内容简介:

  文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政体制,并从制度分析的视角探讨了不同的制度安排和制度博弈过程对农村义务教育的发展的影响,重点分析了税费改革过程中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影响,文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策建议。

  关键词:基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、权利界定、权利的排他性

  一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行

  1、传统社会中乡村初等教育与教育财政

  一些学者(王铭铭,1999)认为,中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社会实行的是“双轨政治”(费孝通,1937,1985),中央集权的统治权力虽然不断地向乡村延伸,但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此,统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中,办学的经费也是多渠道的,主要来源是学田的收入,而学田的来源渠道除了官府拨给之外,主要是私人捐赠或集体捐田,另外还有商税收入、学生纳费等(李国均,2000)。清朝中央集权程度更为加强,社学已纳入了国家的财政体系中,社师由官府提供生活费,受提学的管理,并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学(李国均,2000)。但总的来看,在清朝,乡村初等教育虽有所发展,有逐渐纳入政府的趋势,但限于政府的统治能力和财政力量,真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现;乡村中的初等教育呈现出多种形式并存(私塾、义学和社学),多种资金筹措渠道(官方、民办以及官民合办)并存的形态,学校的管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育费用主要由政府机构之外的个人或组织(如宗族、社会团体等),政府不在教育上进行大规模的投资,这成为中国各个朝代政府理财的某种传统(马戎,2000:100)。

  2、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行

  清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期(王铭铭,1998),新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年的几年间,清政府先后公布了多个“学堂章程”,要求各地创建新式学堂,逐步确立了新学制。从1905年到1909年,清政府成立学部,划分学区,在中央、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构,建立起统一的教育行政系统(李建东,1996)。在推行新学制的过程中,也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来,清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念,推行新式教育,真正开始从村庄确立起现代的教育(杨懋春,2001)。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题,即新式教育推行的成本问题。

  相对于传统教育,新式教育的成本对于乡村来讲是比较高的。在传统社会里,不少绅士居住在乡村,整个社会的知识资源在城乡的分布较为均匀,学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制和知识的传授体制,学生接受知识,必须向“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇,从城镇走到城市中,直至到首都。这将加大求学的交通费用。同时,新式学校往往是把学生集中起来,按照统一的课本进行连续的授课,如果漏掉某些课程,则很难补上,这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲,造成了特别的困难,尤其是在农忙时节。另外,课程的内容也与乡村社会的生活实践有很大的脱节,如果这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程,而在读完小学之后仍回到乡里,所学内容的实用性还不如原来的旧式学校,这也加大了接受现代教育的机会成本。

  现代教育本身的这些基本问题阻碍了它很难在乡村被接受,有不少学者,如费孝通(1986)、廖泰初(1938)等人指出过这一问题。在一些县里,私塾比学堂更受欢迎,这也就是为什么私塾虽然遭到政府的严格控制,但仍然延续下去,与新式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端,就必须设法降低新式学校的教育成本。这正是后来的乡村教育运动(后发展成为乡村建设运动)的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情(郑大华,2000)。一些县为了使新式教育能够推行下去,想办法降低新式学校的成本,如河北兴和县在20年代初成立劝学所,进行劝学运动,新成立的学校购置校址及其他一切费用由政府解决。对“新学”的学生免交学费,还给经济补贴,用轿车接送女学生上学,这在当地被人讥讽为“雇人上学”(李建东,1996)。通过这些措施,兴和县的新式教育才最终得到发展,并在制度上确立起来。定县、邹平等乡村教育运动之所以能够发展起来,也是得到了当地县甚至更高层级(如中央和省)的政府的大力支持。这些县的实践表明,要真正吸引学生,推行新式教育,就必须要降低成本。而降低成本,则必须由政府给予稳定的资金支持。

