中国农村劳动力流动的回顾与展望

  “农村劳动力流动”课题组,本报告执笔:卢迈、赵树凯、白南生。

  内容提要:本文回顾了20年来农民流动的历史,并对国家政策作出分析。本文建议,对于农村劳动力流动与中国城市化的关系应有充分认识,对于中国经济发展中流动农民的贡献应有充分估计,对于农民在城市中所处的边缘化状态应给予充分重视,对于未来5到10年内流动农民数量的显著增长应有必要准备。
  关键词:农村劳动力流动、边缘化、城市化道路

  农民从农业向非农业、从农村向城市的转移是各国经济发展中的一种共同趋势。中国的农村劳动力转移可以分为:①以城市工业部门招工为主的计划转移;②农村劳动力在本地乡镇企业就业的就地转移;③农村劳动力自发流动到城市或其他地区的市场转移。农村劳力的计划转移已基本停止,农村劳力的就地转移虽还可能会有增长,但已遇到了极大困难。异地流动转移虽然在三种转移方式中时间最短,但将是今后劳动力转移的主要形式。

  过去20年中,农村劳动力流动由少到多,成为中国经济发展中一个非常重要的现象。农民跨地域的流动促进了生产要素的重新组合和劳动生产率的提高,给城乡分割的体制带来了巨大冲击,同时也引发了一系列社会问题。农村劳动力流动是中国改革和发展的标志性成果,同时又是改革尚未完成的标志性证明。本文将回顾20年来农民流动与改革和发展的关系,并对国家政策作出分析。本文建议,对于农村劳动力流动与中国城市化的关系应有充分认识,对于中国经济发展中流动农民的贡献应有充分的估计,对于农民在城市中所处的边缘化状态应给予充分的重视,对于未来5到10年内流动农民数量的显著增长应有必要的准备。

  一、农民流动的历史

  (一)1978年以前:流动受到严格限制

  新中国成立以后,中国实行了迅速实现工业化和优先发展重工业的国民经济发展战略。

  大批农民进入城市,转为工业企业工人。1952年全国城市人口7000万人,1957年增加到9949万人,1960年更达到1.3亿,城镇人口比1953年猛增了6000万,占全国总人口的比重由1953年的12.5%上升到19.7%(邹农俭,1998)。与此同时,农产品的短缺状况越来越突出。1954年中国开始实行粮食等农产品的统购统销的低价计划分配体制,以保证城市供应和工业积累。

  1958年发起大跃进运动,在农村组织人民公社,进一步挫伤了农民生产的积极性,农业生产大幅下降,全国出现饥荒,政府被迫进行调整,大批城市人口被迫返回农村,1960年到1964年净减少城市人口3788万人。在改革以前,中国计划体制的一个重要特点就是在劳动力的控制上甚至比对产品控制更要紧,也似乎更有效。非计划流动的农民被称为“盲流”或“盲窜流”,他们虽艰难地穿越了城乡之间的种种控制性障碍,但还是成为城市中多次进行的“清退”工作的目标。

  (二)80年代:流动的恢复与发展

  1978年党的十一届三中全会以后,农村改革迅速推进,家庭承包责任制在农村普遍推行,农产品产量大幅度提高,农民有了财产权和自身劳动力的自由支配权,而农村的劳力剩余也突显出来。在80年代前期,随着家庭承包制的实行,农村劳动力的流动就悄悄地开始了,但农民的自由流动空间狭小。这时期率先走出家门的是农村中素有走南闯北传统的能工巧匠和敢于冒险的农村青年劳动力。农村劳动力较早外出以及较早吸收外来劳动力的主要是最早开放的沿海发达地区,如浙江、广东等省份。据估计,若以出县为标准,改革之初全国流动就业的农村劳动力不超过200万人(赵树凯,1998)。总的来说,80年代初期的农村劳动力流动规模很小,流动的地域半径也较小。进入80年代中后期,中国经济的改革与发展取得了出人意料的成绩,同时中国农村劳动力流动也发展很快。从80年代中期开始,一方面我国乡镇企业异军突起,吸纳了大量的农村剩余劳动力,仅1983年至1988年期间,就有6300万农村劳动力转移到乡镇企业中,这个时期流动到乡镇企业的农村劳动力主要是本县或本省的农村劳动力,但从省外流入的农村劳动力人数逐渐增多,1988年广东省东莞县的外来劳动力增加到30万人,其中近30%来自外省区(崔传义,1997)。另一方面,中国经济改革的中心逐渐由农村转向了城市,城市体制改革的步伐也进一步加快,尤其是城市的第三产业逐步允许农村劳动力进入,为农村劳动力的流动创造了新的空间。虽然政府在1988年为抑制通货膨胀而实施治理整顿政策,抑制了乡镇企业的发展,但却更刺激了农民外出寻找就业机会的冲动。这期间沿海地区实行外向型经济发展战略,出口加工工业提供了就业机会。1987年四川省出省的劳动力为47万人,1989年达到68万人。1989年春节铁路客运的拥挤引起了各方面的注意,“民工潮”的提法也开始见诸报端。与农村人口招工进城的计划转移和到本地乡镇企业就业的就地转移不同,80年代中国农村劳动力的流动开始了一个市场导向的异地就业的新的时期。从流动规模来看,如果包括乡外县内部分,1988年的农村劳动力流动人数为2600万人,其中跨省流动的人数为500万人;1989年的农村劳动力流动人数为3000万人,其中跨省流动的人数为700万人(崔传义,1997)。有人估计,80年代末仅城市务工经商的农村劳动力就已达到1500多万人(张晓建主编,1997)。

  (三)90年代:流动的高潮

  1992年,邓小平以南巡讲话的方式掀起了中国经济改革的又一高潮。非国有部门迅速发展,1993年城镇私营企业和个体户从业人数达到1115.7万人,比1992年增加了33.2%,1999年达到3466.9万人,平均年增长392万人。1992年外商和港澳台商直接投资项目达到48764个,比1991年增长2.8倍,实际投资金额达到110亿美元,比1991年增长1.5倍,随后的几年中都保持了快速增长。同时乡镇企业尤其是沿海地区乡镇企业大发展,各种开发区建设出现热潮,这些非国有部门快速增长产生了对廉价农村劳动力的强烈需求。

  中国农村劳动力流动进入了一个高潮期。如果包括乡外县内部分,1993年农村劳动力流动的人数达到6200万人,其中跨省流动的达到2200万人,分别比1989年增长了1.07倍和2.14倍。其后,农村劳动力流动人数转入稳定增长,1994年出乡的农村劳动力达到7000万人,1995年大约为7500万人,而同期出省的农村劳动力人数大约为2500~2800万人。这种变动趋势是对劳动部、农业部、农业银行、国务院发展研究中心等几个机构分别调查的结果的归纳,同时也得到国家统计局1995年1‰人口抽样调查的数据的支持(崔传义,1997)。

