论在某种程度上会指导他去做,但处在附属国行政官员的地位,那里的人民不适于把控制权掌握在自己的手中,政府的声望就完全以各个官员的道德和智力条件为转移。

须要再三重复说的是,在象印度这样的国家,一切都有赖于政府代理人的个人品质和能力。这一真理是印度行政的主要原则。当人们认为从方便出发任命负责岗位的人员的做法(在英国已经是一种犯罪)可以泰然地实行于印度的那一天,就将是我们在那里的帝国衰落的开始。即使有选择适当志愿者的真诚意图,依靠偶然机会提供适当人员是不行的。制度必须适于培养这种人员。迄今一直是这样做的;并且正因为这样做了,我们在印度的统治一直持久不衰,并且是在繁荣和好政府方面不断地,如果不是很快地,取得进步的统治。现在这项制度遭到激烈反对,人们热中于要推翻它,好象教育和训练政府官员以适应他们的工作是一件完全不合理和不可原谅的事情,是对无知者和无经验者的不正当的干涉。在那些想为国内的亲友猎取印度高级职位的人和那些已经在印度要求从靛青工厂或律师事务所得到晋升的人之间存在着一种默契共谋来执行法律或确定千百万人民应向政府缴纳的款额。遭到如此猛烈攻击的文官的“垄断”,和律师业垄断司法职位是一样的;而要废除这种制度就等于将英国国会议事厅中的法官席位给予第一个进来并经其友人证明曾时常翻阅布莱克斯通的书的人。假如采取从这个国家送人出去,或鼓励他们出去的方针,让他们不经过较低的职位学会业务就占据高级职位,就是把最重要的职位扔给了远亲和冒险家们,他们和那个国家或工作毫无职业上的感情联系,也缺乏事先的了解,只是热中于赶紧捞一把然后回家。那个国家的安全在于:治理它的人在年轻时被送出去,只是作为候选人,从阶梯的底端开始,经过一段适当时间,按照他们的能力逐步晋升。东印度公司制度上的缺点是,尽管仔细寻求最优秀的人担任最重要的职务,但是如果一个官员继续任职,尽管可能会迟延一些,到头来最没有能力的人会和最有能力的人一样通过这种或那种形式得到晋升。须知在这样一个官员集团中,即使是条件差的人也是为他们的职务培养起来的,并在上级的监督下至少是工作了许多年并未丢脸。但是尽管这种情况减轻了弊病,但弊病仍然是相当大的。只适于担任助手职务的人就应该一生中仍然担任助手,比他级别低的人应被提升到他上面去。除了这一例外情形,我不知道在印度旧的任用制度中有任何真正的缺点。它已经得到它所能有的最大一项改进,即通过竞争考试选择最初的志愿者。这种考试除可以招收较高程度的勤勉和有能力的人这一优点外,还有一项长处,即在这制度下,除非出于偶然,在职位的志愿者和有权授与职位的人之间不存在任何个人的联系。

规定经这样挑选和训练出来的公务人员是唯一适于担任特别需要具备有关印度的知识和经验的职务,决无不公正之处。如果通向高级职位的门,在不经过较低级的门的情况下,即使是为偶尔的用途开放,那么就会有有势力的人们不断地叩门以致不可能把门关上。唯一的例外应该是最高级的人的任命。英印总督应该是从所有英国人中根据他的超乎寻常的一般统治能力选出来的人。如果他有这种能力,他将能在其他的人中鉴别出他本人不曾有机会取得的对地方事务的特殊知识和判断力,并转为他自己所用。总督(除例外情况)所以不应是从事一般公务的人员,是有充分理由的。任何业务都或多或少有它的职业上的偏见,而最高统治者应当不带有这种偏见。长期生活在亚洲的人,不管有怎样的能力和经验,也不大可能具有一般治国之才所具有的最先进的欧洲思想。主要统治者应该贯彻这种思想,并和印度经验的成果交融在一起。而且由于他属于不同的阶级,特别是如果选任他的是不同的权力机关的话,他将很少有任何个人偏爱来影响他对官员的任命。这种对进行诚实任命的巨大保证在英王和东印度公司的混合政府下达到罕见的完美状态。职位的最高分配者,即总督和地方长官,事实上尽管不是形式上是由英王任命的,就是说,是由全国政府任命的,不是由中间机关任命的。一位英王的大官员大概不会在地方官员中有任何个人或政治联系,而代表机关的多数人本人就在那个国家服务,就有和很可能有这种联系。如果政府的文职官员,即使是在年轻时作为单纯的志愿者被送出去的,结果在很大比例上由提供总督和地方长官的那个社会阶级提供,则对公正无私的这一保证就会受到很大损害。甚至起初的竞争考试也会是不充分的保证。这项考试排除的只是无知和无能力;它将迫使高门第的年轻人以和其他人民同等程度的教育和能力进行竞赛;最愚蠢的子弟不能象他们能进入圣职那样担任印度官职;但是无法防止在此以后的不适当的偏爱。已经不再是所有的人对他们的命运的主宰者来说都同样是不知道和未听说过了,一部分官员会和他有密切的个人联系,还有更大一部分则和他有政治上的密切联系。某些家族的成员和一般地属于上等阶级和有势力的亲戚的成员,会比他们的竞争者提升得更快,往往被放在他们不适于担任的职位上,或放在别人更为适合的职位上。这些势力也会在影响军队中的晋升中起作用。只有那些相信(如果竟有如此不可思议的天真的话)这些晋升是公正的人,才会期望在印度的晋升中有公正。我担心这种弊病是在现行制度下所能采取的任何一般措施所无法纠正的。没有什么办法可提供能与曾一度自发地出现于所谓双重政府的保证相比的那种程度的保证。

英国政府制度在国内的情况下被认为是如此巨大的一个长处在印度却成为这项制度的不幸。英国政府制度是自然地发展起来的,不是根据事先想好的设计,而是通过接连不断的权宜手段,通过改造原先为不同的目的创设的机构而发展起来的。由于须保持该项制度的印度不是该制度根据其需要发展起来的那个国家,因此它就感觉不到该制度的实际好处,就需要有理论上的介绍以便它能接受。不幸的是,缺少的恰恰是这种理论上的介绍。毫无疑问,关于政府的一般理论并没有提供所需要的东西,因为这些理论是为那些具有在一切最重要特征上和当前事例不同情况的国家设想出来的。但是在政府,和在人类机构的其他部门一样,几乎一切有持久性的原则都是根据对某个特定事例的观察首先被提出来的,在这事例中一般自然法则在某种新的或以前未注意到的情况的结合中起作用。英国的制度,以及美国的制度,都以提出了很多政府理论而著称,这些理论,经历了好运和厄运,在几代之后,现正在唤醒着欧洲各国中的政治生活。东印度公司政府的命运是,提出由一个文明国家统治一个半野蛮的属国的真正理论,并在做了这件事之后结束自己的生命。这将是一笔了不起的财富,即使经过两三代之后,这一理论成果是我们在印度的统治所剩下的唯一果实;即使后人会说我们,在偶然发见了比我们的智慧所曾设想的更好的办法之后,我们的觉醒了的理性又第一次被用来破坏这种办法,并由于我们对美好事物所赖以建立的那些原则完全无知,而让美好事物在实现过程中遭到失败和失去。如何改进:如果对英国以及对文明如此丢脸的命运是可以避免的话,那就必须是通过形成比单纯英国或欧洲的实践所能提供的更广泛得多的政治概念,和通过对印度的经验以及对印度政府的情况,进行比英国政治家或给英国公众提供意见的人们迄今所愿进行的更深刻得多的研究。