内容摘要:本文从管制的角度来研究广电改革问题,在媒体管制法理反思的基础上,以广电垄断问题为例,分析并重新评析管制与广电改革的相关问题,对广电改革、管制方式转变、依法治业等方面提出了建议。

  关键词:媒体管制,广电改革

  关于广电改革问题,学界和业界已经从传媒理论和实务等诸多领域进行了深入的探讨和研究。不同的视角会有不同的观点,但所有的探讨都会涉及管制与改革的问题,本文就想从管制的角度来分析当前的广电改革问题。

  一、广电媒体管制的法理反思

  关于广电媒体的管制,有的学者认为“政府管理广播实属反常”。众所周知,在美国对平面媒体一般禁止进行许可管理,“可是,对广播电台的许可批准在很久以前即已确立”。这种制度设计,从法理角度进行思考,有一个很重要的理论就是频谱、频率资源(电波)稀缺理论,基于广电媒体的物理特性而进行的管制。但随着技术的发展,特别是数字技术和网络技术的应用,模拟时代向数字时代的跨越,电波稀缺理论在一定程度受到影响。比如在美国,就有人主张有线电视在物理特性上类似于平面媒体,不应当进行管制。然而,管制是无所不在的,联邦通讯委员会(FCC )不管了,而当地州政府(local government)却有权向有线电视业主征收不超过其当年收入5%的许可费用。2003年6月份,我国也发布了有线电视向数字化过渡的时间表,采用模拟向数字整体平移的改革策略,这种技术的变革所带来的不仅是传送方式的变化和资源稀缺问题的缓解,更关键的是原有管制方式的改革问题提到议事日程,这是广电改革过程中不得不要直接面对的问题。

  同时,在改革过程中还必须面对另外一个问题,那就是对广电媒体的公共资源属性与社会公器功能的重新定位。实际上,公共资源与社会公器是两个不同的概念,不同角度的理论问题。一个是从公共产品角度提出管制的问题,另一个是从社会功能角度设计的管制模式。长期以来,我们十分突出广电媒体的政治属性与事业性质,设计了一系列管制制度,主要是从公共资源与社会公器角度考虑的,当然可能也有其他的因素。但在发展过程中,人们也日益认识到广电媒体公共产品与私人产品的混合属性,具有自身的市场发展规律和产业属性,经济学学者已经对这个问题进行了分解(如图一所示)。党的十六大和十六届三中全会提出了深化文化体制改革,大力发展文化产业的宏伟蓝图。在这种背景下,显然需要对传统的管制模式进行改革。因而,就有人主张对广电媒体私人产品领域应发挥市场这只手的作用,放松管制。然而,广电媒体的影响是无所不在的,还得从影响巨大理论、社会能力弱者保护理论等角度来思考相关的管制问题。

  

  二、从管制的角度看广电改革:以广电垄断问题为例

  在法理反思的基础上,我们回归广电改革的现实,从管制的角度来探讨相关改革问题。纵观我国广电改革的进程,会发现广电改革的突破口往往是管制的放松,而管制的关键点往往也落在改革的环节。因而,不妨从管制与改革的关系角度来探讨相关问题:

  一是管制中的广电改革,二是改革中的媒体管制。对于管制中的广电改革问题,我们要分析相对于垄断而言的广电竞争问题;对于改革中的媒体管制问题,我们就得直接面对广电垄断问题。

  (一)媒体管制与广电竞争问题

  由于广电行业的意识形态属性,人们很自然地将其与垄断联系在一起,做出广电行业是垄断行业的判断。当我们下这么一个结论时,同时又会发现广电是一个竞争很激烈的行业。

  首先,从管理体制上讲,“四级办台”事业发展格局、“三位一体”管理体制、“条块分割、以块为主”双重领导体制、“一体多元、双重功能”运行机制,实际上为广电竞争提供了制度可能。“从中央到地方,各级行政区域都有隶属自己的广电事业,都有是相对独立的法律主体。广电行业有别于其他实行全国性垂直管理的行业,‘有系无统'的局面排除了独家垄断的空间。也因为如此,尽管在理论上或者在有些政策中体现了广电垄断性的倾向,但全国现共有电台306座、电视台360台、广播电视台1300台、广播节目1933套、电视节目2058套。现实生活中广电市场’卖主'并不是唯一的,有不同的产品供应者,电台与电视台之间、电台间、电视台间都有可能生产‘替代品',可以说竞争无处无时不是”。换句话说,并没有反映垄断卖主唯一性、缺少替代品的特征。