  90年代农村劳动力流动具有如下一些特征:在流动区域方面,流向相对集中,以不发达地区向发达地区、农村向城市流动为主;从欠发达地区农村向发达地区及城市的流动是主要的,但流动并非单向,而是多向的,显示了经济发展和市场配置人力资源的多样性;农民跨地区就业流动半径长,有的跨越了大半个中国,但又以就近流动为主,流动分布背后有经济成本在起作用;外出就业的许多农民进入了大中城市,但相当部分是进入发达地区的小城镇和乡镇企业;产业流向上,95%以上的农村外出劳动力是进入非农产业,不到5%的是异地务农;从流入地来看,农民工的产业流向分为两类,一类是大中城市,主要进入商业服务业、建筑业,进入工业的比重较低,另一类是东南沿海苏南、温州、闽南、珠江三角洲等发达地区,加工贸易型的外向经济发展快,乡镇企业和三资企业占重要地位,外来农村劳动力进入工业企业的则占60~70%;外出农民进入东、中、西部地区的比例约为6∶3∶1,进入大中城市、小城镇(含县级市)和农村的比例约为4∶4∶2.农业部对全国275个村的调查结果与此相近;就全国而言,外出就业约占乡村劳动力的13%左右,但在中西部川、皖、湘、赣等省一些地、县,则占农村总劳动力的20~30%.1997年开始的东南亚金融危机影响了亚洲乃至世界很多国家的经济增长,对我国的出口贸易和乡镇企业发展也产生了重大的负面影响;我国国民经济发展实现了“软着陆”,经济发展速度放慢;经济结构开始调整,国有企业开始出现大量下岗人员,仅1999年和2000年就有1800万失业和下岗职工;农产品进入一个供求平衡、丰年有余的新阶段,各种农产品价格都出现了较大幅度地持续下降,农民收入增长缓慢,农民负担不断加重。所有这些新情况、新背景都直接或间接地对我国农村劳动力流动产生了巨大影响。中国农村劳动力的流动,开始于农村家庭承包责任制的实行,随着城市改革和对外开放的进程而达到高潮。在中国实行的“双轨制”的渐进的经济体制改革进程中,大规模的农村劳动力的流动构成了劳动力供给的市场一轨,与生产资料、资金、外汇等市场的双轨制一起,推动了中国经济的增长和向市场经济的转轨。所不同的是,当中国的生产资料等要素市场已实行市场化的并轨时,中国的劳动力市场还顽强保留着依劳动者户籍身份而定的双轨制。劳动力市场的扭曲给其它市场的不平衡带来了严重影响,已成为中国经济发展的重大障碍。

  二、流动的动因与效果

  到1978年中国实行改革开放政策以前,中国80%以上的人口居住在农村,并主要靠农业为生。迄今为止的国际经验表明,现代化过程总是伴随着农业份额的大幅度下降和城市化的推进。

  (一)流动:中国农村劳动力从农村向城市转移的独特方式

  劳动力需求是派生需求。劳动力的就业结构——劳动力在不同产业间的分布,取决于产业结构和不同产业的劳动生产率结构。一个社会的需求结构又是决定产业结构的重要因素(孟昕等,1988)。随着经济的增长,人们的需求结构会发生变化。一般来说,由于食品需求的收入弹性低,食品消费的比重会随着收入的提高而下降。因而大部分农产品都是收入弹性低于1的商品。虽然农业劳动生产率的提高速度可能慢于其他产业,从而导致农业就业的下降低于农业产值的下降,但是,无论产值结构还是就业结构,农业份额的下降趋势已被几乎所有国家(地区)的经济史证实。

  工业化推动城市化。城市在吸引工业投资者的同时,也吸引着大量的就业者。城市以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件,也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。国际比较表明,中国经济存在着经济增长与经济结构的偏差、经济结构与就业结构的偏差、就业结构与城市化的偏差。同国际上的“标准结构”和“大国结构”相比,改革初期中国面临的结构偏差包括:同等收入水平下的高工业化和低服务业比重;产业结构中的高工业化与就业结构中的低工业化;高工业化和低城市化。产生这种结构偏差的原因,包括特殊历史环境下重工业优先发展的战略选择和集中计划体制下资源配置的低效,而扭曲的价格体系进一步导致评估的困难和决策的无据。为了实现低经济水平下的高积累和重工业优先发展的战略,中国政府确立了城市的高就业、低工资政策。与之配套,相继实行了基本生活用品低价政策、农产品统购统销政策、城市职工工资以外的福利制度。部分是为了保证这些政策不受干扰地推行,政府进一步采取了阻止农村生产要素自由流动的人民公社制度、城市劳动工资控制制度,以及旨在阻断人口和劳动力资源在城乡间、地域间自由流动的户籍制度。统购统销制度和人民公社体制保证了城市的分配但挫伤了农民的生产积极性,而农业生产增长缓慢和农产品短缺又给增强计划体制提供了理由。农村的集体产权和以此为基础的分配制度控制着农民的流出,而城市的户籍制及各种票证制度又有效地控制着农民的流入。

  在森严的城乡分隔之间,农民从农村转移到城市的渠道越来越窄,仅剩下企业招工、农民子女上大学、部队干部转业等几项。然而,经济的动力毕竟是强大的。实际上,即使在改革之前的30年中,为了满足经济建设的需要,工业就业和“农转非”从未长期停止过。80年代后期开始的大规模候鸟式的农民流动,是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下,他们没有取得城市居民的身份和平等待遇。

  他们被称为“农民工”、“务工农民”,这一工农混合的身份称谓说明了他们在城市中的尴尬地位。然而正是他们的流动对中国经济增长和经济体制转型做出了重大贡献,成为中国城市化进程的重要推动力量。随着经济体制的改革,市场经济逐步替代计划经济形成80年代以来的中国经济生活主流。与此同时,中国的经济结构发生了巨大的变化:从1980年到2000年,第一产业在国内生产总值中的份额从30.4%降到15.9%;就业结构中第一产业从68.7%降到50%,第二产业从18.3%上升到22.5%,第三产业从13.0%升到27.5%;市镇总人口从19.4%上升到30.8%(国家统计局,2001)。结构偏差,压抑了经济的增长。调整偏差,意味着生产力的解放。近20年来结构偏差的调整为国民经济的增长做出了重要贡献。结构偏差的进一步调整将为未来的经济增长提供机会和动力。

