中国的腐败已经成为体制性的了吗

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  尽管金融体系的个人化特点(合同局限于个人网络)制约了金融流动性,但是,由于共产党愿意尽可能地减少管制,现在的体系也是有效的。共产党不想给中介机构太多的自由,从而失去对国家债务的控制。因此,人代会提出一种办法,建立一个立法机构来制造公平,把对公司的控制转交给股东。为了避免给予改革中的央行以太多的自治权,人代会建议加强政府监督。人代会认为,央行应该向立法机构汇报类似货币供给和信贷平衡等状况,以确保监督的有效性。为了避免省一级的政治干预,要求央行不再参与商业性或政策性贷款。

  作者:希尔顿·鲁特

  如果中国想在10年之后获得经济超级大国的地位,她就必须发展能够有效分配信贷的高度竞争的市场,为国家巨大的基础设施需求筹措资金。对中国的未来来说,建立高度竞争的金融市场同发展高度竞争的产品市场一样重要。然而,由于有关国家金融机构信用可靠性的信息不够充分,政府的行为又不可预测,企业的独立核算制就很难履行。

  中国金融市场运作过程中所需的信息通常为中间人所知,因此,他们会充分利用其客户。行政机构内有权的中间人的个人化网络是其信用的主要来源,这不仅使信息不对称问题进一步加剧,也使得公开评估信息质量变得相当困难。在中国这样的环境下,要说哪种特殊机构能够应对这类不确定性还为时过早。减少不对称信息是金融市场有效发挥作用的根本。如果中间人能克服信息不对称的问题,他们就能降低信息成本。然而,时至今日,中国向政府以外的资源提供信息的措施事实上一直是出于政治考虑的。但是,如果不是由规则、而是由政治来控制估价金融资产所需的信息,那么,市场就不会稳定。因为,在常规商业风险之外,又增加了政治风险。

  建立在关系基础上的交易

  中国的决策更多是非正式的、不受规则约束的决策,建立在关系基础上的交易在中国非常盛行。例如,当一家中国公司寻找美国资金时,它就会强调公司管理层中有在党内握有实权的经纪人(中间人)。在中国,不仅党的利益同国家利益混淆不清,官员还会把私人利益同党的利益搅在一起。然而,官方则认为公共证券官员是在为中国企业着想,却对其合伙人不满。

  中国军队越来越深入地参与本国民用经济,这表明中国公私角色也混淆不清。中国军工企业的民用产出占其产出的70%,而民用合同每年为其带来50多亿美元的利润和70亿美元的外资。真正的威胁是,这种局面会使中国的腐败进一步恶化,因为,军队正试图使其商业帝国逃避新规则的审查。

  如果金融中间人具有优先获得政治决策信息的能力,在交易时,他们的信誉就会明显上升。这些中间人实际是公共信息的私人经纪人。对他们来说,规则的隐蔽性或模糊性至关重要。如果中间人有很牢靠的关系,并能获得有关国家、国家财产以及国家重要决策的信息,他们就能决定相关资产的业绩。因此,金融市场被这些公务员形成的关系网取代了。国际商业集团如果想在中国建立业务,他们就必须有这些政府官员的鉴定结果,因此,这些官员对他们进入中国市场起着举足轻重的作用,有实权的官员自然会想办法找机会谋取私利。

  关系也渗透到了房地产交易中。房地产的相关合同往往相当简单,只有一两段的内容,而且不包括所有可能发生的意外事故或者开发商可能要承担的责任。只要某某领导(党政官员)在开发商召开的某些仪式上露露面,合同所存在的问题就可以被掩盖起来。有些开发商甚至把这类官员与他们合影的照片挂在办公室里。当然,一旦合同出问题,这些重要官员就有丢官的危险。假如统治集团严格管理,出现这种结果当然是可以预料的。但是,以经济力量为基础的权利与以党纪为基础的权利是极其不相融的。

  Peregrine是一家投资公司,该公司在中国市场相当成功,它的项目主管PhilipTose说他的成功秘诀是:只要同一位高层官员坐下来喝杯茶,谈交易条件就可以了,根本不需要任何文件。如果公司完全归属惟一一个商业巨头所有,或者它是家族企业,这样做是可能的。但是,如果公司为股东所有,没有文件的交易根本不可能。因此,商业巨头LucioTan拥有的AlliedBank就能在中国取得成功,而Merrill Lynch或CitiBank做这类交易就较为困难。因为,后者必须对其股东负责,公司规定所有收支及资产都应备案。