  其次,从管制角度讲,垄断的另一个特征就是市场准入的排它性。谈到市场准入问题,自然要涉及一个敏感的话题——产权问题。对于这个问题,我们应从广电产业链角度来分析,也就是说广电产业不仅限于播出资源的垄断或者说政府办台只是广电产业的一部分。基于这么一种认识,我们会发现目前的广电产权日趋多元化。广电上市公司越来越多、广电网络投资主体越来越来多元化、民间资本与广电行业的“事实联姻”越来越亲密,这些都是例证。这几年民间制作业发展也很迅速,2002年20多个亿的电视剧投资市场,其中80%的资金来自民间投资。在放松管制方面,政府近年来也出台了相关的政策。比如,在投融资方面,允许非国有资本进入相关广电行业,特别是《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》,放宽了付费频道的开办主体,并允许境内业外资金进行频道合作。在市场主体准入方面,《关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》放松了管制,2003年已有8家非国有机构获电视剧制作甲种证。这些管制的变革实际上就是意味着广电的竞争。

  第三,技术变革与广电竞争。谈到竞争,有个更真实的写照,那就是技术变革所带来的广电竞争。这些年上星节目竞争日趋白热化,已有47套上星频道,有线数字电视业务发展十分迅速,竞争也相当激烈。从技术层面看,广电垄断应是过去时,技术宝剑已劈开垄断的缰绳。当然,我们也要考虑相关的技术管制问题,如直播卫星的相关政策和技术标准与规范等问题。

  第四,节目管制问题。对于这个问题大家关注较多的是内容问题,从宪法学角度讲主要涉及表达自由问题。但探讨垄断和管制问题,笔者更倾向于从“替代品”角度来考虑,特别在“内容为王”的产业中,标新立异、打造眼球经济,王位已不再是靠行政手段继承,必须凭借实力而形成品牌竞争优势。目前除了时政新闻管制有特殊要求外,其它的节目管制相对比较宽松,娱乐热、财经热、体育热、访谈热等节目竞争十分激烈,有些时政类节目“替代品”也十分丰富。当然,繁荣的背后也存在一些问题,最突出就是节目准则的缺位。在这方面的管制手段并没有到位。表面上看我们什么都管,有很严格的审查制度,但由于没有相应的节目准则,时常也会出现这样那样的问题,比如广告,老百姓的意见就很大的。实际上广告也要讲导向,2003年9月,广电总局出台了《广播电视广告播出管理暂行办法》规范广告行为,引起社会各界的关注。当然,也有人提出一些疑问,最大的问题就是管制能否真正的得到有效实施,但一个行业要发展,首先就要自律,因而,这就会涉及到广电竞争环境下的管制问题。

  通过以上分析,从管制角度讲,笔者总认为给广电行业扣上垄断的帽子是一个很值得反思的问题。

  (二)媒体管制与广电垄断问题

  当然,在管制视野中,我们同样会发现广电行业存在很多垄断的问题,但对于这些问题我们不妨也换个角度进行分析,看看会有什么样的推论。

  首先,播出资源的法定垄断问题。确实,我国行政法规明确规定:“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,……其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”这是主张广电垄断的一个重要理由。但是,广电集团化的改革特别是全国已成立了14个广电集团或总台,已突破《广电条例》有关政府办台的规定。而对于管制而言,播出资源法定垄断的背后还有传输权问题。很多人认为播出权比传输权重要,因而播出权要垄断,传输权可以放开。实际上,播出权与传输权很难分出谁重谁轻,传输权也很重要,播出机构如同车,传输机构如同路,管制就是检查站。现在我们传输权的放开在一定意义上已经意味着播出权的放开,比如目前网络公司的播出前端问题就十分突出。

