译者按:全球化是当今世界发展的重要趋向。它在很大程度上改变了各国政府 的运作环境,给各国政府提出了严重的挑战,但也给各国政府提供了前所未有的新 的机会。各国政府要改善绩效,更有效地解决公共领域的问题,造福于本国公民和 全人类,就需要认真因应这些挑战,并用足全球化所提供的各种各样的机会。本文 是1996年经济合作与发展组织(OECD)的报告,探讨了全球化的内涵以及对OECD国 家提出的挑战,OECD成员国政府正在进行和需要进行的结构变革,以及全球化对全 球治道的影响。自改革开放以来,中国正在日益走向世界,汇入全球化的潮流。我 们也同样面临着全球化的挑战,我们也同样需要用足全球化所提供的机会。OECD的 报告,我们不能完全照搬,但有助于我们更好地思考:在全球化的环境里,中国政 府应该如何进行适当的改革,从而有效地因应挑战,利用机会?

  关键词 全球化 OECD 挑战与机会 政府改革

  第一节 导 言

  全球化正在改变政府运作的环境。金融市场的全球化只是这一已经变化了的环 境的一个方面。在犯罪、通讯、人口、产品和服务市场方面正在进行的各种各样的 “国际化”,也对政策制定者提出了重大挑战。即使是所谓的国内问题也日益受到 国家政府不能指望个别或者集体地加以控制的国际行为者和事件的影响。这已经激 起了人们的恐惧:国家政策的自主性,甚至是国家主权,正在遭到削弱。应该这样 担心政府吗?

  的确,全球化对政策制定者提出了许多挑战。如果政府要在全球政策环境中有 效发挥作用,那么政府和政策制定体制的结构就有必要进行调整。必须更加关注全 球化对民主的运作和质量的影响。但是,与全球化相关的恐惧可能是短视的。所有 的挑战背后都存在着机会。像鸵鸟那样把头埋在沙里,并不能使政府避免全球化的 影响。然而,这还意味着丧失全球化提供的机会。全球政策环境对于强化政府效能 和政策产出有一定程度的作用。

  经济合作与发展组织成员国在地球村里如何准备治理呢?本报告将探讨全球化 所提出的挑战和机会,并给出若干精选的经济合作与发展组织成员国如何因应全球 化的实例。本报告不提供标准的答案,因为现在还没有快速解决这些复杂问题的, 只是考察一些对所有国家政府来说日益明显并且越来越迫在眉睫的问题。

  一、什么是全球化?

  在我们考察全球化的影响和政府如何反应的问题之前,首先简要地考察全球化 实际上意味着什么,它是如何展现的,这颇有益处。

  全球化并不是独立的现象。它是一个描述正在改变我们所居住世界大量趋向与 动力的包括万象的概念。尽管某些方面并不新鲜,如贸易全球化自1945年就开始了, 但其变化步伐显然在加快。

  作为一个经济现象,全球化表现为由国家经济组成的世界走向生产国际化、金 融资本在国家之间快速自由流动的全球经济世界。多国企业拥有巨大的经济力量, 而大量匿名的机构投资者影响着货币汇率、国际资本的可获性和价格以及利率。经 济行为的规则框架日益为世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、经济合作 与发展组织、七国首脑会议所界定,并深受诸如亚太经济组织、欧盟等地区性贸易 集团的影响。

  全球化既是信息革命的原因,也是信息革命的结果。这是远程通讯技术戏剧性 发展、计算能力指数性发展而成本却节节降低,以及电子通讯和互联网等信息网络 的发展驱使的结果。这些通讯技术正在帮助克服自然距离的障碍。各种类型的团体, 包括国际和平组织那样的国际利益集团以及工商和工会组织,其作用现在正在跨过 国界。即使影响单个公民的社会政策框架对对包括国际新闻媒体在内的国际影响也 变得较为敏感。

  然而,全球化的趋向并不是单方向的。与此同时,在全球化把某些决策转变成 国际领域的同时,许多国家公共管理改革涉及到努力把决策非集权化或者转移给较 低层次的行政单位或者其他层次的政府。尽管这些趋向看似矛盾,在实践上它们正 在影响新的多层次的政策体系。简言之,全球化激起各种各样的表现意味着对政府 来说,所有种类的边界正在变得越来越难以界定,更不用说维持了。结果,国家政 府正在被迫重新界定其角色、责任和政策关系。

  二、全球化削弱了国家主权吗?