  有效利用政府债券、资产和政策信息可以缓解信息不对称问题,同时降低利率。相反,中国现在的体制严重地压迫着流动性,制约了中国的金融市场。至少,关系会减少金融市场的流动性和提高利率。事实上,其中隐含着巨大的危险性。因为,私人信息为中间人所占有,而投资者缺乏相关的准确信息,所以,少数企业的失败在某种程度上可以看做是将要出现大面积失败的征兆。因此,国家或企业的部分中间人的不确定性可能会引发拖欠(欠款)螺旋,进而危及整个金融体系。一个(家)金融中间人(中介机构)的失败可能导致迅速抽取资金,颠覆整个金融体系,甚至导致国家崩溃。①

  ①本文是圭伦·法布瑞(GuilhenFabre)在2000年3月24日香港中文大学召开的国际研讨会——"中国的中心外围关系:一体化、分散化还是帝国重建"中提交的论文。本文仅供读者参考,不代表编者观点。力量相联系。因此,人们对腐败的解释和分析也经常是相互对立的。

  期货市场具有奇异的特征

  中国想发展期货市场显示了政府的深谋远虑,因为,期货这种市场对中国经济的发展至关重要。自从李鹏1988年3月讲话后,中国对其商业体系进行了深入改革,商品市场的发展为配销、发现价格功能和降低风险提供了机制,商品贸易期货市场迅猛扩大。1990年的一份报告进一步预示了期货市场在创造社会主义市场经济中的作用。期货市场将提供一种取代政府对商品配销和发现价格功能实行控制的机制,这将帮助管理者走出计划经济,向一种在没有世界市场价格指导下的市场经济过渡。市场也将帮助国有企业在进入市场经济时应对风险。

  在已经出现的交易中,五金交易运作得相对好些。中国一些企业也有效地利用了市场,如上海金属材料公司,其金属需求量的80%来自市场。有色金属价格越来越稳定,但是农产品和建材市场的易变性却有所加强,因为后者的贸易商要面对政府风险,而不是市场风险。在那些由政府政策决定价格、而不是由市场力决定价格的市场中,关系影响着商品的销售。大型国有企业不是按市场价进行交易,而是在私人化的基础上进行交易,贸易条件取决于交易代理人。然而,现在正在运作的合同模式仍然没有减少政府干预。因此,在中国,期货市场有效运作的关键条件还不具备。

  在中国以外,期货市场的出现规避了价格变动风险和销售风险,其前提是,对商品拥有完全产权。相关者订期货合约的另一个原因是降低库存成本,在这里,库存是一个特殊化的活动。库存处于劣势的公司可能会购买一系列期货合约,目的是提货,而不是存货。风险和存货管理是期货合约的两个主要动因。当产权得到有效交易时,期货市场就能有效运作。交易所要对交易进行登记。投资者必须与经纪人保持相等于未结合同的定金,而经纪人要完全站在客户的立场上维持保证金账户。在移动订单、提供信息和建立面向客户的信誉方面,迅速且低成本的方法是非常重要的。

  另外,派生市场取决于优先要交易的现货的流动性。有资格的人必须确定他们可以以现金交易或在现货市场交易,而不会被挤兑。市场必须有足够的流动性和广泛性,便于买者充分利用。另外,市场中的所有玩家应该是平等的,即应该允许每个符合市场要求的人卖出。经纪人应该置客户的利益于自身利益之上。再者,参与者必须能确定,合约中所涉及的产权是可靠的、可转让的。而且,担保体系应该能应对违约行为。必须有第三者充当仲裁人,以确保相关人遵守规则,使其符合以上条件。《商业法》在处理各类可能引起争端的意外事故时必须足够有力。

