转制下的中国出版业规制逻辑

  原载《出版发行研究》2005年第3期

  上:基于出版物属性的考察

  规制,又称政府规制,是在市场经济条件下,政府以矫正和改善市场机制内在问题为目的干预经济主体活动的行为。转制的最终目的是让中国出版产业获得健康稳定的发展,有助于引领先进文化的传播。中国出版业在发展中有其自身存在的问题,但放眼世界,不同体制下的国家其出版业却在某一程度上遇到了共同性的问题。所以,由市场完全配置出版资源,片面地将转制理解为政府将放弃对出版物的管制将是十分有害的,也是对转制的严重误读。本文通过对出版物属性(上)及出版产业内在性质(下)的考察,说明转制中的适度政府规制的必要性。

  一、出版改制与世界出版业的共同问题

  产业改革,包括一些自然垄断行业,如电信、航空运输、城市供水等以前看似难以撼动的专营堡垒亦在政府的推动和市场竞争的法则下进行着变革,让社会获得了福利增进。中国加入世界贸易组织后,相关领域开放时间的临近更是直接成为国内相关行业进行改革的外部助推器。对出版业进行改革已经成为这两年出版业讨论得最热烈,也是经济学界人士日渐关心的话题。近两年出版业的主要改革成果是:第一步,组建出版集团;第二步,除人民出版社等公益性出版社外,绝大部分出版社即将进行体制改变,即由以前的事业单位改制为完全的企业。

  改革的目的首先应当是增进企业效率,进而实现社会效益的最大化。目前我国的出版管理制度较好地保证了有效用图书、高品质图书在市场上的占有率,防止了低效用图书、庸俗图书的出版,在防止出版物的负面影响方面超前于西方国家。

  同时,包括中国在内的世界出版业遇到了共同性的难题:(1)出版业自身的经营,尤其是纸质图书的出版遇到了以网络为主的替代品的强烈挑战;(2)出版社遇到了前所未有的退货风潮,表现为日本的出版萧条及美国2003年较上年图书销量下滑2300万册(《出版大崩溃》及《多份报告显示美国书业严重下滑》,《中华读书报》2004年7月24日);(3)庸俗化、低俗化出版物内容泛滥与因此形成的社会反庸俗化浪潮不绝于耳;(4)出版业为生存而进行的跨国并购、多领域经营以及由此造成的垄断对文明多元化的影响、对他国民族出版业的影响越来越受到人们的关注。

  中国出版业的市场化能够解决上述问题吗?中国出版业的市场改革能够将中国的出版业提升到怎样的高度?出版社企业化改制应当是完全的商业利益最大化吗?本文试图对这些困惑作出回答。

  二、出版业现行的主要规制方法

  对目前的中国出版业来说,政府管制的主要方法有:

  1.进入规制

  政府只允许符合条件的单位加入图书出版环节,以阻止过多的企业加入。中国目前对新设出版社的有关规定集中体现在2001年12月15日重新修订颁布的《出版管理条例》中。该条例明确了申请设立出版社的六个条件,除此之外,出版行政部门还明确规定了出版单位在具体的编辑出版过程中的法律责任,即除了出版社有关责任人可能要承担刑事、民事责任外,出版营业执照也有可能被出版行政管理部门吊销。应当说明的是,在具体申请设立出版社的过程中,程序远比条例规定的六条复杂。尽管目前中国出版业呈现出市场化的一面,但中国对外资、对民营企业开放的只是出版业的下游领域——印刷、零售和批销业务。最近新闻出版总署领导明确回应了民间资本探求申请成立出版社的要求,即在未来的几年内不可能向民营企业开放设立独立出版单位的申请。

  中国出版业同国外出版业最大的制度差异在于中国实行出版许可制度,即对申请设立的出版单位,国家对其主体资格有特别的要求,包括主办单位人员、结构、出书范围等等,这与西方国家的出版登记注册制有本质上的差异。

  2.数量规制

  数量规制实际上是对进入出版领域的主体数量进行限制。数量规制是完善中国现行体制下对出版文化市场进行有效管理的手段之一。目前中国有正式图书出版社568家,基本划分为一般出版、专业出版、教育出版。国家根据文化、教学科研和实践发展的需要增加出版社也是一种可能,如国家为了加强科教兴国战略的实施,对科技类出版社的审批设立及其在总量中的比例有所上升;同时借鉴欧美国家高校出版业在振兴基础科学方面的突出优势,有特色、基础研究水平较高的大学,其申请设立高校出版社的获准比例也在上升。但总体来说,中国出版准入门槛较高,仅从出版物年产量来说,出版效率也较高。美国出版社近万家,2003年出版新书大概在17.5万种。与日本5000多家出版社、中国台湾地区7000多家出版机构相比,中国大陆出版机构还是相对很少的。

