原载《新闻与传播研究》2009年第3期

  内容提要:本文从制度史的角度,对新中国刚刚成立时,中央人民政府和地方政府颁布的相关新闻发布管理办法进行了研究,重新发掘了新中国早期新闻发布制度的政治传播学意义。由于新中国成立早期的媒体状况比较特殊,文章对相关新闻发布管理办法的框架、内容、新闻发言人角色,以及执行效果都进行了分析,并与2008年5月份出台的《政府信息公开条例》进行了一定程度的对比研究。

  近年来,新闻发言人制度作为政府信息公开和民众知情权保护的重要手段,受到中央和地方各级政府部门的高度重视和积极建设。从中央到地方以及各部委,新闻发言人制度都是执政能力的一个组成部分。从学术的角度来看,新闻发言人制度并非单一,它是与执政环境、执政理念、媒体特点联系在一起的,是新闻社会史的一个片断。

  实际上自新中国成立起,政府的信息公开与媒体应对,一直是一个与媒体环境的发展和制度完善联系在一起的命题。本文梳理1950年中央人民政府的《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》,以及大区和各省当时制定的相应规范。文章通过的新中国成立初期,政府新闻发布的历史文献进行内容考察,试图了解当时的新闻发布制度和活动。

  一、新中国新闻发布制度的肇始

  目前大多数学者在研究中国的新闻发布制度史,都将肇始定在1982年。中国新闻发言人制度建设发轫于1982年年初,当时中央对外宣传领导小组起草了关于设立新闻发言人制度的请示。同年3月26日,时任外交部新闻司司长的钱其琛同志就中苏关系发布了一个三句话的声明,这是外交部在改革开放后第一次以发言人形式举行新闻发布会。[1]

  1983年是中国新闻发言人制度关键的一年。

  当时经中央书记处批示同意后,中宣部、中央对外宣传领导小组于1983年2月联合下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》,要求外交部和对外关系较多的国务院各部委都要建立新闻发布制度,定期或者不定期对外发布新闻。1983年3月1日,时任外交部新闻司司长的齐怀远向中外记者宣布:中国外交部从即日起建立发言人制度。1983年4月23日,中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人,正式宣布我国建立新闻发言人制度。在1983年内,中国记协共举行了57次新闻发布会、中外记者招待会及会见会。1983年11月,中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》。[2]此后,国家统计局、外经贸部、国台办等部门发言人也逐渐走上前台。

  但其实早在新中国成立初期,我国中央和地方政府就曾经制定过新闻发布的相关条例,并产生了一批有影响力的新闻发言人。这是新中国最早的新闻发布制度。当然,这些新闻发布工作在20世纪50年代末,由于媒体公私合营的完成和政治传播生态的逐渐单一化,开始退出政治传播舞台。但考察新中国新闻发布制度的历史变迁,这段历史却难以忽略。因为这段历史代表了中国共产党在执政后,对于新闻规律性的认识和看法。

  二、建国初期中央和地方的相关新闻发布规定

  在新中国成立之后的一段时间中,中国政府对新闻发布工作非常重视,初步建立了当时的新闻发布制度建设,具体体现在中央和地方的新闻发布相关管理办法中。

  首先,建国伊始,中国政府就制定了一部专门的新闻发布条例《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》[3](下称“暂行办法”)。此暂行办法系由中央人民政府政务院制定,颁布时间为1949年12月10日,距新中国成立仅2个多月。暂行办法说明了统一发布新闻的目的在于“保障关于中央人民政府及其所属各机关的新闻正确性和负责性”。从暂行办法的制度设计可以看出,新中国的新闻发布已初具现代新闻发布制度雏形。

  一是明确了发布主体。暂行办法第二条中明确了新闻发布主体是中央人民政府及其所属各机关,条例罗列了中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署,基本囊括了当时中国主要政府部门和机构。

  二是明确了发布内容。暂行办法第二条规定,中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的一切公告(如文告、法律、法令、决议、命令、训令、通令、计划、方针、外交条约、外交文书、判决、起诉书等)经相关机构通过或同意后均可发布;一切公告性新闻(如关于政府会议、政府重要措施、政令解释、工作总结、外交事件、重要案件等的新闻)经相关机构负责首长同意后均可发布。这与现代政务公开已相去不远。同时,暂行办法也说明了不得做出新闻发布的内容。暂行办法第六条规定:“下列各项,不得作为新闻发表:属于国防、军事机密者;属于外交机密者;属于财经机密者;属于国家其他机密者。”

