中国外汇管理和汇率体制经过1994年改革及其随后的一系列措施,正在朝着成熟的现代管理体制方向迈进。1996年底,中国实现了人民币经常项目可兑换。在亚洲金融危机爆发后的两年多时间内,中国又较为成功地抵御了外来冲击,保持了国内宏观经济的稳定,人民币汇率稳中有升,为今后的外汇和汇率管理体制的进一步改革和发展奠定了基础。

  随着经济体制转型和对外经济关系的发展,中国的外汇和汇率体制发展正面临新的环境。 以下探讨中国外汇管理体制的政策目标、现实问题和前景展望。

  一、中国外汇管理体制改革和发展的政策目标

  外汇和汇率体制改革和发展的政策目标可以说有两个层次,一是指通过改革措施所应达到的理想外汇和汇率体制模式,二是理想的外汇管理体制所应服务于的经济政策目标。前一个政策目标可以说是外汇管理体制改革和发展的直接目标,后一个可以说是外汇管理体制改革和发展的基本政策目标。

  就基本政策目标而言,可以认为,外汇和汇率体制都应从属于一个国家的基本经济政策目标。这些基本政策目标包括促进经济增长,实现充分就业,保持国内物价稳定,维持国际收支平衡。

  在各国市场相互开放和经济全球化趋势加强的背景下,越来越多的国家将其基本经济政策目标定位于促进本国国际经济竞争力提高。从本质上看,以提高国际经济竞争力为中心的政策目标表述与上述四大目标的传统提法没有根本区别。但是,可以认为,提高国际经济竞争力是一项长期性政策目标,而上述四大目标的提法相对偏重于短期经济政策操作。例如,促进经济增长和实现充分就业可以理解为逆经济周期而动的宏观政策调节,保持国内物价稳定可以理解为既反对通货膨胀,也反对通货紧缩的货币政策倾向;避免用“提高国际经济竞争力”来指导短期的宏观经济政策,在一定意义上也排除了使用汇率贬值措施来人为提高本国出口商品在国际市场上的价格竞争力。

  外汇和汇率体制直接涉及的国内宏观经济政策是货币政策。运用货币政策的制度前提是国内货币的流通。而这就要求通过外汇管理限制和禁止境外货币在境内流通。这可以说是外汇管理体制的一项基本任务。中国早已确立人民币的国内流通地位,而且,随着近年来人民币币值对内对外的稳定和国内银行服务体系的发达,境外货币境内流通的现象日益减少。因此,外汇管理体制的任务也随之升级。

  在过去的计划经济体制下,中国对外汇交易行为实行全面管制,几乎所有外汇资源都集中分配和使用,事实上将外汇管理体制置于从属于国内财政政策的地位。1994年的改革彻底将外汇管理解脱出对财政计划体制和政策的从属地位,使外汇和汇率体制更紧密地与国内货币政策操作相挂钩。

  1996年底以后,中国开放了经常项目下的人民币可兑换,继续实行资本项目下外汇交易控制(这主要表现为对资本流入和流出的审批制度,外债总量控制制度,以及防止货币投机行为),可以说体现了将外汇管理体制及其改革置于服务于国内货币政策的政策取向。因此,现阶段,中国外汇管理体制的直接政策目标可以说是维护经常项目下人民币可兑换并对资本项目下外汇交易实行控制。

  但是,从动态上看,中国外汇管理体制改革和发展的直接政策目标是推动实现人民币的完全可兑换。尽管这是一个尚未有时间表的进程,但是,当中国开始接近这以目标时,那时的外汇管理体制或许应当更准确地叫做“有管理的外汇市场体制”。在这种体制中,企业和居民的外汇交易通过有序的、成形的、分层次的各类市场机构来进行,外汇管理当局以及相关部门依然担负着依法维护外汇交易市场正常秩序、防止外汇交易市场出现重大异常行情的任务。

  值得说明的是,现在的或未来的外汇管理体制其直接政策目标似乎都不应是“维持国际收支平衡”。国际收支是一国经济活动在对外关系上的综合反映,在短期内它受到宏观经济政策的影响,在长期内则主要取决于国际经济竞争力。如果将维持国际收支平衡作为外汇管理体制的直接政策目标,那可能被理解为希望通过人为控制外汇需求来实现外汇供求平衡。如果是这样,它通常会带来两个副效应:一是在人为控制抑制外汇需求的同时也损害外汇供给意愿和能力,从而不利于长期中的外汇收支平衡;二是在强调运用人为的行政手段的同时,忽略利用相关经济手段,例如利用汇率调整或货币当局的国际储备资金运用等等,从而不利于基于现代市场经济基础的宏观经济政策工具的运用及其成熟化。