  3.产量规制

  中国目前除了对申办出版社实行严格的审批制以外,同时对出版社根据其实际人员结构及历年出版规模核定下一年度的图书选题数量,即书号数量。同时,新闻出版总署对书号控制也给予了一定的弹性改进,如良好出版社的书号可以每年递增10%,优秀出版社甚至已经没有了书号数量上的限制。对选题数量进行控制有利于抑制粗制滥造的短平快图书的出版,有利于提升图书的质量,有助于出版社出版一些有文化积累、有历史厚重感的图书。对选题产量中的结构进行调整也是政府调控的一个方面。这主要体现在对图书选题进行分类宏观指导上,其中运用最多的是税收政策。如为促进科技教育,对出版社中科技类图书的出版发行实行低税或免税等;对重大、重要的具有历史传承价值的图书有国家专项的出版资金补贴。当前,中国图书出版品种增长较快,图书库存增加,有人甚至将中国目前图书市场出现的压库状况与日本自上世纪90年代出现的出版大崩溃前兆相对比,得出了中国出版业可能存在隐患的结论,并对此表示了忧虑。就中国出版人来说,人们此时更能体会出对出版社出书数量规制的意义。

  4.提供服务规制

  同对一般消费品有《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《价格法》等保障消费者权益一样,消费者消费出版物时除了可以参照上述相关法律对不符合产品质量要求、损害消费者权益的产品进行申诉以外,就图书出版而言,主管政府部门还有相应的对出版物严格的自律规范和质量要求。在内容质量上,《出版管理条例》对图书内容作了如下规定:凡是图书的选题和内容“在思想、文化、科学、艺术等方面,有一定的学术价值、文化积累价值或使用价值的,为合格品”;反之,“在思想、文化、科学、艺术等方面没有价值,有严重问题,或违反国家有关政策禁止出版的,为不合格”。如将图书编校质量差错中的合格品的标准定为万分之一,即差错率在万分之一以上的图书原则上要停止销售并销毁;同时按照一定的分级标准将图书的编校质量分为优质、良好、合格、不合格四种。国家认定不合格的图书客观上会对读者的权益造成损害。除此之外,出版业还有专门对重大差错的界定。国家明确界定了十种违反国家利益和公众利益的图书选题不得安排出版。装帧设计质量标准,同样也有合格与不合格两级区分标准。在印刷质量上则规定了优质、良好、合格、不合格四个标准。对以上单项质量标准加以综合,便形成了成品书的质量标准。国家对图书质量同样实行严格的奖罚制度。对不合格图书的出版单位,根据《中华人民共和国行政处罚法》实行警告、罚款、停业整顿等处罚。对中央级出版社的处罚由新闻出版总署做出,对地方级出版社的处罚由省级新闻出版局或新闻出版总署做出。

  5.价格规制

  政府原则上不应该干预企业自主定价。图书完全按照市场竞争规律实行优质优价,按需求弹性规律定价。但图书是一种特殊的产品,其价格形成过程中固定成本具有一次投入的特点,具有非常大的边际利润。但中国现行的情况却是教育出版占据中国出版的绝大部分规模,近80%的图书市场份额吸引着原先以出版教学辅导书为主的各省教育出版社。现在要求加入并分享这一丰厚利润的出版社越来越多。竞争有利于形成对消费者有利的图书价格,但出版社之间的价格联盟却又易形成对竞争的制约。目前,政府对图书尤其是中小学教辅实行严格的限价政策符合在中国落实九年制义务教育的长远国策。《出版管理条例》第三十一条规定:“中小学教材由国务院行政部门审定或者组织审定,其出版、印刷、发行单位由省级以上人民政府出版行政部门、教育行政部门会同价格主管部门以招标或者其他公开、公正的方式确定。”政府除了在《价格法》的框架下实施必要的专项价格管制以外,应该制定适应图书市场规律的规章,以保护正当竞争。