  其次,市场份额问题。按照垄断的标准,当一个厂商在市场上占有一定的市场份额就是垄断。这样就提出了一台独大的问题,这个问题大家都很关注,但在讨论中似乎对于这样一个强势媒体的弱势思考少了点,比如卫视广告联盟、海外媒体落地、赛事转播权之争等都对一台独大问题提出了挑战。而市场份额有些更突出的问题,比如无序竞争和多而小、小而全的规模问题,从优化资源配置角度讲,还得进行必要的管制。

  第三,与电信业务的非对称进入问题。很多人认为这也是广电垄断的体现。这个话题涉及《广电条例》、《电信条例》以及WTO “文化例外”原则等问题,仁者见仁,智者见智。仅从技术上讲这不应是个问题,问题都源于现实中的业务交叉与认识中的思想障碍。由于广电的特殊性,实际上很多国家对两者业务也是分业管制的。而在我国,表面上给人感觉电信不能介入广电业务,但在实际中电信早已涉及广电业务,如各地的电信网早已在传送电视节目,现在恰恰是广电无法介入电信业务。因而,真正需要探讨的问题是电信对广电的开放而不是广电对电信开放问题。

  第四,垄断与节目同质化问题。还有一种观点就是认为当前的频道节目同质化现象严重,千台一面,是管制与垄断惹的祸。实际上,从管制角度讲,政府早有规定“同一部引进剧不得在三个以上的上星节目频道中播放”。因而,我们有必要对同质化问题换个角度进行思考,不妨借鉴规制经济学角度进行推论。大家都知道政府管制的出现是因为市场失灵。对于广电产品而言,市场失灵主要有两种,第一种是外部性市场失灵,这是公共产品和准公共产品的共性,因为(准)公共产品及外部效应,无法依靠市场实现最优化供给,出现市场失灵。第二种市场失灵是由于生产广电产品的投入的三种来源造成的。生产广电产品主要有三种投入来源,一是国家财政补贴,按照西方的理论,这会使媒体失去独立性,不可取;二是广告收入,为了保证收视率,按产品差别最小化理论,节目会趋于雷同,资源配置无效率,消费者权益受损,出现了第二种市场失灵。因而,在很多国家对于广电产品实行的是视听接收费的模式。从这个分析中,我们知道,广告收入与收视率有内在的联系,收视率高广告收入就多,为了保证收视率,很多节目就会趋于雷同,比如很多频道都在播同一部电视剧、同一个节目的现象就说明了这个道理。因而,同质化与当前广电单一的广告收入盈利模式有关,是利益驱动的结果,当然也不排除内容管制的影响。这引起我们对于盈利模式的转变及相关管制问题的思考,特别是当前广电总局现已批准34个付费频道,在管制方面有很多问题需要深入探讨。

  三、广电改革与媒体管制的思考

  基于以上分析,笔者觉得有这么几个问题值得思考:

  (一)广电改革与广电行政垄断问题

  有人认为垄断是管制惹的祸,没有管制可能就没有垄断,也提出了广电国家行政垄断与分级行政垄断的概念,与之相适应也出现了“打破广电垄断”的声音。从法律角度讲,垄断、竞争与管制一直是经济法领域研究的重要内容。对于行政垄断问题,有的经济法学者认为,行政垄断不是垄断,而是行政。在一定程度上讲,管制就是行政。因而,笔者认为当前广电改革关键不应反“垄断”,而是深化行政管理体制的改革,转变管制方式。