  进一步说,维护汇率稳定似乎也不应当简单地看做是外汇管理当局的直接政策目标,而应当视为中央银行货币政策以及相关的汇率政策的任务或任务之一。汇率变动是外汇市场供求力量相对变化的一个指示器和结果,如果将维持汇率稳定也当作是外汇管理的任务,那么,这就不仅意味着汇率将不随外汇市场供求关系相对变化而变化,而且也意味着外汇管理当局直接控制外汇交易行为,对外汇供给实行限价配给。对外汇供给实行全面限价配给,是计划经济体制的做法。现在,尽管仍然对资本项目下的外汇交易实行审批制度,但已不同于过去那种限价配给制度,从而缩小了外汇管理对汇率水平及其变动的影响范围。

  二、中国外汇和汇率体制改革和发展面临的实际问题

  全面地看,外汇和汇率问题包含四个层次:(1)对居民和企业的外汇交易行为的限制,例如区分经常项目和资本项目的货币可兑换,银行对个人和机构客户的结、售汇制度安排等等;(2)对金融机构外汇交易市场(外汇批发交易市场)的组织安排,例如确立指定外汇经营机构,建立和完善银行间外汇交易市场,规定金融机构持有周转外汇资金的比例,等等;(3)汇率体制安排,例如实行浮动汇率还是固定汇率,是单一盯住还是复合盯住,等等。(4)宏观经济当局的汇率政策,这主要指货币当局对国际储备资金的运用以及外汇买卖活动影响来外汇市场供求总量,从而影响汇率水平及其变动。国务院于1996年1月颁布并在1997年1月修改的《外汇管理条例》覆盖了所有这些方面。

  从近几年的情况来看,现行管理体制遇到的主要问题包括以下几个方面。

  (1)区分经常项目交易和资本项目交易。按照现行规定,符合程序要求并在限量以内的居民和企业可按公布汇率从银行购买外汇。亚洲金融危机前后,由于汇率预期的因素,一些居民和企业利用经常项目的兑换便利涉嫌进行货币投机,促使外汇管理当局加大了对经常项目下外汇交易真实性审查力度,在相当大程度上杜绝了非法交易活动,帮助维护了外汇市场的平稳运行。

  客观地说,加强监管措施并不意味着政策退回到1996年以前。但是,加强监管措施除了有积极作用外,也有一定的附带消极影响。首先,企业反映外汇交易的程序复杂化了,交易费用增加。其次,一些规避监管措施的行为重新出现,即出现了以逃避监管为动机的资本外流。在这方面,应当研究的问题是如何在适应加强监管要求的同时提高监管的效率并尽可能减少因此给对企业带来的不必要负担和顾虑。

  (2)银行间外汇市场的完善。中国现在的银行间外汇交易市场参加者主要为国内商业银行,交易的国际货币有美元、日元和港元,中国人民银行根据前一日交易的成交价统计公布关于这三种货币的人民币“基准汇率”。次日的交易价格允许与基准汇率有差别,但中央银行内定波动幅度,并酌情入市进行干预。这个机制,在中国保持国际收支整体顺差的情况下有助于维持人民币汇率的稳定,近几年的实际情况事实上也证明了这一点。

  但是,目前的银行间外汇交易市场只是一个现货市场,人民币汇率的远期交易和期货交易尚未开展。自1997年以来,银行间外汇交易市场的成交额呈现逐年缩小的迹象,反映出这个市场上资金流动性的收缩。在法律上,中央银行与其他金融机构成员一样是这个市场的普通交易者,但在客观上,中央银行似乎成了这个市场上唯一的“做市者”(market maker,即同时有双向报价,并可以几乎无限制买卖外汇)。这就使得中央银行相应地承担了较多的隐性义务,维持汇率不变或在极小幅度内变动。交易市场上资金流动性的相对稀少在一定程度上妨碍了汇率变动的灵活性。

  (3)“单一盯住制”。现阶段中国人民币汇率制度是“以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度”。这个表述是符合实际的。“以市场供求为基础”,指人民币汇率根据上述银行间外汇交易市场上的外汇买卖行情而确定(尽管这种买卖行情并不完全反映与资本流动相关的行情,因为目前尚未开放资本项目下的外汇交易);“单一”,指人民币实际上只盯住美元,而人民币与其他国际货币的汇率则根据在这个市场上形成的人民币与美元的汇率以及在国际市场上形成的美元与这些货币之间的汇率套算出来,这是一种简便易行的做法;“有管理的浮动”,指货币当局并不承诺明确的汇率目标,而且可以酌情进入外汇市场买卖外汇,其频率和幅度也无需预先界定。