  全球化已经使人们担心民族国家的主权正在遭到削弱。如果主权的定义是没有 外来干预地实施控制的能力,那么民族国家显然正在经历主权日益遭到削弱。政府 必须认识到在什么场合大多数问题在某种程度上具有国际意味。

  货币和财政政策决定不再只是以国内的考虑为基础了。现在,世界货币市场每 天大约有13000亿美元的交易量。这比世界贸易所需的货币量多10倍以上,这意味 着90%的货币交易活动可以被看作是市场寻利活动或者货币投机的表现。中央银行 无论如何都难以奢望通过其自己的干预影响这些活动,在缺乏任何共同行动的情况 下尤其如此。

  纯粹“国内”问题已经不多了。为多国企业的活动和流动所强化的对国际投资 的竞争意味着教育和培训、征税、社会保障、经济管制或劳动立法等大多数传统的 国内政策已经国际化了。欧洲对所谓“社会倾销”的关心就说明了这些方面的趋向。 即使一个国家公共管理政策也受到其伙伴的关注,因为这会影响效率和政策效能。 结果就是政策必然制定得日益与主要贸易伙伴的趋向相一致,或者相竞争。

  某些领域政府是不可能控制的。信息技术已经有效地使得国家无法使自己摆脱 外部世界。控制如果不是不可能,也将是难以实现的,因为信息革命已经使接触信 息民主化了。一个重要的结果就是自由言论和公民自由日益变得国际化了。

  政府自身对全球化的反应,或者寻求共同的解决方案来解决全球政策问题,这 进一步影响了主权。对国际组织的参与或者采纳国际协议,限制了政策可以采取的 选项,或者说“捆住了它们的双手”。这可能还要求修改长期的、很有价值的国内 政策和实践。比如,斯堪的纳维亚政府信息向公众开放的实践就需要有所修改,以 满足欧盟成员国身份所要求的保密的要求。

  那么,政府已经失去控制了吗?相互依赖显然限制了国内政策的独立程度。但 是,独立往往是征收关税和其他贸易壁垒的方便的借口,这样的独立是合理的吗? 在一个相互依赖的世界里,单边行动可能不是最有效的方法,来实现政策产出或者 满足公民的需要。比如,诸如渔业等资源的开发方面国家的自主性必然导致公共资 源严重耗竭,甚至彻底摧毁。一个政府单独行动不可能实现许多其他重要的政策目 标。在对付环境退化、国际性犯罪、毒品交易等问题方面,单个国家的利益只能通 过集体行动进行保护。进而言之,国际合作为分享政策战略或者合作建立国际信息 高速公路或全球金融体制的博弈规则等方面的进展开启了新的机会。

  但是,全球化带来的收益对于政府来说并非是盘中餐,政府不进行调整将无法 因应挑战。还有许多具体的问题需要政府考察和解决。这些问题可以分成两个类型。 首先,有必要调整政府的结构或者机制,以使政府在相互依赖的世界中能够有效运 作。其次,政府必须考察全球化对国家和国际决策过程的影响,以及对各种各样的 政策行为者之间关系的影响,以保护和强化国家和全球治理所需要的基本的民主基 础。

  第二节 结构与制度变革的必要性

  如果政府要在相互依赖的世界里有效运作,就需要调整政府的某些机制。然而, 尽管越来越认识到有必要适应新的世界,但政府的结构却很大程度上是传统的。由 于缺乏特定的国家战略,变革进行缓慢,而且比较零散。单个政府机构,尤其是有 部门专家在其中工作的机构,正在通过发展其自己的跨过关系来适应全球化的环境。 政府职能部门和金融部门现在常常进行国际接触,处理其国际方面的政策。这样, 在政策制定者之间的新的国际网络就正在得到发展,新的网络通过共同的政策利益 也通过国家忠诚得以编织,而外交部则逐渐失去了其对外部关系的垄断。通过使机 构和政策边界模糊化,全球化正在挑战政府作出有效和连续政策反应的能力。