  (二)流动农民的贡献

  农民流动为经济和社会发展做出了重大贡献,但社会对其贡献往往估计不足。

  1.农村劳动力的流动促进了国民经济的增长一般来说,生产要素的自由流动会提高要素生产率,从而带来经济增长。已有好几项出色的研究证明了这一点。世界银行(1997)

  估计,结构变革的进程为中国过去18年的经济增长提供了额外的推动力。劳动力部门转移可以解释16%的国内生产总值增长。在1978~1995年国内生产总值平均年增长9.4个百分点中,就业不足的农村劳动力转移到生产率较高的工业、服务业,贡献了其中1个百分点;就业转向生产率较高的非国有部门贡献了另外的0.5个百分点。有的学者估计劳动力流动对年平均9.2%的国内生产总值增长的贡献为16.3%(Francis Lees,1997,见蔡(日方)等2000a )。蔡(日方)和王德文等的研究(2000a )发现劳动力转移对1982~1997年中国经济增长的贡献为20.23%.Johnson(1999)认为,在今后的30年,如果迁移障碍被逐渐拆除、城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等,劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2~3个百分点(蔡(日方)等2000b )。王小鲁、夏小林(2000)的预测表明,在未来10年城市化加速条件下,城市化对经济增长的贡献为5.0个百分点,其中劳动力转移的贡献为2.0个百分点,规模优化的贡献为2.4个百分点。

  2.低廉的农村劳动力是国民经济重要的积累渠道务工的农村劳动力与城市中吃“皇粮”

  的国有企业职工有着明显的工资差别(见表1)。如果仅从上表的数字看,两个劳动力市场的价格差别似乎并不大。各行业合计,国有企业职工比农民工的工资高32%.在文教卫生行业上,国有企业职工比农民工高出68%,可以视为人力资本的质量差别。但是,城市国有企业职工还享有大量的物质福利,如住房、医疗,养老保险等。据调查,1995年城市居民所享有的实物性福利,相当于其货币收入的72%(赵人伟,2000)。这些福利是农民都不能享有的。

  因此如果把这部分福利也计算在内,国有企业职工的年平均收入就比农民高出127%,达到7381元。

  因此,在二元化劳动力市场上,每雇佣一个农民工,就等于节省了7381元的工资性支出。或者说,每一个农民工为雇主的利润或通过产品价格的下降为消费者福利和整个国民经济的剩余积累贡献了7381元。如果以9546万农民工计(劳动部与统计局,1999),则农民工的剩余积累为7046亿元,相当于当年国内生产总值的9%.

  表1农村转移劳动力与城市国有企业职工年平均工资(1998)
  

  资料来源:《中国统计年鉴2000》;《中国农村劳动力就业及流动状况(1997/98)》。

  3.农村劳动力的流动促进了产业结构的调整大批廉价劳动力的充分供给,促进了劳动密集型加工业的发展。从80年代后期起,港台资本纷纷将其劳动密集的加工业转移到广东、福建等沿海省区。这种转移并不是简单的搬厂,而是港台资本、沿海地区的土地和农民工的结合,从而创造出极大的生产力。中国的劳动密集型产品如玩具、服装、鞋类、皮革制品等加工产品出口大幅度增长。

  4.劳动力流动促进了输出地农村经济与社会的发展农村劳动力外出就业对输出地的影响总的来看是积极的。主要表现在通过劳动力和资金的双向流动,提高了资源配置效率,为输出地农民开辟了新的收入增长源。进一步的分析还揭示了值得注意的动向:劳动力外出就业使家庭经营的兼业化趋向加强;外出户对农产品价格变动的反应相对不敏感;地区之间的收入差距趋于缩小,区域内农户之间收入差距则有扩大趋向(杜鹰等,1997)。UNDP(1998)的报告指出,新兴的劳动力流动为中国的经济和社会发展做出了重大贡献。人员的自由流动促进了社会公正和经济效率,也提高了许多外出打工者及其家庭的生活水平,使贫困地区和劳动力过剩地区的农业收入上升(或阻止其下降),也迎合了城市经济迅速增长所带来的对弹性劳动力日益增长的需要。人口流动有可能已经减缓了城乡收入差距的进一步扩大。研究表明,农村流向城市的打工者在返回他们的家乡后,倾向于接受许多城市生活价值和行为方式,会将更多的注意力投入到对子女的教育,以及选择少生优育。

  5.现阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径1997年来,农民收入连续4年增速减缓,是改革开放以来的第一次。近年农民收入的增长主要来自劳务报酬的增长。由于家庭经营收入尤其是农业收入绝对减少,它们对农民收入的增长贡献为负。考虑到乡镇企业解决新增就业能力的下降,农民外出务工经商在解决就业和增加农民收入中扮演着越来越重要的角色。

  6.农村劳动力流动冲击了城市的计划福利体制,促进了劳动力市场的发育农村剩余劳动力流入城市补充了城市劳动力的“不足”;他们拾遗补缺,为城市居民生活的方便、舒适做出了很大贡献。农村剩余劳动力进城更重要的意义在于降低了城市劳动力成本,提高了城市劳动生产率;农民工进城增加了城市职工的流动性,对城市企业原有用工制度带来有力冲击,从而有利于劳动力资源的合理配置和有效利用,对全国劳动力市场的发育具有不可估量的作用(袁志刚等,1998)。

  当然,农村劳动力的流动也导致了城市中就业的部分冲突,给城市基础设施造成压力,对城市的环境也产生某些负面影响,并引起城市地区犯罪率的上升。这些都给城市的管理带来新的问题,给政府工作带来新的负担。在这种背景下,城市政府往往对农民流动所造成的负面效果过分担忧,而对这种流动的合理性与贡献估计不足。同时,政府在改革中往往会有过多的短期考虑,而缺少长期的一贯的积极政策。收入差距是人口流动的诱因,人口流动是配置劳动力资源、缩小地区和城乡间收入差距的一个重要手段,又是经济增长的重要动力。

  劳动力流动会带来社会的一定程度的不稳定性,但压制人口流动可能造成更严重的社会不稳定(周天勇,2000)。

  三、流动农民的边缘化问题

  近年来,农民流动在总量方面虽然增幅不大,但是,流动行为有了一些新的变化。其一是长期稳定的外出明显增加;其二是家庭化的外出明显增加。根据1999年北京市外来人口普查,外来人口中在北京居住的时间有明显的延长趋势,目前,居住半年以上者已占外来人口总数的63.6%,其中,居住3年以上的占19.4%;有10.4%的人口在京居住时间达5年以上。