  虽然国家在法律上确定了义务教育制度,但在清朝末年和民国时期,国家内忧外患不断,中央政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费问题,清朝中央及地方政府在推行新式教育的过程中也多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期的义务教育虽然在乡村有所推行,但这也是同各地方的财力状况有很大的关系,一直到40年代,“初等教育经费多以地方(县一级政府)自筹为原则”(李建东,1996)。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨,原属祀田、庙产,由政府接受。村办小学(包括私塾),经费多由学校负担,有祀田的村由祀田补贴一部分”(马戎,1999;李建东,1999)。这成为民国初等教育的教育财政的基本格局。但因为教育财政的不独立,教育经费一直存在着被挤占的现象,教育没有固定经费,或办或停,很不稳定。此问题早在1920年代初全国教育联合会的决议案中指出来,中国兴学多年而教育终未见成效的原因是“(1)教育行政不独立。(2)教育经费不独立。权其轻重,经费不能独立,尤其主因。”(李蔺田,1994:92)。但教育经费不独立的问题一直到民国结束也没有得到解决。

  3、义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径与历史遗产

  从清末和民国的实践来看,随着民族国家建设,国家权力向乡村的渗透是在不断地加强,义务教育作为国家建设重要的组成部分,不断被纳入到国家体系中。但现代教育与旧式的教育相比,成本较高,而政府的财政匮乏,且教育财政不独立,使得义务教育经过了清末民国两个时期,并没有能够真正得到普及;同样是因为财政的问题,初等教育的兴办中存在着多渠道筹措经费和多种形式并存的情况,义务教育的基本理念、农民孩子免费享受国家提供的基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来,并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制之中独立出来,没有能够成功地将社区孩子抽离出具体情境,纳入到现代社会的“抽象体系”中(王铭铭,1999)。现代教育在农村步履维艰,传统的观念和文化在农村中不断地再生产,在一定程度上强化和维护了中国社会传统与现代并存的二元结构。历史上的义务教育推行过程中复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响,一些做法在相当一段时间上得到了延续,在相同的经济困境下,可能会出现相同的制度安排,甚至出现相同的结果。

  二、计划体制与市场体制下基础教育财政与义务教育的发展

  1、计划体制下“义务教育”阶段的民办教育

  根据马克思主义的理论,教育属于上层建筑的领域,因此新中国的领导者对此非常重视,在接管政权之后,就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造,取消了民国时期的带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程,代之以新的政治课,在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在1950年代,政府统一将私立学校改变成公办学校,教育经费由国家统收统支,除收取学生学费外,不足部分由政府财政开支。

  尽管政府在建国之后开办了许多学校,但政府的财力是有限的,最终只能循历史的路子,发动群众办学。政府在1962年明确提出,“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举,……,免费教育与不免费教育并举,全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上,在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后文革期间的教育革命中,民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校虽然可能会获得国家的资助,但经费主要由所在的集体供给。这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。

  在集体制度下,总体性生存的意义得到了最大强调,社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的人民公社制度也是一种福利制度,较穷的家庭在公社里可以得到救济,比如减免学杂费等。因为挣工分是成年人的事情,孩子们作为劳动力的价值并没有机会得到体现,而上学的成本也比较小。因此,在这样的制度下,义务教育能够得到了较大发展,尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。

  2、财政包干体制下的农村义务教育:

  1970年代末,农村开始实行联产承包制,乡村社会中的市场经济得到了培育,人民公社时代的乡村工业也开始逐步发展起来。1980年代初期,乡镇财政逐步建立,并在财政包干的体制下得到了增强。随着市场经济力量的壮大,社会在逐步分化,由“总体性生存”转变成了“个体性生存”,个人的、集团的利益和和力量开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体,在它们之间常常会围绕各自的利益,对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。

  在地方财力不断增强的情况下,中央政府通过放权以减轻自身的财政压力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制,即县、乡、村三级办学,县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。杜育红从制度经济学的角度探讨了这样的制度所以被接受的原因,认为这是各个利益集团(中央政府、地方政府以及农民)之间的政策博弈造成的(杜育红,2002)。地方政府对基础教育的财政压力估计不足,同时,在获得财政自主支配权的方面的收益要大于财政压力,在这样的情况下,地方政府愿意接受这样的制度安排;农民之所以接受这样的安排是因为受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿望和热情所推动。但事实上,在中央政府、地方政府和农民之间,农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体,常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中,往往是被动接受已制定好的政策。而且,正如前面所讲的,因为历史的原因,农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念,对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。