  三是明确了新闻发布渠道。暂行办法第二条明确规定,中央人民政府及其所属各机关的新闻发布内容“均由国家通讯社即新华通讯社统一发布”。

  四是明确了“新闻秘书”一职的设立。暂行办法第四条规定,“中央人民政府所属各院、委、部、会、署、行均应设置一个专任或兼任的新闻秘书”。新闻秘书在机关首长的领导下,负责协助首长执行新闻的发布工作,并应与新华通讯社保持经常联系。

  五是保障新闻记者对公布内容进行采访的权利。暂行办法第五条规定,除有特殊规定外,各新闻媒体记者得向中央及其所属各机关进行采访:关于中央人民政府及其所属各机关已公布的政策、计划、决策、法令等执行情形;关于中央人民政府所属各院、委、部、会、署、行及所属各业务单位的工作情况和工作中的问题;以及关于中央人民政府所属各院、委、部、会、署、行及所属各业务机关工作人员的日常工作、学习和生活情况。

  其次,除了中央人民政府外,一些地方政府也参照此暂行办法陆续制定颁布了统一发布新闻的制度。如华东军政委员会于1950年9月6日颁布了《华东军政委员会统一发布本会及所属各机关重要新闻暂行办法》。[4]

  地方政府新闻发布制度与暂行办法基本一致,发布内容基本上属于政务公开的范围,涵盖地方政府及下属各厅,处,局,各直辖业务单位所拟公布之重要文件、重要会议、重要措施、政余解释、公告性谈话、工作总结、有关政策法令的问题处理新闻以及重要案件的新闻。地方政府及下属各机关也设有新闻秘书,并明确规定了新闻秘书的职责。如《华东军政委员会统一发布本会及所属各机关重要新闻暂行办法》中第三条规定:“本委员会所属委、部、局、院、署、行,应于其办公厅或秘书处指定适当人员,专任或兼任新闻秘书;其任务为:(一)在各该机关首长领导下,协助首长执行有关新闻发布的工作;(二)接待新闻记者,并予以协助;(三)

  与新闻出版局保持经常联系。新闻秘书在业务上受新闻出版局指导。“与政务院发布的暂行办法不一样的是,地方政府新闻发布渠道不是新华通讯社,而是各地方政府新闻出版局(处)。以《湖南省人民政府关于统一发布省政府新闻暂行办法》为例,此办法规定:”本府及各厅,处,局,各直辖业务单位所拟公布之重要文件??均由本府新闻出版处统一发布。“此外,有些地方新闻出版处还召开记者招待会或座谈会。如《陕西省人民政府新闻出版处工作方案》中第二条中规定,新闻出版处需举办记者招待会,传达省政情况,供给新闻线索(必要时得请省主席或有关机关首长出席指导)并收集记者反映各方面对政府工作的意见,提供领导参考。再如《华东军政委员会统一发布本会及所属各机关重要新闻暂行办法》第七条规定,”新闻出版局应负责组织定期或不定期的座谈会,由本委员会有关各机构负责人出席,向报社、通讯社、杂志社、出版社、广播电台的编辑、记者解释政令及重要措施等,并解答编辑、记者所提出的问题。“[5]

  除此以外,在中央政府和大区行政部门的新闻发布规定框架下,各省也在建国后陆续出台了相关的统一发布新闻规定。如湖南省人民政府于1950年制定了《湖南省人民政府关于统一发布省政府新闻暂行办法》,陕西省人民政府于1951年4月2日颁布了《陕西省人民政府新闻出版处工作方案》。

  三、《暂行规定》的政治传播意义

  从新中国早期的新闻发布规定来看,这些规定已经初步具备了现代政治传播的主要特点:在政治上形成了专门的政府与媒体关系的规定和专业人士;考虑到新闻媒体作为社会信息获取渠道的独立性;尝试通过对媒体的影响和引导,而非单独使用行政手段来约束和传播内容。这些都与BrianMcnair 在政治传播理论中归纳的特点是相呼应的。同时,新中国早期的新闻发布规定也有一些值得我们注意的制度史意义。