  同时,举家在京的外来人口也越来越多,达到31万户,70余万人。他们大多数是“不流动”的“流动人口”,已经成为事实上的城市人口,也是城市社会中的“纳税人”。显然,这种新的变化特点已经越来越超出了一般意义上的劳动力流动,而具有了更深刻的人口城市化含义。在这种情况下,外出农民不仅希望增加收入改善生活,而且还有权利地位方面的要求,他们强烈地需要在制度上被城市社会所接纳。但是,体制上仍然把他们当“外来人口”、“暂住人口”对待,他们没有获得身份转变,仍然是暂住人口,处于城市体制的边缘状态。

  他们在住房、医疗、职业介绍、通讯、储蓄等方面面临一系列实际困难。如果进城的现实要求在体制调整中得不到适当体现,他们在城市社会的边缘性地位愈加突现,既不利于解决城市问题,也不利于解决农村问题。

  (一)就业限制问题

  外来劳动力的行业工种限制趋于普遍。近几年数次大规模抽样调查显示,外出农村劳动力中70%以上进入城市就业,也就是说总共有5000万农民在县城以上(含县城)的城市找到了就业机会。理论上这个人口群体被视为城市人口就业的直接竞争者。

  90年代中期开始,一些大城市出台了对外来劳动力就业的行业工种限制,随后,又有许多大中城市甚至小城市陆续效法这种做法。限制外来人口进入的行业工种越来越多,对工种的规定之细致达到了令人不胜其繁的程度。大量外来劳动力进入城市开展经济活动,无疑增加了城市地区的劳动力供给总量,尽管他们与城市劳动力在从业结构上有很强的互补性,或者说主要在相对分割的劳动力市场上运行,但直接或间接在一定程度上加大了城市的就业压力。

  同时也要看到,外来劳动力也直接或间接地促进了城市自身的就业增长。从大的方面看,外来人口导致城市经济总量扩大,必然带动就业总量扩大,包括为城市人创造若干新的就业机会;从小的方面看,外来人口交纳的数量可观的各种税费,直接提高了政府用于支持再就业的财力。上海市政府每年从每个外来劳动力收取600元的外来劳动力管理基金,其中大部分用于再就业工作,就是外来劳动力对于城市再就业的直接贡献。至于外来劳动力对城市就业岗位的挤占与对城市就业机会的贡献的量化比较,虽然具有明确的政策意义,但目前尚无法测算。对于农民进城的规模总量有所控制是必要的,但以城乡户籍身份划线、实行职业保留并不可取,尤其是不能将这种措施制度化。这种措施可能排挤出少量农民工以安置下岗失业人员,使城市居民的就业岗位有所增加。但是,消极作用更为显著。首先,在制度层面上,这种措施强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度性歧视,强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济改革方向上的制度创新,恰恰相反,只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。其次,从生活层面看,它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境,使大量进城农民的就业活动转入“地下”,成为打“黑工”。建立的劳动关系既不具合法性,自然也就更难规范,尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下,劳资双方的正当权益都容易受到伤害,尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯,如任意延长工时、随意克扣工资、甚至侵犯人身权利。这些问题的广泛发生,强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意,往往带来不良社会后果。就业过程突然中断对于进城农民的生活打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重,因为下岗职工还有稳定的住所,有一定数量的生活保障金,有家庭的直接支持,而进城农民几乎一无所有。尤其是如果正在岗位上的外来劳动力被强行清退离岗,可能会因为突然失业而出现全面生活危机,不仅造成他们生活困难,更会造成他们精神上的创伤,甚至激起心理和行为上的反社会倾向。绝大多数从限制岗位被清出来的“民工”并不自动离开城市,除非被强行遣返,但强行遣返往往中途逃回。一些人在走投无路的情况下铤而走险,不能不说有体制歧视的因素。另外,“清”得走农民工,未必请得来下岗失业的城市职工,或者清退的农民多补充的城市劳动力少。就业方面的清退措施加剧了部分农民的生活流离,使他们进一步边缘化,而城市本身不能得到预期利益。从城市的角度看,即便我们不能说其结果是损人不利己,也可以说是得不偿失。

  (二)身份(户籍)约束问题

  近些年来,农民流动引发的户籍问题已经有过广泛深入的讨论。户籍改革实践本身也有了一定程度的推进,尤其是小城镇的户籍已经进一步放开。整体来看,旧体制下城乡分割的户口制度格局已经进一步松动,附着于户口分界之上的城乡利益差别明显缩小。这是符合城乡体制整合方向的。从目标来看,既不应该让城镇人口继续维持甚至恢复因为户籍身份而享有的特殊利益,也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益。实际上,那些在城市就业生活的农村人,从来没有把目标定在追赶这些利益。合理切实的目标是,进一步剥离与户籍直接联系的福利,让户口只具有标志居住地的意义,在户口失去特殊福利含义的条件下实现城乡人口的平等权利。现在,对于进入大中城市就业生活的农民来说,突出的问题是身份自由问题。90年代后期以来,农村经济发展特别是农民收入提高面临一系列困难,农民外出就业的冲动持续高涨,而与此同时,城市内部的就业形势趋于严峻,城市加强了对于外来劳动力的就业限制。城市管理部门普遍加大了清查遣送工作的力度,在一些大城市,遣送的外来人口数量比前几年成倍甚至几倍的增加。由于清查遣送工作在操作上存在一些问题,对于外来人口在城市的就业生活造成了比较严重的影响。突出的问题有,(1)在城市外来人口中造成了普遍的不安,加大了外来人口的边缘性心理,增加了他们对于城市政府的不认同,往往激起农民对于城市政府的不合作甚至抵触。

  (2)被遣送的许多人很快又回到城市。对于这些外来人口来说,这种遣送的真实效果就是不仅延误了可能的就业机会,而且直接增加了费用,恶化了经济条件。对于相当一部分民工来说,几天的失业或者几百元的损失,就可能使他们沦为真正的“游民”、“盲流”甚至盗贼。(3)在清查遣送过程中,有一部分人暂住证、就业证被没收甚至撕掉,这种具体管理行为与宏观管理制度的差异,严重地伤害了进城农民对于城市政府的信任,也造成了进城农民的直接经济损失。所以,如何维护有正当职业民工的身份自由,保障进城农民在城市社会的基本生活安全,是一个非常重要的问题。