  这就对国家政府提出了治道和管理机制的重大挑战:

  在外交部门不再垄断外交关系的地方调整外交部门的角色以适应环境。

  改善内部关系管理,包括进行更多内部政策协调的必要性,管理参与国际论坛 的机制以及发展战略指导。

  利用解决国际问题以及政策战略国际交流的机会。

  提高公共官员的国际技术。

  一、外交部角色的演变

  外交部传统上是国家的大部之一。其职能的本质、人员的质量意味着它已经自 动地在界定国家利益和国家政策议程方面起着核心的作用。然而,今天在几乎所有 国家里,外交部及其在海外昂贵使命的网络的意义已经受到了怀疑。外交部的角色 显然在转换之中,因为一些职能部门开始处理其自己的国际联系,也因为政府在海 外的物质存在正在减少(往往作为一项减少成本的措施)。澳大利亚、加拿大、比利 时和新西兰等国家的外交部正在从事贸易等行业的事务。当所有的事情都是“国际 性的”时,外交部的专长必须谨慎界定。

  外交部不再垄断外交接触,国际事件的信息能够通过全球媒体轻易地快速传播, 在这种环境下,政府有必要考查外交部的关键职能。最近OECD一次会议的参与者全 体一致同意有必要调整传统外交事务职能。然而,他们并不认为外交部的职能过多。 传统的领事服务、提供谈判和外交专长、提供国际法方面的咨询、维持国家在海外 的积极形象,这一切依然是外交部的重要职能。外交部依然是精心思考国家安全等 领域传统外交政策的天然场所。某些行业的政策如外贸、环境、海外援助等也适合 于归到外交部,有些国家已经这样做了。外交部也可能最适合于协调其他部门的国 际关系(将在下文讨论)。

  给定这一职能转变,现在是考查外交部与其他各部之间正在变化的关系,尤其 是考查外交部与其他核心机构之间关系的适当时机了。比如,外交部与总理办公室 的关系因为国家首脑在外交关系方面的私人干预功能日益增加而正在逐渐变化。因 此,外交部与政府核心顾问之间迫切需要建立良好的网络。财政部长和司法部长也 很可能是关键的人物。无论进行什么结构改革,都应该小心谨慎,以确保外交部与 其他职能部门的工作不重复。

  二、外部关系的内部管理

  说外交部正在失去其对外部关系的垄断权,这是因为其他机构正在承担外交关 系的功能。现在,许多职能部门都有外事部门来管理其外交关系,并参与其行业领 域的国际谈判。这些外事部门所提供的咨询、与包括外交部在内的其他有关部门的 专家的协调或接触程度,对于在国际舞台上协调的国际立场是一个重要的变量。

  当单个部门发展了与外国类似部门的关系或在国际舞台上进行协商活动时,几 乎没有什么可以保障他们的活动将会反映“国家利益”或者国家立场,他们往往是 从狭隘的部门利益角度去参与国际事务的。当有关问题具有技术性质并且是由“专 家”进行管理时,风险更大。寻求狭隘的利益,甚至可能使由其他部门所进行的努 力化为泡影。比如,环境官员支持环境保护与贸易交易相联系,劳动部门的官员支 持劳动标准与贸易交易相联系。然而毋庸惊奇,贸易官员则坚持对所有各方都有利 的开放的世界贸易系统。部门之间的分歧,对地盘的争夺,在国内是普遍的事情, 在人们认为利益较多、政策失败可能性较具有戏剧性的地方,这一切部门之间的矛 盾都会转移到国际舞台上。

  当国家下属政府及其机构也逐渐依赖国际舞台时,问题将更严重。某些国家下 属政府直接在国际决策领域有自己的代表。比如,最近西班牙某些自主治理的社群 在布鲁塞尔设置了直接代表处;中央政府刚开始反对这种做法,但是宪法法院支持 这么做。在这种情况下,国家政府如何保证右手知道左手正在做什么事情呢?