  1985年前后,在新的办学体制和教育财政体制下,义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府(如苏南地区)因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降,支撑了乡镇财政。然而,中国乡村经济的发展是很不平衡的,并不是所有的农村地区都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区,知识和技术储备较少、市场信息落后的农村,乡镇企业很难发展起来。在计划经济体制下,尽管因为历史的原因,东西部区域发展的不平衡是存在的,但是这种差距是得到了行政上的控制的;市场经济打破了人为控制的相对平衡,东西部之间的差距在加大。

  在贫困地区,对地方的政府官员考核往往是用发展地区的标准,使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设上,资金投入集中在见效快的“面子工程”上,如道路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办上。教育在政府划分财政资源的时候往往是排在后面,资金得不到保证。在领导体制上,主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的,一般进不了核心领导成员中,在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证,甚至在地方政府的优先项目资金不够时,往往会减少教育上的资源。很多贫困地区,不但谈不上加大教育投资力度,即便是按照规定给予教育的费用也得不到保证,教育经费常常还被截留、挪用,以用于经济方面的建设。一些研究者在江苏、安徽等地的调查发现,政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致,这两者间的差额还相当大(郭建如,2002;李湘萍,2002)。更为严重的是,学校成了村组织用来完成收费任务的重要工具。在河北一些地方进行调查时发现(郭建如,1998),一些地方竟然要求没有完成村里三提五统任务的家庭,不允许其孩子上学,等到家长完成了这些上缴任务,才允许孩子返校。学校的不独立,特别是财政上的不独立,造成了从1980年代后期一直到1990年代,贫困地区在进行大规模建设时,也出现了教师工资大规模拖欠的现象。

  在包干体制下,中央财政增长缓慢,在国民收入中的比重不断下降,对教育的投入也随之下降。在1994年,为改变中央财政状况而进行的分税制度虽然增强了中央的财力,但这并不必然意味着对教育投入的增大和农村地区教育经费得到保证。

  3、分税制、贫困地区的教育财政与转移支付

  (1)分税制与贫困地区的财政

  如果说1980年代实行的财政包干加强了地方政府财力的话,1994年的分税制度则使得方财力的增长受到了限制。1990年代后期,中央政府提出科教兴国战略,各地相应地提出了科教兴市、兴县的口号,并在中央的带动下,加大了对义务教育的投入。各省的竞争和模仿使得普及义务教育成为1990年代后半期中国教育发展的重要工程。同时,在中央的严格监督和奖惩措施下,长时间大规模拖欠教师的现象得到遏止。在贫困地区,确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。这些地方的财政本来就收不抵支,靠上级的财政补助、向上级财政借债来弥补收入的不足,而财政收入的大部分被用来发放工资是一种普遍的现象。在这些县中,财政供养人口中80%是教师,在1990年代后期,教师的工资不断上涨,人员经费的增长超过了当地的财政的增长,地方财政更感到有压力。

  在不少贫困县,出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点,教育经费的开支在县财政支出的比例非常高,常常占到一半以上;在教育财政中,吃饭财政的特点很明显,教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分,为了确保不断上涨的人员经费,当地政府和学校不断压缩公用经费的开支,使得学校公用经费相应地不断下降,造成生均公用经费太低,难以维持,矛盾十分突出;财政运行的原则是“保吃饭、保运转、保开门”。

  以云南原昭通市,现在的昭阳区为例,昭通市2000年的农民年人均收入为831元,属云南省73个贫困县(市)之一。在1999年,预算内的教育经费在市财政中占的比例已经占到了53%,在2000年因为“两基”验收,这个比例上升到了61%.据当地教育部门统计,在“九五”期间,教育经费占整个财政收入的比例每年都在一半以上。在2000年,人员费就占教育经费的94%,而公用经费所占比例不到10%(郭建如,2001;昭通市昭阳区教育委员会,2001)。