  (三)子女教育问题

  中国的农村劳动力流动持续到现在,流动儿童即第二代移民问题已经浮出水面。1995年以前,有的调查已经涉及到“浙江村”里的幼儿园,深圳郊区的“铁皮房”识字班,但是,儿童问题没有引起研究人员的特别重视并成为专门研究领域。在研究者来说,这是一个现实生活本身推到我们面前的新课题。因为90年代后期以来,流动农民中的儿童现象开始突现,数量急剧增加。这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市,或者在城市出生而继续留在城市。儿童问题的突出使得流动从根本上超越了“劳动力流动”的意义。儿童是流动人口中的一个特殊部分,相对于流动的劳动力来说,这是一个派生的部分,但是,这个群体有着一种独特的成长性,在他们身上,体现着更深远的社会变迁意义。在儿童面前,最突出的是在流动儿童的义务教育问题面前,城乡分割旧体制的弊端暴露得越加清晰,越加变得令人不能容忍。流动儿童问题,不仅呼唤义务教育体制调整,而且呼唤多方面的制度创新。虽然城市管理者还没有充分意识到流动儿童的教育问题,但招收了大量外来人口学龄子女的非正规学校业已出现,人们通常称之为打工子弟学校。打工子弟学校的数量增长十分迅速,呈逐年递增之势。有关课题组在北京调查寻访到的114所学校中,最早的建立于1993年,只有1所,1994年3所,1995年10所,1996年13所,1997年24所,1998年57所。目前估计200所左右。不仅学校数量增加很快。学校的规模扩张也十分迅速。早期的学校一般只有几十个学生百把个学生,现在的学校许多都300~400学生,有的已经达到2000个学生。在上海、广州、武汉、南京等地都出现了一批这样的非正规学校。这些学校在事实上成为基础教育的一个部分。主要特点是:(1)均属私人办学,而且办学者基本上都是外地人;(2)没有合法办学手续;(3)收费低,而且收费方式灵活;(4)教师也绝大多数属于外地人,很多教师没有受过专业培训也没有任何教学经验,教师岗位的流动性很大;(5)没有政府教育行政部门的教学督导。这种情况说明:在城市,外来劳动力仅仅被当作劳动力,且是暂时的劳动力,作为一个特殊人群的社会性需求被忽视。随着在城市就业和生活的稳定性增强,外来劳动力子女的出生或者随迁是一种必然的也是合乎情理的现象。因为城市学校的高额收费使多数家庭不堪负担,于是,家长不得已而诉诸于非体制行为。这种情况说明,义务教育体制的城乡分割落后于社会需要,不能适应城乡关系在改革中急剧变化、人口城市化过程加快的社会现实。

  有一种观点认为:把流动儿童的教育问题解决好了,会使流动人口留在城市,并且会吸引更多的农民到城市来,不利于城市的稳定。这其实就是说,不解决流动儿童的就学问题,让这些孩子在城市里失学,就可以把那些农村人逼回老家,并且给那些还想来城市的农民做个警示。这就是存在于相当一部分管理人员头脑中的观念。我们认为,不论这样的想法有怎样的现实合理性,都不应当为了城市管理的方便而让这些孩子作出这样深重的“牺牲”,这些孩子同样有接受义务教育的法定权利。中央政府有关部门曾经两次颁布了关于流动儿童就学的暂行办法,如提出以就近入学为主等意见,但这些原则精神并没有得到有效落实。对于越来越多的打工子弟学校,地方政府的具体管理行为往往走向两个极端:要么不管不问;要么统统取缔。前一种方式使得打工子弟学校由办学者私人随意操作,缺少规范管理,使大批孩子无法得到高质量的教育服务;而后一种方式危害更大,因为在不解决公立学校的赞助费问题、不开放体制内渠道的情况下取缔打工子弟学校,等于是把那些孩子推向失学。现在看来,加快城乡义务教育体制的整合是一个迫在眉睫的问题。儿童接受义务教务的基本权利,不应该因为父母的户籍不同而出现等级差别。如果说劳动力本身的流动还带着对于旧城乡分割体制的默认的话,而第二代移民的出现则具有更加直接的制度性要求。义务教育问题只是问题之一。如果这些问题没有很好的制度创新方面的出路,第二代移民成长过程引发的社会问题将更加深广。我们没有理由让这些农村人口的第二代在基本受教育权利方面继续处在城市社会的边缘。

  (四)住房问题

  整体而言,流动人口没有统一的住房问题。因为地域不同、产业不同,流动人口的居住形式也不同。建筑行业的农民工,居住方式只能是临时的、非正式的。严格地说,我们所说的流动人口住房问题,主要是指那些已经稳定地进入城市经济和城市生活的人群的问题。比如在北京这样的大城市,外来就业人口已经接近200万。这其中不乏高收入者,无论是租房还是买房都有足够的自我解决能力,他们的居住问题无需政府专门考虑。在已经进入城市的农村人口中,多数人集中在劳动比较密集、技术和资本含量比较低、收入也比较低的行业。从城市社会经济的运转本身来讲,特别是社会服务业,他们的工作是必不可少的,他们中相当部分的就业和生活也是稳定的,城市需要他们,他们也需要城市。但是,大量的普通进城农民,居住是一个巨大的难题。他们的居住现状本身就显示了他们在城市的社会经济地位。我们看到,在城乡结合部,许多进城农民租住在当地农户的房子,这些房子通常是当地农户自己的院子搭建的,不少属于违章建筑,也有的以蔬菜种植为业的农民通常住在自己搭建的窝棚里、收购废品为业的一些人甚至直接住在垃圾场旁边的棚子里;在城里,不少人住在高楼大厦的地下室里。特殊的形态如“浙江村”,则是自发地成片建一些临时房屋,形成一个一个独立的小社区。凡此种种居住方式,一个共同的特点是住房缺乏统筹安排、缺乏规划。在许多时候,与城市政府的管理冲突往往是围绕整顿违章建筑、违章租住等问题展开的。在地方政府和当地农民之间,经常看到“建了拆,拆了又建”的拉锯战,而在地方政府和外来人口之间,则经常上演“今天赶走,明天又来”的游击战。这种局面不论对于那个方面来讲,都是高成本的。现在需要考虑的问题,既然城市的外来人口必定是个长期的现象,甚至长远来看这些人必定会成为正式的市民,那么,城市政府方面就有必要在规划建设上确立他们的安身立命之所,包括规划建设一批低造价、但符合基本安全卫生标准的简易住房,让尽可能多的外来人口结束住房方面的“秘密状态”、“地下状态”。民工问题是个农民问题。民工的权利也是全体农民的权利。民工在城市中遭遇的边缘状态,也是农民在中国社会的边缘状态。从这个角度看,解决民工的问题,本身就是在解决农民问题。只有让更多的农民融进城市,使他们彻底完成向市民的转变,才能从根本上解决中国的农民问题。