  首先,通过行政法规的方式,规范了新闻发布的主体和工作任务,并建立了与行政区划相匹配的新闻发布机制,按照现今国务院新闻办的规划来说,就是初步具备了“三级新闻发布的模式”。从中央政府政务院,到各个大区,再到地方各省,都相应的新闻发布规范。政务院在1949年12月确定的《暂行办法》是新中国第一部专门确立新闻发布制度的行政规范。而在这些法规中,各中央和地方的政府部门基本都成为了新闻发布的主体,内容也涉及一切“经过同意”可以公开的政府文件和活动。尽管政府对于发布内容仍然高度可控,但是较早明确了发布内容。

  其次,建立了有双重保障意义的发布渠道。由于建国初期,媒体环境比较复杂。政府信息要完整、准确地传递到社会中,需要通过可靠的渠道。因此在《暂行规定》中,除了指定新闻秘书与媒体联络之外,对于新华社的权威地位进行了巩固,同时对新华社以外的媒体如何发布新闻也有了相应的指导意见。在《暂行规定》之后,为了保障中央政府的新闻发布准确性,1949年1月18日,中共中央发布了“对处理帝国主义通讯社电讯办法的规定”,要求各地所有私营报纸及通讯社,一律不得擅自设立收报台抄收外国通讯社电讯,也一律不得登载各帝国主义国家通讯社的电讯。中共中央于1950年3月发布了《关于改新华社为集中统一的国家通讯社的指示》,同年4月,中央人民政府新闻总署发出《关于统一新华通讯社组织和工作的决定》。

  第三,试图将私营媒体和大众舆论作为相对独立的一个群体对待,跳出了中国共产党在以往的宣传中行之有效的组织传播架构。在很长一段时间内,“中国对新闻传媒的社会调控,既有法律的,又有行政的,但更为主要的是由中共中央及其宣传部通过一系列文件,各种由党中央颁布的决议和决定,中央领导人的讲话与指示对新闻传媒实施统一调控。这些文件、决议、决定、讲话、指示成为指导中国新闻传媒运作和发展的主要‘法律’依据和指导方针。”[6]在建国初期,这种基本状况并没有发生根本变化。但是为了适应公私并存的媒体环境,《暂行规定》的出台尝试将私营媒体和公共舆论作为政府和民众关系的一个重要渠道加以区分,从制度史的层面上有了一个崭新的突破。当然,这种突破并不是偶然的。它是与中国共产党在新民主主义革命期间对媒体的看法和沟通工作联系在一起的。当中国共产党获取政权之后,它势必会延续这种态度并通过制度规范起来。

  第四,在内宣和外宣领域有比较明确的分工。上述关于新闻发布的规定都是针对国内新闻媒体的,国外媒体要想获得中国政府的相关新闻发布内容,须经由新闻总署国际新闻局办理。政务院的《暂行办法》第七条规定:“对于外国记者发布中央人民政府及其所属各机关的新闻一事,由新闻总署国际新闻局统一办理。各政府机关不得自由对外国记者发布新闻。”《湖南省人民政府关于统一发布省政府新闻暂行办法》第六条也有相应规定,“本府各机关不得自由对外国记者发布新闻”。对外国记者来说,他们获取中国政府权威信息的主要手段,仍然是通过新闻发布会,尤其是1950年抗美援朝战争的打响之后。1957年9月,在中美大使级会谈第七十次会议后,中国代表团就曾在日内瓦中国总领事馆举行记者招待会,发表了它在今天上午会议上向美方提出的关于中美双方在平等互惠基础上允许对方记者入境采访新闻的建议。包括塔斯社、美联社、路透社、纽约时报等大约二十名外国记者参加了记者招待会。[7]在中国境内对外国记者召开的记者发布会,比较有影响的是1965年9月29日,时任副总理的陈毅在人民大会堂召开的记者招待会。《人民日报》以《陈毅副总理举行中外记者招待会回答了有关我国对外政策和当前国际局势的重大问题》为题在头版作了报道。

  陈毅在招待会上谴责美苏两个超级大国对我国实行军事包围,300多名中外记者参加了招待会。当时陈毅的一句话“如果他们决心要把侵略战争强加于我们,那就欢迎他们早点来,我们一切都准备好了”在外国媒体上被广泛引用。[8]