  在云南调查时,一些政府官员认为,造成最近几年云南教育投入严重不足的重要原因是国家政策和分税体制。根据国家的有关政策,云南对当地的主要经济作物——烟叶实行双控(控制种植面积和产量),这使得地方财政和群众的收入大幅度下降,同时实行分税制,中央拿走了当地的大量资金。曲靖市教委的一位官员说:“94年实行分税制之后,对我们地区的社会经济发展和地方教育事业的发展影响都很大。实行分税制后,地方的税收到集中到中央,这对于财源单一的地区来说,元气大伤,因为你大头都拿走了,你留下来的是一个小头。我们这边就是靠烤烟啊,但烟税收是国家税收,不归你地方管。当然说是要返还,但返还的部分毕竟很少。我们曲靖市每年有40多亿的收入,去掉国税之后,就只有13个亿,那能够干什么?在分税制以前,我们地方经济是很不错的。94年实行分税制之后,分成中央税和地方税,我们的收入是46到47亿,中央拿走之后,留给我们自己的只有14个亿。是中央财政榨压了下面的财政,根本不考虑基层组织的运行。什么都要收上去,这样以来还让不让地方办事,地方生存?地方还有没有积极性?没有了”(郭建如,2001)

  (2)贫困地区农村义务教育经费的来源:

  1985年中央确立了以乡村两级(村级组织可以算做是一种准政府)负责农村义务教育经费的办学体制,同时也确立了多渠道筹措资金的方式。在后来关于义务教育的相关法律和实践中,对学校的资金来源和运作也有一些具体规定,如公办教师的工资由政府负担,民办教师的工资由村里的三提五统解决。来自政府的公用费用与从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转,危房改造方面,小学一般是由村里集资解决,中学由乡和村共同解决等。

  贫困地区因为经济落后,产业不发达,富人较少,因此规定的多渠道筹措资金除了向农民征收税费和进行集资外,很少有其他来源。在近几年中,中小学的办学标准不断提升,贫困地区上学人数不断增加,学校要不断地扩建、升级和达标,资金来源主要是靠群众的教育附加费和集资。对于这一点,昭通市的教育局局长很有感受的,他认为当地群众在教育发展中到了很大的作用(郭建如,2001)。四川省教育厅在估计税费改革将对农村义务教育产生的影响时说,“农村义务教育经费除财政预算安排外,农村教育附加、农民捐集资、投工投劳等多渠道投入占了较大比例,近几年平均达40%左右”,“根据1999—2001年3年平均实际征收的统计数据估计,农村教育费附加平均每年8.97亿元,农村教育集资平均每年为3.4亿元,两项合计为12.37亿元”(四川省教育厅,2002)。

  举债办教育在贫困地区也比较普遍。1990年代后期,贫困地区开始普及义务教育,资金来源除了政府投入、农村教育附加费和集资外,就是举债。有向银行举债的,也有向私人借钱,还有就是拖欠工程队的工程款项。依据四川省的统计,“到2000年度,全省农村教育负债20-30亿元”(四川省教育厅,2002)。在云南、贵州、四川等贫困地区,教育的欠债主要是在普及义务教育的过程中出现的。

  三、税费改革对贫困地区农村义务教育发展的影响

  1、税费改革措施与教育财政的变化

  2000年3月,安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革,江苏省在2001年也启动税费改革。两省税费改革的内容基本一致,所采取的措施也大体相同。税费改革对教育经费的来源有了新的规定,义务教育的经费安排主要由财政预算解决,取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”,有的地方将这样的制度用在教育上。对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源也分别做出了规定:教师工资由县里负责,普遍的做法是把乡镇的某些财政收入控制起来,用于乡镇教师工资发放,由县里设立专户,原乡镇财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足。教师个人持有银行卡,工资由县财政通过银行直接拨付,保证教师工资发放;学校的运行费用由学杂费来保证,不足部分则由县里与乡里负责;学杂费管理取消“零帐户”,设立银行专户;危房改造由省里专项负责,县市进行配套。为了保证税费改革的进行,对学校的收入进行了严格规定,杜绝学校乱收费,对教材费用、课本费用给予明确,并要求合并乡村学校,进行布局调整,精简教师等。