  三、政策协调的必要性

  政策协调很可能是一个关键的问题。莱斯·梅特卡夫(Les Metcalfe)已经把 政策协调的尺度界定为一个比较性的工具,来评估国家内部在国际事务上有效参与 的协调水平。该尺度是用来比较欧盟成员国的,但可以是广泛适用的。

  外部关系内部管理:政策协调范围

  第一步 由各部独立决策。每一个部在其自己的政策领域里保持自主性。

  第二步 与其他部门进行沟通,进行信息交流。各个部门使其他每一个部门都 及时了解到正在出现什么问题,在各自的领域里如何因应。必须有正常的可靠且各 方认可的渠道。

  第三步 取得其他各部的咨询。有两个程序:一是告诉其他各部自己正在做什 么,二是各部在制订其自己的政策或确定其自己的立场时咨询其他部门。

  第四步 各部之间避免分歧。保证各部不采取有分歧的谈判立场,一个政府用 一个声音说话。

  第五步 部门间寻求认同、共识。各部不是消极协调,隐藏分歧,而是因为认 识到各部在解决政策分歧方面相互依赖、并存在共同的利益而通过诸如共同委员会 和项目小组等方式一起工作。

  第六步 组织间分歧的调停。当第二步和第五步的水平协调程序不可能解决组 织间观点分歧的时候,就需要核心部门来进行调停。

  第七步 为组织设定参数。通过为单个组织的自由裁量权设定参数,组织间决 策的核心组织就可以起更为积极的作用。这些参数界定组织不能做什么,而不是说 明它们应该做什么。

  第八步 确立政府的优先次序。通过设定主要的政策路线,并确立优先次序, 政府核心可以起到积极的作用。

  第九步 总体的政府战略。这可以增加完善程度,但在实际上是不可能彻底完 善的。

  在实践上,大多数OECD成员国都会承认在政策协调尺度方面绩效不如人意。然 而,国际关系的协调是富有生命力的,与其他国家政府有关部门的国际关系可以是 双边关系,正式或非正式专家网络关系,也可以是在超国家的领域里以成员国成分 相互发展关系。超国家组织的成员国身份需要国家政府进行特别的调适。这是因为 成员身份是正式的且持续的,参与往往涉及到采用各种规章或规则(如欧洲共同体 采用了大约22000个规章),涉及到大量与许多职能部门有关的各不相同的政策领 域。

  没有指定的协调者可能发生协调吗?一般来说答案就是:“不”。在大多数 OECD成员国里,政府核心负责对外关系的内部协调,该核心往往在总理领导下的特 殊外交政策单位里,比如法国有SGCI(负责欧洲经济协调各部间委员会的常设秘书 处),英国有内阁办公室欧洲秘书处。芬兰在国务院内部新建立了一个部间组织, 内阁欧洲联盟事务委员会,而澳大利亚则建立了一个内阁委员会来处理与亚太经济 合作组织(APEC)有关的事务。

  另一方面,加拿大已经撤销了内阁外交政策委员会,他们认识到重要政策领域 的国际方面因素不可能分别加以处理,而应该由重要政策委员会来进行管理。其他 国家已经开发了具有更大灵活性的决策结构,大多利用现有的部门间的委员会等组 织。显然,不存在任何楷模,这对于想要学习OECD成员国政府经验的非OECD成员国 来说是一条重要的信息。

  无论是什么行政安排,都有必要改善核心支持和咨询系统的能力,来解决全球 化导致的政策相互联结的问题。如为政府领导提供国内和国外各政策领域的战略视 角。政府核心所面临的挑战是不考虑具有国际性质的问题的细枝末节就保证有效的 协调。试图控制和使所有的事情中央集权化,是不可行的,也是无效率的。而且, 由政府核心来进行长期的和更具有战略性的规划,可以为政府提供比较坚实的基础, 来处理协调问题,并过滤掉不需要由政府核心指导的问题。

  四、协调与策略方向:寻求影响

  即使有了运作良好的内部协调战略,在国际政策领域承担积极的作用也并不是 自然而然的。因为把某些政策转移给国际领域,国家政府失去了部分直接控制,这 对国家国家来说是“影响”其他国家政策的一些新的机会。在复杂的国际环境里, 影响可能比控制更具有力量。