  中国市场缺乏以上提到的所有使其他期货市场成功的条件:不仅没有产权,多数交易品的价格不是由市场、而是由政府决定,而且,由于重要交易最初是关起门来私下进行的,因此,交易过程也缺乏透明度;另外,由于缺乏透明度和足够的库存设施,中国市场过度扩张,从而遏制了优化库存管理技术的出现;再者,对库存和透明度的控制允许官员向他们所控制的企业提供优先服务,同时为准备退出市场的企业设置障碍。遭遇不幸的企业可能会设法避免这些控制。然而,只要政府控制库存和运输许可证,不确定性就会到处存在。

  在中国,一些大玩家占据现货市场,通常通过关系进行活动。其中大多数是占据垄断地位或在个别市场中占有垄断权的大型国有企业。因此,市场被大的贸易商所压缩是常事。DavidWall写道:"在中国的期货市场,非竞争优势通常决定谁胜谁负。"一份非正式调查报告指出:"在中国几个主要的期货市场中,约3/4的参与者一贯是输家,另1/4一贯是赢家。"极少数人获得的惊人利润会使其他人抱着希望冲进市场。

  由于地区市场不统一,体制性的短缺或存货过多是中国经济的特点。靠关系而不是开放市场帮助企业克服这些短缺。关系允许卖者乱开发票,从而出现现金差额,参与者从中获利。代办商已经出现代理贸易。是他们而不是期货市场是短缺商品的重要中间人。

  中国官员不理解期货市场,这可能吗?尽管中国缺乏让社会从期货市场贸易中获益的基本手段(事实上他们受到了限制),多数交易商在赔钱,但是,这对市场颇受欢迎的程度似乎没什么影响。投机商几乎不赔钱,因为企业可以利用公共资金,而承诺转交所有权的人其实根本没有所有权!国有企业是期货市场中最大的生产者,也是最大的消费者。如果它们赔了,国家财政会对它们的损失给予补贴;如果它们赚了,其收益归特殊利益集团所有。在中国,随着期货合约的交易激增,进行确保私利无任何风险的运作是被允许的。由于官僚们一直在赢,他们实际上充分地利用了股票市场和期货市场,成功地把公共资产转为私有。

  集中期货交易通常要确保期货市场足够的流动性,中国却相反,因为她出现了大量受保护的交易,没有人能够提供足够的流动性。由于每项交易是由主要负责交易产品的生产和销售的中央部委或局级单位建立的,因此,兴起了许多市场。与此同时,各地区或地区政府也渴望建立自己的期货交易。然而,最为合适的是,只需一个市场。例如,日本债券在伦敦整日交易。如果把国家市场分成几个市场,这就会降低流动性,增加不确定性和易变性。在一个有效的市场中,玩家越多,金融流动性越强、越深。

  与这些风险相伴随的价格易变性可能促使玩家进入市场去投机。当市场规模小时,任何既定活动都会产生巨大影响。由于中国各类官员和机构都想从他们占有垄断权的市场中谋利,一种部门和地区经济出现了,其主要功能是使官员从地方经济中分享利益,向在这种经济中交易的人收取租金。与此同时,一种错综复杂的地方交易发展起来,官员们可以通过限制许可证而谋取私利。他们通过建立期货市场,经过运作,盗取企业资产。中国股票市场的发展也是如此。

  中国向市场经济过渡过程中出台的一些地方优惠政策付出了很大代价。Susan Shirk在一篇文章中指出,财政权力下放和建立地方特别税免是邓小平支持改革的战略基石。然而,结果导致行政单位和执行程序复杂化,优惠政策产生的漏洞和欺诈行为使得中央政府难以协调,难以在行政上进行有效控制。过多的干预为官僚提供了过多寻租机会,改革付出了惨重代价。可以说,在中国面对的众多威胁中,几乎没有比腐败严重的了。

  管理程序的繁琐为行政官员的腐败提供了机会。最近的一份腐败调查报告显示,官僚腐败集中于地方政府机构和许可证办理处。许可证办理处可以阻止企业获得他们有资格获得的收益。因此,企业为了避免在获得许可证上拖延时间,造成损失,就会向相关官员行贿。而政策又频繁地调整相关规定,企业根本无法确知自己面对的是哪项标准。因此,企业别无选择,只好行贿。Melanie Manion对可能清白的发证官进行了估算,该比例低于0.5%。由于许可证申请者注意到了这种可能性,他们没有其他选择,如果他们想成功,只有行贿。