  2、义务教育经费缺口的弥补

  税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费,由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区,这个缺口是乡级财政无力承担的,甚至在一些贫困县,也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展,就需要省及中央财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上,在安徽,这个缺口正是靠各级政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。

  2000年,中央给安徽省用于教师工资的专项转移支付是2.88亿元,省级政府配套2000万元。从2001年起,安徽省调减市、县财政上解1亿元,全部用于农村义务教育。在2001年9月,安徽省要求全省农村初中、小学教师工资上收到县(市、区)统一发放,并建立了责任追究制度和奖励制度。从全省情况看,这些措施的实施基本保障了教师工资的发放(魏秦歌,2002)。在危房改造方面,2001年,中央拨给安徽省15亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从2001年起至2005年,省财政每年安排1.5亿元资金,另外通过社会捐赠不少于5000万元,市、县财政两级按1:1配套,预计筹措20亿元,专项用于农村中小学危房改造,并提前到3年使用,力争3年的时间,基本解决D 类危房(鲍劲翔,2002;魏秦歌,2002)。

  在保证学校运行方面,安徽省制定了农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法,规定学校公用经费安排以学校杂费为主,财政预算安排为辅;农村中小学杂费收入应全部用于公用经费开支,不足部分由县乡两级财政预算核定,并予以分解落实;保证实际支出水平在税费改革前实际水平基础上得到逐步提高(鲍劲翔,2002)。为了防止中小学杂费被挪用挤占,安徽省在2001年8月取消了“零户管理”的办法,实行中小学杂费专项管理。

  一些研究者比较了安徽省1999年、2000年、2001年农村义务教育经费收入的总收入以及预算内拨款的数量之后认为,从大数上来看,2000年的农村义务教育投入与税费改革前持平并略有增长,2001年则有较大幅度增长,并认为“农村税费改革后义务教育经费的收入总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源。改革后,教育支出总量大幅增加,增加量之大,增速之快,前所未有”(鲍劲翔,2002)。

  3、税费改革中义务教育经费紧张问题的凸现与制度博弈过程

  安徽省的税费改革被称为是继土地改革、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化(鲍劲翔,2002),引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时,较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张问题。

  一些研究者指出,农村义务教育经费紧张的问题在税费改革之前就存在,与税费改革没有必然的关系。在税费改革之前,教育经费紧张的问题被资金错位使用所掩盖,即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收入发放教师的工资、津贴等,这些费用维持了学校的正常运行。当这些收费渠道被卡住之后,学校就显得资金紧张(鲍劲翔,2002;魏秦歌,2002)。

  这个解释有一定道理,但如果仔细剖析安徽省的税费改革过程,就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张问题集中于2000年,但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上,分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的,因为这个时间差和制度的变化过程体现的恰恰是一个制度博弈的过程。

  安徽省税费改革是从2000年3月正式启动,但是关于确保义务教育正常运行的重要措施却都是在2001年出台的。如教师工资统一上收到县里的政策是在2001年9月实行的,中小学零户管理的取消、专用帐户的设立是在2001年8月,中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月之后进行的。而在此之前,在税费改革开始时,对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的,最开始税费改革是把取消的教育附加和集资安排在乡镇的财政预算中(鲍劲翔,2002)。在税费改革过程中,乡镇来自农民的收入大幅减少,在这时,还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理学杂费,这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在2001年,把这些费用的保障和管理责任上移到县里,使得教育经费紧张的问题就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示,税费改革中如果不建立教育资金相对独立的运行制度,就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。

  正是这个问题的凸现,使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了几个相关的规定,重新对义务教育的责任进行了明确,使得乡镇无法支配教育经费。同时,更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。在2001年,县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长,这种增长显然超过了本级财政的增长比例,相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲,影响是不一样的。在税费改革前,经常是教育经费被其他方面所挤占,但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部门间博弈的结果。在安徽,税费改革已经上升到了政治的意义上,变成了一种政治的符号,其成败直接影响到地方官员的政绩,义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的,在学校和基层政府,也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中,大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。在2001年,中央确立了新的办学体制,新体制要求义务教育要在国务院领导下,各级政府负责,以县为主,加大转移支付力度。新体制的出台正是基于安徽省税费改革在义务教育方面初期的挫败,同时,新体制也为教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码。