  说目前人民币的汇率制度是“单一盯住制”,主要就近年来人民币汇率的实际运行情况而言。因为近年来人民币与中央银行所关注的美元之间的汇率仅有微小变动,所以可以说人民币“盯住了”美元。这种“单一盯住制”的积极作用是帮助稳定了市场预期,进而促进了中国对外贸易和资本引进以及经济增长。但是,在变化了国内外经济环境下,“单一盯住制”也有多种不利之处。如何进一步改善是一个值得研究的事情。

  (4)逐步稳妥推进资本项目下人民币可兑换。资本项目下的人民币可兑换已经明确成为中国外汇管理体制改革和发展的长远目标,现实选择应当是如何考虑安排进程时间表和顺序,并吸收近年来新兴市场经济国家正反两方面的经验教训。国际上已经形成的一个共识是,国内金融市场和金融机构的健全与否关系到资本项目开放后宏观经济的稳定大局,并在很大程度牵制着一个国家金融当局对付金融危机的能力。在这个思想的指导下,我们需要积极稳步地推进国内金融市场和金融机构的发展,使之走向成熟和健全,并把这看做是实现人民币充分可兑换的必要相关条件。

  三、前景展望

  中国进入WTO,有利于进一步促进中国经济的改革开放,扩大对外贸易活动,增强中国市场对国际资本的吸引力,并帮助中国提高国际经济竞争力,保持经济增长的长期势头,为中国实现人民币自由可兑换目标增强经济基础。

  从长远的角度看,中国外汇和汇率体制的发展面对两个互有联系的问题:一是增加人民币汇率和汇率体制的灵活性,二是增加人民币的对外可兑换性。增加汇率和汇率体制灵活性的主要好处包括帮助缓解外来冲击的不利影响,以及为国内货币政策操作提供一个方便的工具。增加人民币对外可兑换性的主要好处是从长远看有利于建立健全现代外汇市场体系,进一步便利对外经济贸易活动,经济当局进一步提高使用经济手段调节宏观经济的能力。但是,另一方面,增加汇率灵活性和货币可兑换性也伴随着风险,导致这些风险的直接因素包括市场预期的不稳定性,货币投机行为的蔓延,大量资金转向短期性货币市场等等。

  从操作上看,实行较高程度灵活性的汇率体制和较高程度可兑换性的外汇体制相结合比固定汇率制和货币可兑换相结合相对容易。这主要是因为,当面对外来冲击时,当局可以通过直接或间接的汇率调整来缓解冲击效应,而不必考虑改变货币的可兑换政策(除非出现特大意外情形)。但在固定汇率和货币可兑换相结合的情况下,面对外来冲击时,当局可能有时需要考虑改变货币可兑换政策,因而增多不确定性因素。简单地说,在前一种情况下,货币当局除了可考虑运用国际储备资金外,还可以对汇市行情作出减少干预或不干预的决定;而在后一种情况下,货币当局面对汇市行情,必须随时随地进行干预,而且首先只能通过运用其国际储备资金来进行干预,当这种干预不奏效时,货币当局就面临要么放弃固定汇率目标要么恢复货币管制的两难选择。

  因此,在政策设计上,可以考虑将增加人民币汇率的灵活性和人民币的可兑换性联系起来,让两者相辅相成。事实上这也是我国1994年外汇和汇率体制改革成功的一个重要经验。

  近来,许多东亚国家呼吁加强区域货币合作,联手对付国际金融风险。增进亚洲货币合作的想法涉及几个不同层次:(1)建立“亚洲货币基金”,由有关国家出资成立东亚地区内的“国际货币基金”,以应付成员国的特殊需要;(2)建立“亚洲货币单位”,使之成为有关各方的汇率水平及其变动的一个综合参考指数,并借此作为未来可能的亚洲货币基金对区域内汇市进行干预的一个计价因素;(3)建立“亚洲货币”(即类似于欧元的“亚元”),区域内各方货币相互挂钩。很明显,第二和第三层次的货币合作属于高级层次,现阶段的可能性非常小。较为值得考虑的是初级层次上的货币合作。

  对我国来说,经济上可考虑的一个选择是在近期内将增进亚洲货币合作与增加人民币汇率的灵活性联系起来,并将之作为走出“单一盯住制”的一个途径。