  新的腐败:市场与等级制度

  过去,公共金融机构的信誉在当事人品格的可靠性方面一直是得到信任的。现在由于领导人无力监督中间人不断扩大的网络,其中许多政府官员私下从商,公共金融机构的信誉受到侵蚀。官员在没有辞去政府职位的情况下管理企业。由于中间人的复杂身份没有受到统一监督和控制,商业成本迅速增加。有段时期,在严格的等级管理制度中,作为官员的中间人通常要受监督员的监督。现在这种情况已经几乎不存在了,因为特权体系的日渐复杂化破坏了官员之间的约束。这是向市场经济过渡过程中所面临的其中一种危险。这种行政管理经济为官员腐败创造了机会,但是,却以牺牲消费者和生产者的利益为代价。StevenCheung很久以前就认为:过去曾经以个体在行政机构内的位置高低以及在党内的时间来定义权利。现在,那种制度要面对来自两方面的压力:经济市场的扩散和为市场体系赢得支持的省级(地方)特权的兴起。尽管等级制度已经失去其统一结构,但是,它还没有被纯粹的产权所取代,而是出现了一种中间制度。这种用产权和等级顺序都无法准确界定的制度可以称之为第三种制度。另一方面,腐败权有了准确定义。这就是我所说的:一个官员负责女包进口,另一个官员负责外汇管制,第三个官员负责男表,等等(过度干预给众多人的腐败创造了机会)。换句话说,如果不进行过度干预,实质性的腐败是很难的。在巴拿马,腐败就是指官员A周一、周二、周三做他的生意,官员B周四、周五、周六做他的生意(人人皆腐败,腐败无处不在)。

  Manion的说明反映了Steven Cheung的分析:地方许可证办理处对发放当地企业的许可证有垄断权,负责评估申请材料的官员也能够享受垄断权。在较大的许可证办理处,个别人专门从事为具有特殊形式的企业申请许可证;在较小的许可证办理处,申请人少,几乎不存在排队等候问题。

  中国大陆同新加坡不同,官员的公私角色并没有分割开来。Steven Cheung从中看到了一些实质问题:交易腐败是一回事,腐败成为一种非常明确的权利制度则是另一回事。中国改革进程中的巨大危险是,她可能会在中途出问题。这就是为什么很早以前我就肯定地认为,渐进主义式的改革是大有问题的。

  尽管Cheung最早看到了中国的未来走向,但是他无法决定中国所采用的发展道路。他认为,中国只有快速而全面地实现自由化,才能防止这种新腐败的扩散。渐进主义似乎产生了一系列弊病。

  让我们再回到期货市场,看看中国转型问题的另一方面。为了减少期货市场的投机,中国证券管理委员会(CSRC)关闭了许多非法市场,而且禁止所有股票指数期货和外汇期货,要求所有经纪人进行登记,并禁止外国人卷入期货市场。然而,期货市场仍然没有任何国家法律框架来管理期货交易所的运行。每个交易所有自己的管理规定,由一个理事会和管理委员会监督。失控产业增多,一些特权企业和非国有、非正式的非法经纪人从中谋利。经国务院批准,CSRC再次颁发管理通告,进行行业调整,减少交易所数量。然而,由于通告缺乏有力的法律支持,CSRC只能通过国务院和中国共产党的党纪来推行这些规定。CSRC意识到,缺乏中央权威导致缺乏有力的国家法律框架。

  共产党希望能够获得信任,但是,如果不约束党员的行为,通常会为党带来不确定性。谁来监督那些利用他们凌驾于法律之上的地位而对利润进行掠夺的党员同志?实行统一管制只会把利润集中在少数人手里,也就是说,改革将受阻。

  尽管东亚缺乏详尽的法律体系,但它的高业绩经济主要依靠可靠的官僚机构来强化合同。韩国和日本都认为,聘用公务员应该建立在被聘用者的工作能力的基础上。如此看来,官僚机构本质上不受政治上的干预,因此,它可能是一个中立的合伙人。中国却相反,其改革行政机构的努力一直受党期望控制人事管理的意愿所支配。由于中国的行政机构体系包括高级行政官员,政治上任命干部和职业上聘用公务员没有区分开来。党直接管理行政机构,通过任命制调任和解雇公务员。党也指导政策,起草公务员管理规章,监督人事政策的实施。要想保证行政机构的中立性,政府通常应该把这些职能分给相互监督的机构,但是,这不是中国的情况。在行政机构,政治严重地影响决策。因此,中国的行政机构无论在政策制定和实施方面,还是在控制腐败蔓延至高层方面,它都不可能扮演中立角色。