  安徽省税费改革过程中教育经费的紧张与缓解的过程体现的是各种力量在角逐和进行制度博弈的过程,由此形成的结果对其他省的税费改革将起到借鉴作用。这种制度的传播、模仿和学习的过程可以减少后来者的成本。江苏省财力比安徽省雄厚,这是江苏省能够凭借本省力量自行完成税费改革的关键,但江苏省在税费改革过程中吸取安徽省的经验和教训也是其改革顺利进行的很重要的原因。而安徽和江苏省的税费改革又为2002年准备进行税费改革的省份(如四川)提供了借鉴。税费改革在全国的推行既是中央政府推动的结果,同时也是制度的模仿、传播的结果。

  4、税费改革对制度刚性与权利空间的影响:

  税费改革不仅仅是相关方收入和支出结构的调整,作为一种制度安排,它通过重新划分制度相关方的权利边界,以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排,尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。

  税费改革前,乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊,虽然对各方的权责有笼统的意识和划分,在操作中有很多细节是模糊的。在法律、法规出现矛盾,对权利的界定成本很高的地方,也会出现权利的模糊状态。在这种情况下,通常的趋势是力量决定权利,谁的力量大谁、权力大,谁就相应地占据资源空间中更有利的位置,拥有更强的挤占能力、控制和调配的能力。一般来说,越是有组织性的集团其能力越大。于是,在乡村社会中,乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务,常常挤占学校的经费,因为这些费用是归政府管理的,而学校也是归政府管理的。在实行零帐户的情况下,所有的资金都归政府统一支配,学校在财政资源分配上的声音小、力量弱。在农村,甚至出现村政府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势,但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会,这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势,通过控制学生而影响家长,侵犯这些农民家长的利益。

  在权利模糊的状态中,学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势,其主张权利的能力不足,不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中,尽管有一定的制度性框架,甚至某些制度是非常清楚的。但是,如果制度是可协商的,同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施,相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的,就容易造成相关方对权利的侵犯。这种现象在一些学者对乡村政府与乡镇企业关系的研究中,得到了证实(刘世定,1998)。在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为,在他们之间,尤其在政府与学校之间,在政府与乡民之间存在着管理上的关系,一般的情况是上级控制着更多的资源,而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金,向农民进行非法摊派,而学校也通过学生向家长收取各种费用。在这样的互动过程中,农民常常成为弱者和被牺牲的对象。

  税费改革对三者的权利边界和互动框架进行了重新设计,对各方权利边界给予清楚的划分,各方关于各自的权利信息相对比较清楚。为了确保税费改革的进行,更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。首先是调整了这三者互动的制度框架,将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来,大大削弱了乡村政府职能,控制了其财力,并要求对政府机关进行精简。明确了学校的财力来源,使学校的经费摆脱了乡村政府的控制,获得了较大的独立性。如教师工资上划,由县里负责,实行工资卡制度,由银行直接拨付,这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的管理上,取消零帐户,在县财政设立专门帐户,而不是乡政府来管理,维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。学校资金基本上不经过乡里,不依赖乡里,使学校与乡村打交道的机会减少,乡政府接近其财源的可能性减少。新的制度设计增强了对原来互动中的弱者——农民的保护,一方面将明确征税的依据,规定了限额,使农民对自己的权利与义务比较清楚;另一方面,在制度的设计上强调了他们的意愿的重要性,比如抬高了“一事一议”的门槛。对于另一强者——学校,则严格规范了其收费的范围,使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。

  经过税费改革,农村学校的经费从乡村政府的控制中摆脱出来,乡村政府接近学校的渠道被隔离起来了,学校赢得了独立性。但另一方面,学校要想获得乡村两级政府的资助,其成本也大大增大。税费改革后,想让农民集资或者出义务工资助教育只能通过“一事一议”这样的制度。但是,“一事一议”操作起来难度很大。农村学校在布局调整后,往往是几个自然村的学生,甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校要与几个村的村民打交道,这使其交易成本大大增加。在新的办学体制中,乡镇政府成了辅助性的机构,要想让乡镇政府更多的资助学校,因为责任的不明确性,难度也增大了。