  三、政府规制的合理性:从出版物属性考察

  对出版业进行规制有其深刻的内在逻辑,政治学家、社会学家、经济学家均从产品的不同属性角度对政府是否应对某一产业进行规制提出过许多主张。引入市场竞争机制是产业发展的方向,但市场不是万能的,“市场失灵”存在于诸多的行业领域。在这些行业或者领域,政府有效的管理(包括制定法规乃至采取直接的干预和适当的经济调控)成为治理市场失灵的有效办法。总之,政府存在的理由之一,就是市场本身有着其无法克服的缺陷。

  1.部分出版产品的准公共品性质

  公共经济学将社会产品分为三类:纯公共品、私人品、混合产品。纯公共品,比如国防、基础教育等本身具有非竞争性及消费的非排他性。就国防产品而言,非竞争性是指社会的每个成员都可以从国家提供的国防服务中获得安全保障,增加或者减少一些成员的消费并不影响他人的福利。同时,作为产权归属为个人的企业一般不愿意提供这类产品,因为它无法阻止别人免费使用,具有消费的非排他性。显然国防对一国的公民而言又是至关重要的,因而由政府来提供国防这项服务满足社会效用最大化的标准。据此,经济学家认为,公共产品由政府提供才具有更高的效率。

  私人品,如日常生活用品。具有明显的竞争性和排他性。竞争性表明,消费者在消费某一产品获得利益时会同时限制他人对该产品消费获得的利益,如一件衣服,一个消费者购买后就能取得明确的所有权,别人无法染指。排他性是指某些产品的消费很容易将一部分消费者排除在外,如高级时尚品牌衣服,如果消费者认为其设定的价格超出自己的购买意愿和能力时,他可能不愿意购买或者买不起。据此,经济学家告诉我们,私人产品应让市场提供才具有更高的福利增进。

  图书或者明确地说部分图书产品,具有不完全的非竞争性和非排他性,这主要体现在这部分产品具有较大的外溢性,即具有正的外部效应。显然这部分产品如果仅依照一般消费品定价,由于其价格没有反映产品的全部效益,会导致市场供给不足。对出版业而言,我们可以时常看到的一个现象就是:一些有学术积累的重点史学典籍、重大基础性研究课题的出版项目总是少数,至少在短期看来出版社认为这是赔钱的买卖;但这部分图书(如《艾滋病防治手册》等)对国家、对民族甚至对人类发展都有着重要的意义;当然如果单纯采用全部公共提供这类产品,又会存在巨大的浪费,一些人甚至可以免费获取再以废纸的价格出售。

  在产品存在外部效应的情况下,政府要做的是如何正确引导消费者行为,让其购买既符合个人利益,又符合社会利益。对消费者进行补贴是一种有效的办法。对特殊类别图书进行部分公共提供的方式弥补了市场提供所造成的效率损失,能够实现最大的购买者利益和社会利益。如对艾滋病防治的全民宣传手册这类书,由政府提供补贴,制定出一个较低的为普通消费者接受的价格水平。实践中的政府补贴通常表现为政府向出版单位支付一定的出版资金支持。这种资助都是专项的,其中对出版资助类别的申请和说明同样也是专家认定和判断的过程。

  部分图书产品具有的准公共产品性质,决定了政府应该做出的支出范围以及通过支出政策改善消费的方式,如政府预算支持、税收支出等。

  2.消费者偏好不合理

  市场缺陷还表现为人们对某些图书的偏好不合理。现实生活中经常出现这样一种情况:某种东西能给一个人带来较大的利益,但消费者却没有认识到这一点,只给它一个很低的评价,表现为在很低的价格水平上才愿意去购买;或者出现相反的情况,某种东西给人带来的益处并不大,甚至有害处。但消费者却给予了较高的评价,表现为他愿意花较高的价格去购买。人们把消费者的评价低于合理评价的产品称为优值品(MERIT GOODS ),把消费者的评价高于合理评价的产品称为劣值品(DISMERIT GOODS)。显然,图书产品的优值和劣值都违背了对产品本身自然属性的评价,只表明消费者的偏好存在问题,需要加以纠正。现实的情况是,如果将图书与网络游戏进行类比,也许可能发现,一本优秀图书20元钱的代价甚至可以改变一个人的一生,但同样的20元在充斥打斗网站的网吧里坐上5个小时收获的可能是对一个未成年人身心健康的极大损害。经典名著在生活节奏日益加快的今天已经被人们遗忘,但时尚的短期炮制的地摊品却能吸引人们的眼球。政府基于其担负的社会责任,必须对这种活动进行有效的管理。