  需要利用这些影响的机会。但是,要实现影响,要成为一个“政策制定者”而 不是“政策采纳者”,就需要进行实质性的投资,包括在国际层次适当地介入和表 达立场,经常介入政策协商。任何时候介入任何事情,这可能是不可行的,对小国 来说尤其如此。需要区分何者相对来说比较重要。

  因此,政府需要改善其战略目标和优先次序的确定能力,以界定介入国际参与 的基础,并有助于界定国际事件中的国家利益。大多数OECD国家看来都缺乏该能力。 国际层次的可信度需要内部的一致性和政策的连续性。其他政府(实际上也包括私 人部门)相信一个政府,意味着相信其说什么,并有权威做其所许诺的事。一个政 府以某组原则或目标为基础来为其立场或活动进行辩护,能够强化其合法性,并有 助于形成内部共识。这样一个框架可以界定如下:

  在每个领域的国际行动和政策指定的目标;

  有关制度和程序的能力与限度;

  一个全国政府参与并影响国际决策的手段;

  与关键伙伴之间的持续关系的管理,特别是信息流和分歧解决程序(尤其是各 部与政府核心之间);

  与国家有关目标和政策的一致性;

  法律的和宪法的能力。

  五、思想的国际交流与政策选择

  对全球化的担心已经压倒了因全球化而带来的其他收益。比如,很少有人探讨 过全球化给政府带来的分享思想与政策战略的机会。而与外国政府越来越多的接触, 开启了经验的宝库,更可能处理共同面临的政策悖论。

  这些关系有各种各样的形式,从与一组国家定期的会议(如澳大利亚和新西兰 经常在部长级层次上召开的有关消费者事务、妇女事务、教育和官员培训事务方面 的会议,诺迪克国家之间在多个政策领域所进行的长期合作传统),到运用信息技 术开发虚拟网络。比如,加拿大正在开发“创新与质量交换”系统,这是以因特网 为基础的互惠信息系统,其内容包括政府服务和过程方面的最好的实践经验。该系 统的目标是找到“世界上最好的安全行政,最好的统计机构,最好的征税机构,最 好的预算办公室,并解释为什么是最好的”撇开绩效衡量困难的问题,这为我们提 供了一个有趣的典范,政策如何跨越国界,为各国所共享。在这一进程中,诸如 OECD那样的国际组织通过提供实际的和虚拟的沟通场所,也能够起到重要的通道作 用。

  发展接触来自其他国家政府的思想观念和颇有前景之实践的能力,并使之切合 本地的情况,而不是直接拷贝,对于国际竞争来说越来越重要了。南希·阿德勒( Nancy Adler)把这描述为创造一个“全球观”,“持续地在世界上寻找治国之道 的思想观念,然后超越它们” 显然,政策已经从一个国家政府转向另外一个国家 政府。公共管理改革方面自主的政府机构、公民宪章、新的绩效与责任机制以及公 共管理部门精确会计制度的扩散提供了一个良好的典范。强调公共部门的伦理和腐 败控制,是另外一个国际性的趋向。全球化意味着各国政府能够在界定其自己的政 策反应方面吸取其他国家的实践经验。

  在这一政策交流过程中,政府官员不是唯一的对话者。国际利益集团和全球性 新闻媒体在“引进”新思想方面也起着重要的作用。整个“政策贸易过程”所提出 的关键问题是在多大程度上正在出现政策汇流。随后一个问题是,政策汇流是最低 层次的公分母(比如缩减社会保障供给以保持竞争性),还是最高层次的公分母( 比如从其他国家政府那里输入治国之道或者“最好的实践经验”)。对此还没有明 确的答案,但这在一定的时期内还将是需要处理的问题。

  六、技术与相互依赖世界的能力

  尽管有一些老生常谈,但政府最重要的资源的确是其人民。正是在这一领域, 需要作一些调整。变化了的国际政策环境需要补充公共服务的技术和能力,对介入 对外关系的官员来说尤其如此。有关国际事务和国际法的知识、对跨文化的敏感性、 外语技巧、在任何领域里都需要的对各个政策体系和框架的共同理解,在国际协商 中都是越来越重要的财富。