  四、转移支付制度与目前义务教育财政体制的过渡性:

  1、转移支付的必要性与迫切性

  税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动,也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说,税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界,但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。

  税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政,事实上,乡财政也分担了相当的经费压力。首先,原用于发放教师工资的财政被县政府控制,用于教师工资的发放。同时,在县承担义务教育主体责任时,乡政府要承担相应职责。一般情况下,县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级的关系上,同样的地存在着权利的排他性弱化的问题。

  但是,即便这样,对财政力量比较弱的县来说,压力仍是巨大的。鲍劲翔指出,“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大,一些县和乡镇财政将难以为继”(鲍劲翔,2002)。从安徽省的情况来看,在弥补这样的缺口上,来自省以及中央的转移支付起到了非常大的作用。因此,有必要对政府间的转移支付进行讨论。

  2、转移支付制度的形式及存在的问题

  在我国的财政体制中,转移支付制度主要有两种,一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付,另一种是专项性的转移支付,用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外,还有项目性的专项转移支付。税费改革前,弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收入,往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操作性和可透明性,人为的可操作的空间比较大,一些地方虽然比较富裕,但分到的资金比穷地方还多,使转移支付的公平性受到了损害。

  在项目性转移支付的过程中,往往要求项目所在地的政府进行配套,配套比例常在1:1到1:0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机,通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金,使当地的教育水平上了一个台阶,配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。但是,因为“配套资金”的落实化费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄,甚至是未来几年的收入,对于当地的教育的持续发展造成了影响。

  税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任,但这几者的权利和责任究竟怎么来划分,并不是很明确的。在这样的情况下,地方政府(主要是县级政府)、与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性,使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此,应当及早制定转移支付的相关法律,明确各级政府的具体职责,使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。

  五、总结与进一步的讨论

  1、义务教育的功能与发展义务教育的驱动力

  从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来,有近百年的历史。在这百年中,义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢?为什么就不能够进行基础教育阶段的非义务教育呢?如果说用世界上大多数国家都实行了义务教育,义务教育已经成了衡量国家现代性程度的标志,因此,各个国家纷纷效仿这一制度来解释这一现象,虽然有道理,但并不充分。因为要得到这样的标志要付出高昂的成本。经济学的解释基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为,基础教育的私人收益率要低于社会收益率,高等教育的私人收益率要大于社会收益率,因此,基础教育要实行义务教育,而高等教育要实行非义务教育的办法。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例,在确定社会收益率时,能否仅仅考虑经济上的收益?这些问题并不是很容易回答的。

  社会学对义务教育的兴办有不同的解释。社会学认为,人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化,认同于这个社会,并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期(中小学教育)正是实现个人社会化的关键时期,如果在这个时期,未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能,那么在这些人长大之后,离开社会化的主要机构——学校,有资格成为社会的正式成员后,在学校学得的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分,而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段,进行社会制度更替时,国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新的思想,维护新的制度,因此,也非常重视对儿童的教育。实际上,现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。

  法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时,更强调了形成整个社会的“集体意识”,以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割,使社会陷入一种“部落主义”中的重要性(涂尔干,2001)。在传统社会中,朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家的法律所维护的大传统,民间则有各个地方的小传统,而在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进入现代化的过程中,家国同构的模式被打破,二元结构出现了,传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大,社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望以此形成全体社会共同的认同与意识的主要方式。义务教育的社会化功能,尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下,整个社会的组织性程度很高,社会化的政治化和意识形态化比较强,社会的整合是空前的。但在市场经济下,社会分化程度加剧,全球化更加促进这样的过程,因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念,特别是在农村和民族地区,就再次成为社会需要解决的重要问题。

  最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及,更多地是从经济的价值去考虑的。研究现代化的社会学家(英克尔斯,1985)认为,基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来,形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代,知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入到知识社会中,提供给他们基本的教育,对于社会公平来说具有重要的意义。因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因为教育上的差别。在这样的背景下,基础教育的地位就凸现出来,教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在1990年代后期,中央和地方加大了义务教育的投入,不少省份也就是在这个时间完成了义务教育的普及(如江苏),一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。