  尽管中国每年收到7万多份有关腐败的报告,但是,近几年来只有一个副部长级的官员因腐败而被判刑。由于行政机构内的任命依靠的是官职任命权和人事关系,因此,从内部进行整顿是不可能的。另外,党对人事部门实行控制,政府防止内部道德腐化堕落的能力被削弱。由于党不允许任何权力超越它,因此,对党员实行外部制裁被认为是对其权威的蔑视。香港地区、台湾地区和新加坡建立了反腐机构,由于这些机构不受政治上的控制,本身就是一种遏制腐败的手段。台湾地区反腐机构的职能是监督官员的行为,它独立于政府。新加坡和香港地区也有完全拥有自治权的反腐部门。

  建立在规则基础上的金融中介

  当中国官员考虑通过金融的商业化来实现金融深化的时候,他们显示出明显的远见。中国必须清楚,公司的融资模式与企业法律意义上的资产、债务和责任有关。对公司来讲,最佳的资本结构主要依赖于有效的法律体系。只有有效的法律体系,才能从更大程度上实现经济体系与政治体系的分离。虚弱的法律体系使得政治风险与商业成本难以分清。中国缺乏独立的法律、规章和监督结构,主要是政治权威在监督和强化游戏规则。由于缺乏约束公司行为的基本法律要素,中国管理者的机会主义行为也不足为奇。

  预测企业资本结构的一个变数是产权制度的特征。在一个国家的内部,企业之间资本结构的差别产生于代理所面临冲突的方式,这反过来受法律体系的影响。乡镇企业是作为投资过渡状态出现的,因为,没有明确的产权会妨碍对私营企业的直接投资。一种所有权结构应运而生,行政支持弥补了产权的不完整。要想吸引来自私人资源的投资资本,政府需要承担政治资本。在中国,与政府实体的明确关系取代了产权的不完整。

  一个企业的资本结构取决于它的机会主义行为的潜力。对这种潜力来说,法律体系的强度是一个关键变数。这种潜力又取决于代理人的行为影响价值观的程度和规范行为的合同被强化的程度。因此,代理成本取决于企业的技术、金融机构和市场以及投资者监督的积极性和法律体系。企业的资产构成决定其制约机会主义行为的能力。固定资产通常具有担保价值,因此,一个可以自由处置其固定资产的企业可以发放有担保的债券,限制它剥夺债券拥有者的能力。与只有少量固定资产的企业相比,拥有大量固定资产的企业将发放长期债券。经济中的流动性依赖于对产权的保护。因此,像菲律宾那样的国家,地产精英统治着信贷市场,支配着其他要求信贷的商品进入该市场的途径,因为,他们占据着担保的主要来源。如果菲律宾没有地产阶层的参与,她将难以实现工业化。当担保虚弱时,信贷员的监督范围一定非常广泛。在韩国和日本,具有高度杠杆作用的企业要接受按补贴率分配信贷的政府部门的广泛监督。一般而言,销售与固定资产比率高的企业具有要求更多监督的成本结构,因此,他们期望有更多的短期债务和非长期债务。

  如果一个企业的资产结构或产权非常明确,它就可以发放股票。例如,当一个被严格控制的企业要实施一个需要大量资本支出的项目时,所有者就会要求相对高的收益来弥补有价证券的风险。高收益要求意味着一些相对有利可图的项目还未开发,因为所有者不能有效地分散风险。然而,一个有效的股票市场允许所有者分散项目风险,这样项目才能进行下去。在一个更为动态的情况下,股票市场越发达,个体越容易估价和分散风险。因此,当一个国家的股票市场高度发达时,它的金融体系就会向私营部门发放更多信贷,股票市场相对欠发达的国家则相反。然而,需要为这些附加项目融资的新资本源没必要是股票市场。尽管股票市场可以促进风险的分散,企业也可以通过银行或其他金融中介为项目融资。在这种情况下,高度发达的股票市场也将增加债券、各种商业票据、银行债务等形式的借贷。如果金融市场的基本作用是获得信息并促进信息的流动,那么,中国缺乏有效的资本市场的所有前提条件,其中最重要的是信息高度透明。