  四、《暂行规定》的效果解读

  由于在建国初期,中国国内媒体的形态较为复杂多元。这其中既有党的报刊,同时又存在私营报刊。整个20世纪50年代的前半期,对于民族资产阶级经营的私营报业、通讯社、电台,先是根据公私兼顾政策,协助改造其内容,进而再实施社会主义改造,合并改组、逐步赎买。这一过程持续到1956年。[9]其中私营报纸在时政新闻方面的报道重点,逐渐向专业化转向。以当时的《大公报》为例,《大公报》在建国后报道党和国家的重要新闻方面也出现了不少优秀的作品。

  但是根据中宣部的指示,《大公报》在向国际新闻和财经新闻方面倾斜,其主要工作任务为“报道国家经济建设,宣传保卫世界和平”。

  可以看出,早期新中国的新闻发布制度是建立在这种公私兼顾的媒介环境中的。这也就导致了早期新闻发布制度的建立,有一定的暂时性。

  从中央政府层面考虑,首先是为了保障新闻的正确性和负责性,这实际上是在建国初期塑造意识形态认同的直接需要。而从地方政府层面考虑,同样是依照中央政府文告,并跟随保障“新闻的正确性和负责性”。与2008年5月份出台的《政府信息公开条例》相比较,后者在信息公开的目的性上更多地考虑了公众的信息需求。如在第一章第一条中,2008《公开条例》就明确规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”从6个字的目的到65个字的目的,新闻发布制度的目的变化是非常明显的。

  其次,在这份早期的新闻发布制度中,对于发布内容的规范比较模糊。在《暂行规定》的第五条中,强制设立了三项“得接受采访”的内容,包括“中央政府和所属机关已经发布的政策、计划、决议、法令等执行情况”:“中央政府各部门和所属业务机关的工作情况和工作中的问题”:“中央政府各部门人员的日常工作、学习和生活情况”等,但未能进一步明确相关信息。同时不少大区和地方的新闻发布制度设有人为的限制,即“需要经过领导同意”。而2008年《公开条例》在发布内容方面,第二章共有5条27款规范信息公开的内容范围,涉及范围,细化。《公开调理》比《暂行规定》的三款内容,有本质的提高和完善。

  再次,从效果层面来考查,公私兼顾的媒介环境,使得新闻秘书在接待媒体时,自然出现了一定程度的厚此薄彼。在这段历史时期中,私营媒体也能够感受到“重视不够”。例如当时担任《大公报》采访部主任的唐振常就回忆说,大公报记者采访中常常受到限制,因此《大公报》请当时的上海市委宣传部舒同开具了由陈毅署名的介绍信,持信前往。但接待者还是新闻秘书,而且不无讽刺地说:“你拿这封信,还是我接待你。”采访结果也同样受到限制。[10]当时的中共中央也注意到这一问题。1953年1月14日和1954年10月6日,两次专门下发通知,要求各中央局、分局、各省市委、中央政府各党组,重视“运用大公报”。通知专门强调“应指定专人和《大公报》取得经常的联系??应给《大公报》经过正式介绍的工作人员以必要的帮助和便利,纠正过去有意无意的加以排斥和冷遇的倾向??”[11]而在进入21世纪之后,新闻发布工作的加强和完善,实际上正是基于日渐多元化的媒体环境,并从客观上保证了新闻发布工作能够得到一定的政策关注和制度重视。

  因此,随着新闻媒体的公私合营,直至公有化过程的完成,中国的国内新闻发布工作环境和风格也开始发生变化。新闻发布的渠道开始变得更加单一,主要是通过新华社授权发布的形式来完成。尤其自1956年之后,随着报业公私合营的逐步完成,尤其是几家著名的私营报纸《大公报》、《文汇报》影响力逐渐下降,功能也在发生变化。党报党刊成为国家政治新闻的唯一媒介出口,新闻发布的《暂行规定》也就逐渐失去了它的部分意义。直至20世纪80年代初,随着天津、广州等地自发逐渐开展新的新闻发布和信息公开制度,中央和地方层面的新闻发布工作才开始进入新的建设阶段。当然,此时的中国新闻环境,也与1950年代大相迥异了。