  从全国的实践来看,并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革。但是税费改革却带来了一系列的后果,直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。

  2、义务教育财政制度变革的博弈过程

  尽管近百年来,不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展,在法律上确立了义务教育的地位。但从对历史的回顾中可以看到,义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行的初期,的确存在着政治利益上的冲突与抵制。在政权确立和稳固之后,推行义务教育过程的阻力则主要在于围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。

  现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的,并非本土产生的。与中国传统社会的旧式教育相比,接受这种教育的成本比较高。那么,谁来负担这样的成本呢?是农民,是地方政府,是中央政府,还是社会团体?对于一直生活在贫困边缘上的中国小农来讲(黄宗智,1992),接受传统教育对于他们来讲,并不是件容易的事情。在新式教育下,他们不但要贡献出一个家庭的好帮手,还得付出远比传统教育昂贵得多的学费,这是他们无法承担的。在动荡不安的时局下,对于地方政府的官员来讲,有比教育更重要的事情。而处于内忧外患之中的中央政府则是心有余而力不足。因此,乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式,根据各地不同的情况,有政府办的,有教会办的,有宗族办的,还有大量的私塾。

  建国后,中央政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”,农村教育以民办学校为主。改革后,在政治激励机制下,地方官员有更多可以见效快的事业去办理,对于需要巨大资金而又见效慢的义务教育则常常无暇顾及或者有意弃之一边。农村义务教育经费的不足造成了义务教育的发展缓慢。税费改革,明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界,强化了制度的刚性和权利的排他性,使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是,作为重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形,政府之间的权利边界并没有建立起来,这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质,最终的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。

  3、税费改革的无意识后果:

  税费改革对于保证义务教育经费的投入起到了重要的作用,但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的,对于决策者和执行者来说,这些后果可以称为税费改革的无意识后果,或者称为税费改革的潜功能。

  (1)乡村学校脱离地域,增强独立化、公立化和标准化

  从历史上看,无论是传统社会中旧式的初等教育,或者是现代的乡村义务教育,都因为经费问题,始终没有脱离乡村社会的掌控,小学教育尤其如此。在传统社会中,主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内,基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力是相当大的。他们可以安排自己的亲戚到学校工作,挤占学校的经费,甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子担任,他们拥有丰富的地方性知识,知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后,通过撤并,新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的,摆脱了自然村的约束,教师来源以公办教师为主,经费上主要是来自于县政府。因此,乡村教育越发具有公办性质,越发标准化。这在学校的发展中,在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。

  (2)为解决教育机会的不平等提供新的平台

  社会学家认为,学校是进行社会化的机构,也是进行社会分层的机构(鲍尔斯,金蒂斯,1990)。学校教育起到了训练、筛选和分配社会成员的作用。教育资本的分配是社会不平等的重要原因。在知识社会中,这点就更为突出。而在我国,因为体制上的原因,许多人无法得到义务教育的机会,或者是无法接受同样数量和同样质量的义务教育。因此而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革,强化转移支付力度,实现义务教育资源的均衡化,对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了很好的契机。

  (3)教育的同质化与多样化:

  尽管实施义务教育的中小学公立化、标准化为实现教育资源的公平性提供了条件,经费主要由国家来承担,减少了来自农村家长的阻力,这种统一性的、标准性、同质性的教育在把社区的学生抽离出社区,纳入到现代社会中的“抽象体系”中,进入流动性的现代社会中将会起到非常重要的作用。但是应该注意到同质化教育可能带来的弊端。现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下去,其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路,在学生没有办法走出社区的情况下,所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的问题,就应当结合具体的农村情况,适当发展一些校本课程。在目前,如何实现标准化的教育要求与校本课程的结合将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的问题。

  另外,义务教育的普及和同质化也会对过去层层选拔的精英式教育产生影响,可能会影响到学生的质量。因此,鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育,为不同阶层的学生提供多样化的教育,是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化,又能促进公立教育的发展,但前提应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。

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  (作者单位:北京大学教育学院)