  中国政府还没有发展必需的机构有效地监督其代理人。当投资者了解到,他们不能依靠这些金融市场时,他们几乎没人愿意把资源分配给它们。为了减少证券市场的不稳定性,中国政府已经开始对不准确信息源头进行整顿。问题是,那些监督代理人的人往往成了他们所监督的罪行的受益者或合伙人。信息经纪人之所以会有机会主义行为,因为他们没有标准可循——独立于政治权力的规则所限定的准则。

  转型期

  转型期间,共产党正在失去对腐败的控制,腐败使得商业成本迅速上涨。导致这种局面的原因是政治上的。1984年,共产党开始下放人事管理权。当时,中央委员会和其他党委员会手中只有对下一级的任命权。等级制度因此被削弱,因为,高层很难对下层活动进行负责。与此同时,解除对经济的管制使得下面获得了参与地方经济交易的能力,来自中央的监督开始减少。随着权力从改革前的等级模式中脱离出来,加强了讨价还价和竞争力度,中央失去了为下级行为做担保的能力。当地方官员和中央官员开始分离——伴随着改革者和保守派的分裂,以往法律之外的惯例不再发挥作用。只有遵守法制,才能在党内和地区之间建立起竞争规则。

  公平、公正地加强合同的法制基础对非个人交易系统的发挥是非常必要的。投资者需要确知,政治机构不会违反合同或干预其业务。加强法制必定与重大政治变革有关。另外,必须实行限制武断地利用政治权力的改革。然而,它必须有一个可信的法律体系做保障,否则官员担保的现状仍将存在。在没有有效强化法制的情况下,如何能提高非个人交易水平?这可能是个难以对付的问题,解决不了将遏制增长。

  中国向市场经济过渡的进程引起了人们对亚洲转型模式进行根本性的再思考。渐进主义的风险是陷入私人产权与政治产权之争,进而拖延过渡时间。另外,渐进主义模式可能根本不会实现全面转型,并且允许被管制的市场出现,但官僚放肆地寻租。那些租金最终使党的信誉丧失殆尽,与此同时减少企业利润,挫伤资本投资。幸运的是,中国已经开始进行行政改革和法制改革。改革的快慢将决定未来发展成果被分享的程度。

  建立法律准则和使行政机构不受其他因素控制已经在党内得到普遍赞成。中国也已经开始了建立产权的努力。中国领导人正试图摧毁旧的计划经济,建立劳动力和资本市场以及以法制为基础的机构,向市场经济过渡。尽管共产党努力积极地建立法律准则和恰当的机构,大部分党员仍与特权集团有关。改革之路是不平坦的,美国投资者毫无疑问会不耐烦的。当然,对美国来说,中国经济不是惟一可能成为丧失法律效力的经济。最佳的办法是,在多边框架内处理相关事务。多边机构从政治上为中国的法律和法规改革提供了更为中立的框架,这比进行双边讨论更为合适,因为后者往往容易引起争端。不论是中国内部,还是中国的贸易伙伴,他们都已认识到中国急需进行法律和法规改革。多边组织,如亚洲发展银行,已经与包括中国在内的成员国探讨需彼此认同的责任、透明度以及成员国投资环境的可预见性的标准。这些讨论为进行双边谈判提供了公平性,与此同时,为美国实现其目标提供了重要依据。当美国商业代表团访问中国时,他们的工作将是更为劝告性的。另外,多边组织可以通过培训商业法法官和对基本经济分析人员进行培训,帮助中国完成长期而艰巨的改革任务。美国在支持中国参与之前,必须明确中国是否已经达到国际协定中的最低要求。尽管让中国领导人严格遵守国际标准存在一定难度,中国参与这些组织的前提仍然必须是遵守国际标准。由于中国融入世界经济是根本性的,也是不可避免的,因此,某些情况下采取谨慎态度,等待中国花费几十年时间建立起标准也是必要的。(编译:冯利)