  政府有关部门应建立长效的对中国国民阅读和购买倾向的调查,以此了解国民的阅读和购买兴趣、偏好、方式、需求行为等基本信息,分析、总结国民阅读与购买图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物的变化趋势,从而为读者、为出版机构、为决策者提供强大的信息支持。这些信息将以政府公共提供的方式对出版机构尤其是对读者进行指导;同时政府主管的宣传机构将以政府的声音表明,就公民个人而言,其家庭、就业、发展、子女成长无不与是否选择阅读与正确阅读密切相关。

  3.信息不对称

  市场有效运行的一个前提条件是所有当事人都具有充分的信息。但现实生活中经常是,一方具有较多的信息,而另一方信息较少,即存在信息不对称。信息不对称也被认为是一种市场缺陷,信息多的一方有可能利用对方因拥有较少信息产生的无知使其效率受到损失。

  信息不对称客观存在于出版业的各当事人之间。就出版单位与管理者之间来说,由于出版单位直接在市场上组织生产,其企业内部信息掌握量较政府为多,因而极易造成“上有政策,下有对策”的结果。如出版社利用“擦边球技术”超范围出版图书、以书代刊、转移书号、变相占有他人出版资源等,其结果一方面是读者利益受损,正常的出版秩序遭到破坏;另一方面,这些不合法的出版物往往被迫接受事后的严厉处罚:要么将已经出版的图书销毁,要么出版社停业整顿。

  出版业生产者之间同样会出现信息不对称的情况。随着出版业市场化进程日益加快,国内已经组建了几十家大的出版集团,这些出版集团除了拥有资金、人才优势以外,更拥有着相对于集团外出版单位的信息优势,同时大型的出版集团还有着更多的公关资源和游说能力,诸如在目前的国家出版项目招标、教材招标以及投融资方案的提出及出版人才吸引方面信息优势明显。信息优势的存在能使这些出版单位轻松获取廉价的出版资源和特殊的出版便利。

  出版者同消费者之间的信息不对称表现更为具体。作为出版者,他非常清楚地知道一本图书的成本构成、质量控制、内容含量及合理的市场价格水平。然而消费者很容易为图书的表面包装和出版单位的夸大宣传所迷惑。高定价、低折扣,故意制造怪诞的书名以掩盖内容的粗俗;打着辞书、工具书的旗号向读者销售所谓的规范辞典,其最终被确认为是一些粗制滥造品,如此等等,图书市场更是多见。

  信息不对称的存在为政府进行规制提供了理论基础。如建立出版社图书选题报批制度,严格执行图书的三审制检查;向主管部门缴送图书样本制度;对图书的内容质量、编校质量、装帧质量、印刷装订质量进行管制,不合格图书将被停售、销毁、责令赔偿;对出版单位是否具备经营资格进行管制,建立适应专业分工基础的出版能力考核制度,明确出版范围;阶段性地向民众公布图书市场信息,如此等等,都是进行信息规制的有效制度。

  4.意识形态:出版产品共同的社会属性

  新闻出版业所传播的内容具有意识形态特征,决定了出版权是一种话语权力。从纵向来看,历史上任何一个统治阶级都十分重视对出版权力的控制,通过对出版的支配与操纵,实现对受众的知识及信息控制,使受众在认知和价值判断上服从统治者的支配。

  从一个比较长的历史时期来看,政治权力在要求出版权力依赖的同时。也要求出版来阐明本阶级的政治主张和见解。统治者需要出版权力来装饰政治权力的社会形象,以证明政治权力的合法性。当然这种操纵和运用毫无疑问需要知识、情感、技艺和谋略。

  意识形态存在于一切政治统治下的国家。在号称言论自由的美国,政府主导的传媒包括图书无不在言论自由的标签下主张着自己的意愿、自己国家的利益。反映人们对伊拉克战争进行反思的电影如《华氐9.11》的公映及相关内容图书的出版总是遇到政府设置的障碍。共和、民主两党竞争谁能入主白宫的最后一刻,双方更是不遗余力地通过传媒反映各自政党的主张,并通过抖包袱、揭黑幕等形式加大打击对方的力度,借此获取选民支持。图书作为传媒工具之一,同样是被利用的对象。

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