  四、国家政策的演变

  中国政府对农民流动的政策逐步演变。在1958年到1980年,农村劳动力的流动受到严格的限制。1958年,国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》,这是第一个限制城乡人口自由流动的法令。1980年以来,虽然政策有时会有反复,但是趋势是逐步放开的。

  (一)城乡分割的就业政策及其松动

  整个80年代,政府对农村劳动力进城仍然采取严格限制的政策。70年代末及80年代末的城市就业压力,使政府加大了控制农村劳动力流动和进城的力度,但是自80年代中期政府开始放松农民进入乡镇务工的限制。1980年的劳动就业工作会议及其《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件,一方面解开了对城镇职工流动的禁锢,一方面加强了对农村劳动力流动的限制,文件提出,对农业剩余劳动力,要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收,并逐步建设新的小城镇。要控制农业人口盲目流入大中城市,控制吃商品粮人口的增加。要压缩、清退来自农村的计划外用工。确需从农村中招工的,须经省(市、自治区)人民政府批准。1981年的中共中央、国务院《关于广开门路,搞活经济,解决城镇就业问题的若干决定》,在提出城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的同时,进一步强化了对农村劳动力流动的管理。文件要求对农村多余劳动力,要通过发展多种经营和兴办社队企业,就地适当安置,不使其涌入城镇。对于农村人口迁进城镇,应当按照政策从严掌握。农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续,公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关,不要政出多门。要严格控制使用农村劳动力,继续清退来自农村的计划外用工。直到1984年,农村改革取得重大成功,城市就业压力有所缓解,国家才准许农民以自筹资金、自理口粮为前提,以在集镇有固定住所、有经营能力,或在乡镇企事业单位长期服务为条件进入城镇务工经商。这一小小的城门开放是农村劳动力流动政策变动的一个标志,它表明近30年的城乡人口流动就业管理制度开始松动。这些政策的结果是促进了乡镇企业的大发展。1984年到1988年,乡镇企业从业人员增加到9545万人,1984、1985年乡镇企业每年新增就业近2000万人。

  但随着1989年新一轮经济紧缩的到来,政府又加强了对农村劳动力外出的限制,1989年初,国务院发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》,1991年2月,国务院办公厅再次发出《关于劝阻民工盲目去广东的通知》。

  (二)跨区域流动政策

  1992年春,在邓小平南巡讲话的推动下,中国的经济体制改革重上轨道,政府对农村劳动力的流动政策也逐渐发生变化,其政策的基本点是(1)承认流动、接受流动、鼓励流动;(2)流动的方式上反对无序失控的流动,要求多部门携手,采取多方面措施,加以引导、调控;(3)流动的方向上,提倡就地就近和小城镇。1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。同年12月,国家劳动部《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》则提出,“培育和发展劳动力市场的目标模式,是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。竞争公平,要打破统包统配的就业政策,破除妨碍劳动力在不同所有制之间流动的身份界限,劳动者自主择业、自主流动,企业自主用人,劳动力供求主体之间通过公平竞争、双向选择确立劳动关系。从长远发展来看,建立公平竞争的劳动力市场,还要逐步打破城乡之间、地区之间劳动力流动的界限。”要建立农村就业服务网络,合理调节城乡劳动力流动,逐步实现城乡劳动力流动的有序化,提出要在“九五”时期基本取消统包统配,进一步放开城乡界限,取消职工身份界限,扩大公平竞争范围,争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。在此背景下,1993年起,劳动部开始实施“农村劳动力跨地区流动有序化工程”,主要目标是使主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现“有序化”,包括“输出有组织,输入有管理,流动有服务,调控有手段,应急有措施”等5个方面的具体目标。正式提出建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务基本制度,发展各种服务组织,完善信息网络和监测手段,强化区域协作和部门配合。1994年,劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》,这是国家关于农村劳动力跨地区流动就业的第一个规范化文件,开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。1995年,中共中央办公厅发出《关于加强流动人口管理工作的意见》,决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度,以提高流动的组织化、有序化程度。十五届三中全会决议关于《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确了农村劳动力流动就业的政策思路,即立足农村,向生产的深度和广度进军,发展二、三产业,建设小城镇。开拓农村广阔的就业门路,同时适应城镇和发达地区的客观需要,引导农村劳动力合理有序流动。1997年中国政府推动经济结构调整,加上亚洲金融危机的影响,城市下岗和失业职工大量增加,农村劳动力外出就业又进入一个紧张期。这一时期,中央和地方政府在对待农村劳动力进城就业方面存在分歧:中央、国务院文件,包括领导讲话,都强调要根据城市及发达地区的需求,合理引导农村劳动力进城务工,但大多数省市都出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力进省的规定和政策,包括上海、广东、江苏、山东等东南沿海发达地区。这些规定大都包含着对招收农村劳动力就业的岗位限制和次序限制,即许多类别的工作只允许招收本地城镇户口人员,只有那些危险的艰苦的工种或脏的累的城市居民不愿意从事的工作才允许招收农村劳动力。

  在招工次序上原则上是“先城镇、后农村”、“先市内、后市外”,优先安排城市失业、下岗职工,对城镇用人单位使用农村劳动力要有审批管理,未经批准使用外来和农村劳动力,要限期清退,安置下岗职工顶岗。在执行这些政策的过程中,各地表现出很大的差异性,如山东省威海市,江苏省常熟市政府的有关部门对省市政府的有关规定采取了灵活的处置,“宽松操作”,以保证本地区的经济发展的需要,而北京等大城市,则实行“严厉操作”,甚至采用清查户口的方法清退农民工,以控制农民工人数,维护大城市的社会稳定。

  (三)政策调整与趋势判断

  2000年下半年起,围绕新的五年计划的讨论,要提高农民收入,扩大国内市场,就必须加快城市化进程已成为政府领导人的共识。国家对于农村劳动力流动就业的政策发生了积极的变化,表现在:一是赋予城乡统筹就业以新的具体的含义,即取消城乡就业方面的各种不合理界限,逐步实现城乡劳动力市场的一体化。这种转变的标志是2000年7月份劳动保障部、国家计委等7家单位联合实施城乡统筹就业试点项目。随后在《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》中,政府又提出“打破城乡分割体制,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系,改革城镇户籍制度,形成城乡人口有序流动的机制,取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”,要“破除地区封锁,反对地方保护主义,废除阻碍统一市场形成的各种规定”,“坚持城乡统筹的改革方向,推动城乡劳动力市场逐步一体化”。二是多个方面的配套改革。农村劳动力流动涉及就业、保障、户籍、教育、小城镇建设等多个方面,仅单个方面的改革是难以奏效的。继7家单位推出城乡统筹就业试点后,2001年3月底,国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见,规定在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇,只要有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。”对一直影响户籍改革的农民承包地也作出了具体的规定:“对经批准在小城镇落户的人中,……根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。”。并规定要切实保障在小城镇落户人员“在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利,履行同等义务,不得对其实行歧视性政策。”“不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。”5月,国家计委又印发了《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划》,提出“打破垄断和地区保护,除个别特大城市外,要改革城乡分割的就业制度,取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。”