  (二)广电改革与媒体管制方式转变问题

  管制是一种博弈。在国外放松管制可能出现垄断,加紧管制可能出现竞争,而在国内恰恰相反。这就引出管制方式转变的问题,要深化广电管理体制改革,把它作为广电改革的重要议程。实际上,这几年政府一直努力进行这方面的改革,转变职能。从政府办广电事业到社会办广电产业的政策出台、地市职能转变、“三台合一”、“三级贯通”,都是重要的举措。当前最关键的举措就是进行广电行政审批制度改革,现已清理废止127件广播影视法规性文件,取消六项广电行政审批项目。许可制度作为广电管制最重要方式,2003年颁布的《行政许可法》也会促进现有广电管制方式的转变,以适应当前国际媒体生态环境的化和我国文化产业发展的需要。

  (三)广电改革与特许经营问题

  谈到行政许可,有一个很重要的法律概念,那就是特许经营问题。从管制角度讲,很多国家对于广电媒体的管制主要是实行特许制度,借鉴BBC 、NHK 、CPB 的做法,将公益性广电媒体定位为特许经营,可能更符合管制的理念,也更有利于广电改革。就办台而言,广电行业实质上应是特许经营并非垄断行业。因而,在广电改革中,建议引入特许制度,将垄断不合法的行为与专营及特许等合法的行为区分对待。同时,建议对于传输权也应采用特许经营并有期限限制;对于广电资源,借鉴电信资源有偿使用制度,实行有偿使用。

  (四)广电改革与打破广电垄断问题

  在广电改革过程中,我们常常会听到打破广电垄断的声音,有人将广电垄断作为广电体制改革的逻辑起点,认为当前广电体制改革最关键的是要打破广电垄断。而在笔者看来,广电行业有其产业结构,办台只是一个部分,广电市场的其他领域已“四分五裂”,存在十分激烈的竞争,不再是政府的专利。在改革过程中,如果一味地高举“打破广电垄断”的斧头,将会使本已是“有系无统”(实际上是无系无统)的广电行业被劈得“体无完肤”,不但难以实现其产业属性价值,更难以发挥其“社会公器”的功能。

  (五)广电改革与依法治业问题

  对于当前广电改革,决策者已提出了建立公益服务、市场运作、政府监管三大体系的构想。而在这三大体系构建中,法制建设是至关重要。依法治业是许多国家广电改革与发展的成功经验,以美国为例,当代广电业的迅速发展就是因为继承了法治的传统,依法治业“从一定意义上,又保证了美国的电子传播产业在相当长的时间内仍能居世界的领先地位”。然而,在过去很长一段时间我们在广播影视法制建议方面存在一些认识的误区,“一方面把法律与政策对立起来,只发挥政策的作用,忽视以法治业,另一方面把法律与政策等同起来,随机性较大”。这实际上涉及到一个重要的理论问题,那就是广电改革应以什么为导向。过去我们一味地强调以“舆论为导向”,这显然只是突出广电的政治属性,而忽略了其产业属性。而现在也有人主张以“为市场为导向”,这也有违背广电媒体作为社会公器所应遵循的公共信条问题,广电改革不可能完全以市场为导向。在笔者看来,广电改革的价值取向应是“以法治为导向”,因为法治既是广电媒体公共信条的客观反映也是广电市场的本质要求。在这方面,我们任重而道远。

  参考文献:

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  (美)T.巴顿。卡特等著,黄列译。大众传播法概要。北京:中国社会科学院出版社,1997.91.

  (美)T.巴顿。卡特等著,黄列译。大众传播法概要。北京:中国社会科学院出版社,1997.91.

  见《美国1984年有线通讯法》。

  胡鞍钢。社会转型期我国广播影视业的改革报告。

  鲍金虎。广电是垄断行业吗。有线电视技术。2003,(7):28.

  见《广播电视管理条例》第10条。

  鲍金虎。世贸组织规则对我国广播电视业的法律影响。中国广播电视学刊。2002,(11):25.

  参见www.chinasarft.gov.cn.

  胡正荣。媒介管理研究——广播电视管理创新体系。北京:北京广播学院出版社,2000.279.

  鲍金虎。付费频道意味着什么。有线电视技术。2003,(10):10.