  某些政府对此已经作出了回应,其办法是为核心政策人员创造发展其国际能力 的机会;在法国,一所重要的公共政策学院(埃纳学院)培训高级官员,其中包括 国际事务的培训;在新西兰、澳大利亚和英国,核心机构之间存在人员交流。如日 本那样的OECD成员国为其国际组织中的官员提供助手。人员发展需要相当的投资, 在绝大多数(如果不是全部)的OECD成员国里,当预算紧张时,都认为这是一项奢 侈品。而且,在某些倾向于个人和固定契约的国家里,往往把技能发展当作是个人 的而不是集体的责任。这是一个越来越复杂并且需要小心把握的权衡。

  第三节 全球化对民主决策的意蕴

  我们已经看到,全球化正在对各国政府施加压力,要求调整政府的机制,以改 善其在新的全球化的政策环境里的运作能力。但是,挑战绝不止这些。全球化对 OECD国家内部各级政府之间、议会与行政部门之间以及国家集团之间的平衡也意味 深长。它不仅仅影响政府行为者在政策过程中的作用。面对国际化,利益集团、新 闻媒体和公民等所有政策博弈者的作用都在发生变化。无论在国家还是在国际层次 上,这些方面正在变化的作用和关系对民主过程有着一定的影响,这几乎没有争议。 那么,全球化对民主有什么效应呢?

  一、变化中的权力与关系平衡

  OECD国家内部权力平衡正在受到全球化的影响。就如前文所注意到的,某些次 国家级政府因此而在国际决策领域寻求直接代表。这背后的理论基础是行政部门正 在签订对其特定职能和责任有重大意义的协约。比如,环境方面的条约对次国家级 政府管理本地土地和资源使用的能力设定了限制。另一个方面,全球化被用以论证 国家统一(当国家政府以一个声音说话时,州政府的利益就会最大化),就如加拿 大就魁北克分离问题所进行的辩论那样。在任何情况下,国家政府都有必要开发种 种方式,通过更好的沟通和咨询,来改善与其他各级政府的协作,以协调全球政策 环境中国家利益与次国家单位利益的关系。

  全球化对于国家集团之间的关系也意味深长。诸如欧盟和亚太经济合作组织这 样的地区性国家集团的发展,以及国际或双边协约(尤其是贸易政策领域里的世界 贸易组织),需要我们思考其对国际权力平衡或“国际影响”之影响。依附理论认 为,在全球经济中,全球化牺牲边缘地区的小国来加强强国。除了其所陈述的内在 目标之外,地区性集团组织还可能是某些国家,尤其是小规模经济强化其在全球领 域扩大影响的途径。地区主义和多边矛盾或多边互补也是这样吗?在实际上,地区 主义可能是走向多边主义的第一步,也是使各不相同的参与者在国际决策领域权力 关系平等化的手段。在乌拉圭回合期间,欧盟的例子表明,单个成员国的谈判力量 能够通过集体行动而加强。

  二、全球化正在加强参与民主吗?

  现在,公民通过全球电视以及最近发展起来的因特网,可以直接接触国际上的 信息。政府检查或控制信息流入或流出已经不再可能了。这有助于在传统上封闭的 国家建设民主(比如通过对侵犯人权等肮脏的秘密进行曝光),但也有助于引进一 些人们不愿意接触的信息,如色情资料、种族主义的宣传,甚至有关如何进行恐怖 活动的指导。信息技术已经有效地排除了国家排斥外国影响的能力;无论“好”还 是“坏”。

  公民越来越多地接触信息,有“民主效应”,使公民政治化,并常常动员公民 开始行动,这一效应对于国家政策发展过程有显著的影响。比如,公民运用有关邻 国正在做或不做什么的信息,对其自己的政府挑战或者施加压力。在某些欧盟国家 (尤其在没有公民表决传统的国家)里,对欧盟成员国身份或基本的欧盟立法进行 全民公决的呼吁,必定受到了有关其邻国所发生的事件之文献的影响。