  《“十五”规划纲要》及各有关部门的政策措施,表明中央和政府各有关部门在打破城乡分割的就业制度方面已准备采取一系列重大措施。但是要把加快城市化的政策目标落实到具体的政策措施,还有许多工作要做。

  五、农民流动与城市化

  由于农产品价格下跌和农村劳动力的增加,外出寻找就业机会的农民的数量正在增加。对此政府应有准备,在农民就业、城市定居等方面放宽限制,同时加强职业培训,以促进农民转移的顺利进行。

  (一)农民流动的趋势

  农民流动的意愿和数量受以下几个因素影响:

  1.农民收入状况。1997年以来,农民人均纯收入的增长逐年放缓。1997年的农民人均纯收入比1996年增长了4.6%,下降了4.4个百分点,1998年又下降为4.3%,1999年降为3.8%,而2000年又下降为2.0%.虽然2000年全国农民平均纯收入上升了近2个百分点,但是如果按收入将农民等分为5组,则最低收入和低收入组农民人均纯收入分别比上一年下降了6%和0.6%.如果以家庭经营分类,则纯农户和以农业为主的一兼户的人均纯收入比上年下降了0.1%.自1997年以来,由于农产品市场价格不断下跌,农民从农业尤其是种植业中所得收入逐年下降,2000年农民从种植业中得到的纯收入比1992年下降了17%.由此导致了粮食主产区和以农业为主要收入来源的农民收入的下降。最低和低收入组农民的收入下降,意味着大约3.5亿农村人口的收入没有随GDP 上升反而下降。如此规模的农村居民收入下降,应该说是改革开放20年来所没有的。问题在于,这种下降不是一种短期现象,而是反映了一种中期趋势。

  1997年以来的农产品价格下跌属于周期性波动,但是从长期看,我国绝大多数城乡居民已是温饱有余,食品消费在居民消费支出中所占比重将持续下降,而我国耕地资源紧缺,劳均耕地占有量不足0.4公顷,这就限制了农业劳动生产率的提高。如果不能减少农业劳动力,增加劳均土地占有,农民从农业中得到的收入即使还能有所提高,其增长也将是缓慢的。由于中国即将加入WTO ,中国的小规模农户将面临欧美大农场主在粮棉等大宗农产品上的竞争。

  中国农民目前已感受到了国际农产品市场价格的压力。根据一项研究,加入WTO 以后,中国农民将被迫让出300多亿元的粮食和棉花的国内市场份额,农民的人均纯收入将因此而下降2.05%(李善同等,2000)。

  2.农民对货币收入的需求和对劳务收入的预期。近年来,农民家庭支出中增长最快的几项分别是:子女教育、医疗费用和税费上缴。这些支出都是货币支出且都具有刚性。根据统计局的农村住户调查,2000年,农民的工资性报酬已占到其纯收入的31.1%,比1985年上升了13个百分点。其中打工收入达到了240元,已占到农民纯收入的10.7%.根据农业部对320个县的320个村庄的固定观察点的调查,农民外出打工收入占家庭纯收入的比重已从1990年的9%,提高到2000年的23.6%,成为农民家庭收入的重要来源。在家庭收入下降,乡镇企业仍处于恢复性增长的时候,农民的打工收入成为农民收入增加的主要来源(见表2)。根据湖南和四川两省农调队调查,2000年农民外出人数和劳动时间增加了10%左右,尽管农民外出打工的日工资率下降了5%左右。

  表2农民纯收入及其结构
  

  资料来源:《中国统计年鉴2000》。

  3.城市就业的成本。农民进城与城市居民产生就业矛盾,由于经济结构调整,城市中失业下岗人数增加。根据一项抽样调查,全国包括登记失业人员、下岗人员(指虽已停业工作、但与工作单位仍保持关系者)和待业人员(新就业求职者)在内的失业率为10.4%,人数约为1912万人(李强,2000)。而有学者估计“在加入WTO 的过渡期内,由于大量隐性失业显性化,即使在经济高增长的情况下,失业率也极有可能超过15%”(葛延风,2000)。

  为了保证城市居民就业,许多城市先后颁布了规定,对进城务工农民采取了歧视性政策,如限制进城农民就业的工种,为本市下岗职工就业而辞退农民工等。但是这些措施无疑减少了农民就业的机会。农民进城,与城市居民在道路交通、环境卫生、社会治安等方面产生矛盾。因此为了维护城市的稳定,政府面对流动农民,多强调“管理”、“有序”。各种证件、手续和不规范的处罚又增大了农民进城务工的成本。由于以上几个因素共同影响,今后外出务工农民人数将继续增加。根据一项估计,1995年全国农村劳动力在城镇就业人数为3600万人,1996年为4000万人,1997年为4600万人,呈逐年上升之势。北京、天津、上海3市流动人口占常住人口的20~25%,广州达到38%,其中一半以上来自农村。上海市1995年外来务工人员占本市职工总数的30%,特别是在建筑业和纺织业,一线职工中有40%以上是外来民工(仲小敏,2000)。

  表3农村新增和转移的劳动力单位:万人
  

  资料来源:根据《中国统计年鉴2000》数据整理。

  从上表可以看出,90年代后期从农业向乡镇企业转移和外出务工的劳力的数量明显减少。

  根据中国农业部的一项分析,今后5年将是农村劳动力供给的高峰期,每年将新增劳动力857万人(杜鹰,2001)。可以预计,今后几年,每年新增外出打工农民将不少于800万人,即使考虑到回流因素,新增外出打工农民的数量也不会少于600万人。

  (二)“就地转移”还是“城乡通开”