  全球化使得人民更快、更有效地跨越国界并组织起来。利益集团越来越组织得 具有国际性,并且有能力同时影响若干国家的政策辩论。显著的例子是1977年在加 拿大成立的环境集团即绿色和平组织,现在它已经是在30个国家设有40个办事处的 国际组织,其年度收入有13000万美元,人员超过1 000。最近Royal Dutch诉Shell Brent Spar案说明,这样国际性组织的利益集团有能力在多个国家同时动员公民, 并施加战略性的压力。1993年里奥(Rio)高峰会议和1994年开罗人口增长会议是 各国政府受到其自己的利益集团和外国利益集团游说的例子。在北京召开的世界妇 女大会也存在类似的现象。政府面临来自国内外利益集团、有时利用地方利益集团 之压力的外国政府的压力,这种情况越来越普遍,而且越来越难以抵制。

  即使是国内利益集团也与国外的利益集团进行协作。新的通讯技术使得种族、 宗教或信仰集团克服了自然距离的障碍。因为公民相互交谈,政府也必须相互对话。 比如,新西兰毛利人、澳大利亚土著人和加拿大印第安人等本地人的集团,正在跨 越国界,日益分享策略,对政府施加压力,促使其更多地了解其他国家的政府正在 做什么。

  全球性新闻媒体是另一个重要的影响源。它日益界定许多国际问题和事件,对 此需要政府随后作出即时反应。饥饿的孩子或大屠杀,无论在哪里发生,其录像都 会进入世界各地的起居室,塑造公共舆论和需求。政府本身正在利用全球性的媒体 来影响公共舆论。比如,尽管加拿大在最近的渔业纷争中扣留西班牙的船只在法律 上是错误的,但加拿大富有技巧地利用有关媒体赢得了大量的同情。在海湾战争期 间,萨达姆·侯赛因策略性地利用媒体,该策略后来被描述为“短兵相接的电视战 争”。

  因此,国际关系和事件更加能够看得见,更加透明了,具有更多的国内政策渊 源,并更经常地涉及到公众。结果,政策过程变得更加复杂了。但是,越来越多的 政策行为者接触到更多的信息,并更多地参与政策过程,使得政策过程及其结果更 富有合法性、回应性以及民主性吗?还是政策过程为能够接触信息并传播信息的强 势利益集团所控制呢?

  三、或者增加了民主的赤字?

  尽管全球化及其许多表现可能已经强化了对国际政治和政策过程的参与,但它 对民主过程的其他方面也可能有负面的影响。

  政府可以把政策过程提升到国际层次,以作为逃避国内反对和限制政策参与者 数量的策略。比如,人们已经看到,国际贸易协商“关在门后”的特性,有助于克 服国内保护主义压力。要求执行国际协约,可能是政府在国内出台某些集团不喜欢 (尽管符合国家利益)的政策的一个方法。在实践上,显然存在着效率与民主之间 的权衡。

  权力还可能从选任机关流向非选任的机关。诉诸国际决策(包括条约和国际协 约)的倾向,看来强化了行政机关的权力,却牺牲了议会的权力。这对于欧盟成员 国来说最明显,当其与欧洲的规章和条例相联系时尤其如此。这与欧盟本身的条约 不同,这些规章和条例并没有提交各国议会请求批准。这些法律工具,凌驾于国家 法律之上,没有各国议会的任何介入就生效了。马斯特里赫特条约给予欧洲议会以 否决条例的权力,但是欧洲各国公民的利益合并到一个立法机关,这本身引起了有 趣的责任和回应性的问题。在将来的民主辩论中,议会监督的侵蚀很可能是一个关 键的问题。在其本国政府的国际事务中,议会看来正在要求有更多的发言权。但是, 不增加显著的成本和不必要的延迟,议会监督能够介入国际决策吗?如果不,能够 开发新形式的民主责任吗?

  因为更多的决策在国际层次上作出,也很可能会更多要求,要求国际领域更加 透明和更负责任。在地方层次的公民,会要求知道谁在国际层次推动着辩论,在谁 的主导下。这些要求针对政府的也针对非政府的政策行为者。如果国际利益集团正 在影响政策辩论,那么公民就有意了解谁负责,获得了什么授权,他们如何取得资 金。

  四、“全球治道”的未来

  全球化在国家和国际层次上对民主责任的影响有必要小心监控。最近,大多数 OECD国家已经采取了显著的步骤,改善国内政策制定过程的责任和开放性。然而, 还没有同样重视“世界性国内政策” 或“全球治道”。

  可以把全球治道宽泛地界定为在日益成为“地球居住区(global neighbourhood)”的世界里,我们集体地管理和治理资源、问题、冲突和价值。但 是,现在还不存在任何“世界政府”。我们所拥有的只是一定范围内的未相互协调 的国际机构,如联合国、世界贸易组织、欧盟、国际货币组织和世界银行、经济合 作与发展组织,这些组织在选定的政策领域里进行着管理,设定指导路线,或指定 规则。其中某些组织现在面临着相当的压力进行改革。无论未来的制度安排如何, 民主、透明和开放,将必定是有效的全球治道结构发展的重要考虑因素。

  对民主过程与国际决策之间联系的考虑刚刚开始。欧盟或许是全球治道的先行 者,现在许多国家和其成员国都在辩论欧洲委员会、欧洲议会、欧洲理事会和成员 国政府(包括国家议会)之间的相对角色和责任。

  就如在国家决策过程中一样,把各方面的利益综合到政策中的策略有助于增进 国际层次的民主。最近已经提出的问题是,现有的向劳工和业界人士咨询的安排是 否应该扩展到向消费者或环境集团咨询。就如国内的一样,国际领域也存在着这一 危险,即组织良好的游说集团压倒较少游说的多数人的需要。人们已经开始担心这 一点,因为在布鲁塞尔,特殊利益集团也在迅速发展。

  好消息是即使面临着严重的挑战,但国际决策领域确依然生存下来了。比如, 最近北大西洋地区渔业的纷争,尽管难以解决,但是西北大西洋渔业组织已经让步, 它最近已经在该地区用配额进行渔业管理。而且,还导致人们呼吁改善管理手段以 及纷争解决的程序。世界贸易组织新的冲突解决程序,尽管还未经检验,但提供了 新的方便,来建立尽管是脆弱的但有利于各方方并的确受单方面制裁和报复约束的 国际贸易框架。

  换言之,各国在维持民主价值的同时,还必须在建设能够有所成果的、有效的 和富有合法性的国际组织。许多各种各样的程序,包括新的协商、中介纷争解决程 序,包括在国家之间建设互相信任的机制,也包括评价和修正的程序。公平的、受 人敬重的国际制度的建设任务,对国际政策制定的所有各方豆提出了挑战。

  在建立相互信任和全球治道的其他基础方面,国家政府面临着与地方人民进行 沟通的挑战,因为政策的国际和国内维度是密切相关的。它们必须表明济济参与国 际政策制定,不是削弱而是加强了主权。而这有必要着眼于在国际层次所采取的决 策要具有合法性和效果。因此,良性循环是迫切需要的。

  五、起而因应挑战

  尽管全球化提出的挑战制造了大量的麻烦,但是全球化的进程也提供了许多机 会,来提高政策效能、接触来自其他国家的观念,并更多地影响必然影响我们所有 人的国际决策过程。但是这需要我们对政府结构作出一些调整。它需要公共部门人 员能够熟练地在国际环境中工作。它也需要政府核心更好的协调和策略指导。最为 重要的是,它需要国际层次的努力和投资,来发展和维持“全球治理”的结构和过 程中适当的制约、平衡和高质量的民主。

  以上讨论更多地是提出了问题而不是给出了答案,它所反映的是实情。对于这 些复杂的问题,不存在任何标准的解决方案。起而因应全球化世界的挑战,所有国 家都将从其自身的历史、文化和政治行政传统出发。重要的是各国政府不应试图摆 脱国际活动的压力,自负地希望避免全球化的影响。这将是反生产力的,也是无效 率的。