  农民收入下降,城市失业增加,城乡就业矛盾加剧。面对诸多矛盾,政府采取了许多措施,包括在就业方面提出“打破城乡分割体制”的原则,但目前政策的基本的方针仍是城乡分开,分别解决两方面的问题。在城市,政府限制农民进城,尤其是大城市,通过限期清理等政策压缩雇佣农民工。同时对下岗、失业的城市居民支付津贴和保险。在农村,政府努力改善农民的生产、生活环境,减轻农民的税费负担,提倡农业的产业化和发展小城镇,以缩小城乡收入差距,同时促进农民就地转移。同时,对于往返于城乡的农民则用组织的铁路、公路“春运”和调高票价来应对。然而,城乡分开难以解决农村和城市的问题。城市中的失业增加,一个重要原因是生产能力过剩,产品没有市场。而农民的收入下降,主要是因为过多的农民滞留农业,不仅农产品缺乏需求,而且农民没有就业的机会。由此形成了农村市场增长缓慢,相对萎缩,城市工业品销售困难,失业增加,进一步排挤农民工,导致农民收入增长缓慢这样一种恶性循环。只有城乡通开,加快农业人口向非农产业转移,农村人口向城市人口转移,才可能加强劳动力市场的竞争,提高劳动生产率,同时增加农民收入,改变农民的消费观念与消费模式,为城市工业品开辟广阔市场(邓英淘等,2001)。世界各国在工业化与城市化速度上大体有两种类型,一是英、法等发达国家,在它们工业化起步阶段,其工业化速度快于城市化。在经济发展的过程中,二者保持了同步;二是多数发展中国家和20世纪才兴起的工业化国家,其城市化速度大大快于工业化。中国则是发展中国家中很少的一类,即工业化速度远远高过城市化(托达罗,1999)。在交通改善、资讯发达的现代,只有政府的行政强制才能使这种状况得以保持。

  与城乡分开相配合的另一项政府政策就是“就地转化”,首先是允许乡镇企业发展,以实现农村的“就地工业化”;在乡镇企业高速增长阶段结束后,政府明确支持小城镇发展,以实现农村“就地城镇化”。有关部门计划未来10年,将2亿左右的农村人口转到城镇。其途径为:①选择300个左右基础条件较好的县城或建制镇,发展为20万人口的城市;②或者选择10000个左右建制镇,发展成为人口规模2万人左右的小城镇(国家发展计划委员会,2000)。其中心仍是希望通过就地城镇化解决农民转移的问题。

  但是,除了沿海地区情况好些,内地的县城和乡镇经济普遍不景气,很难提供就业机会,而目前这些城镇吸引的对象,多是有钱到小城镇开业,或至少是购买商品房的富裕农民。公安部在382个城镇进行户籍管理制度改革试点,两年共给54.4万人办了小城镇户口,平均每镇1424人。其条件为要有合法稳定的非农职业或已有稳定收入来源和合法固定的住所。这很像是发达国家吸引发展中国家移民的政策,要么有资金,要么有技术。而对于只有劳力的数以亿计的中国农民,这种“投资移民”或“技术移民”都是不现实的。因此,“就地转化”不能是农村劳动力的转移和中国的城市化的主要办法。数千万农民的流动和异地就业为我们提示着异地转移和城乡通开的前景。

  (三)政策建议

  1.异地转移,开放大城市

  如果单纯依靠市场的配置作用,由于长期的城乡隔绝而积累起大量的剩余农村劳动力短期内涌入城市,并形成城市贫民区、棚户区,这种情况在许多发展中国家存在,应该说并不是一种好的选择。因此,国外许多学者也建议要改善农村的生活环境,创造更多就业机会,要发展小城镇,避免人口过度向城市集中(托达罗,1999)。这些都是正确的。中国的人口还在继续增长,有估计到2030年人口总量将达到16亿人。而在未来30年中,如果我们将城市化率提高到50%,即8亿人口居住在城市,这就意味着城市人口每年增加1000万人。考虑到城市生育率的下降,新增人口将主要是从农村移入的居民。但农村人口仍将保持在8亿左右,因此政府投资于农村基础设施建设是一项长期有效的投资。

  但是,流动农民所指示的劳动力市场的需求和农民对城市生活的向往,又说明异地转移,开放大城市是城市化政策的一个重要组成部分。开放大城市可以有两种选择,一种是开放现有大城市,使农村人口向大城市转移,形成城市高度集中的城市化形态。另一种是建设大都市区,在一特定区域内通过相对分散配置而推进大都市区,使农村人口向大城市及其附近的小城镇转移,形成区域综合协调发展基础上的城市化。都市区通过快捷的运输相连结,都市区内的小城镇在子女教育、日常购物方面给居民提供方便、舒适的服务,而快捷的运输系统又使这些小城镇与工业区和中心区相连结。香港特别行政区在新界的开发应是一个较好的都市区建设的范例。应该说,开放现有大城市与建设大都市区,二者并不是相互排斥的。

  如果能将珠江三角洲地区、长江三角洲的苏南、上海、浙江地区和京津地区规划为大都市圈,另外在成都、武汉、西安等地建设中心城市,那么大城市在接纳农民流入的潜力将是巨大的。

  北京目前市区可容纳的流动人口被规定为300万人,如果把快捷系统的轻轨铁路建成,与北京市区之间通过便捷的交通相连的各个卫星城都发展起来,北京的大都市圈再容纳300万人,甚至1000万人,都应是可能的。

  2.加强培训,提高农民工素质

  劳动力的人力资本投资是提高经济效率,增加农民工就业机会和提高其收入水平的重要途径。调查表明,农民工的收入水平与教育程度高度相关,农民工学习的热情很高。各类民办的培训班、学校已遍布城乡各地。目前需解决的是:——鼓励设立社区大学。政府办的职业培训中心似乎并不成功。由于经费来自政府,这些培训中心缺乏办好培训的压力和动力。可以考虑将这类培训中心向社区大学转化,使其依托社区,又面向社会各种群体,成为职业教育的重要基地。——政府需定期发布职业需求和职业技能要求方面的信息,以此引导培训和农民工的学习。这些职工需求的分析研究不光需要掌握当前劳动力市场的信息,而且还需要对未来几年的经济形势、产业和就业结构做出分析,这是需要政府主持才能做好的工作。——企业培训是一条重要的培训渠道。企业投入资金培训,但如果受培训的农民工流动频率高,就会使企业丧失人员培训的积极性。应在农民工定居条件、社会保障制度等方面作出规定,鼓励雇佣关系长期化、稳定化,从而使企业和农民工的利益都得到保障。

  3.提供社会服务与社会保护,改善流动农民的生活状况

  本文第三节已描述了农民在城市中所处的边缘状态和他们在就业、子女教育、居住等方面受到的歧视和遇到的困难。政府应在法律咨询、就业服务、医疗保健、居住条件、子女教育等方面给农民提供帮助。农民工中的妇女、失业者、伤残人员是社会的弱势群体,需要政府和社会各界包括非政府组织给予更多的关注。

  4.鼓励创办中小企业,吸纳更多农村劳动力就业

  中小企业的发展,对农民工的就业至关重要。只有鼓励创业,为中小企业的创办、生存和发展提供各种市场服务,才能为城乡就业提供机会。

  “农村劳动力流动”课题组本报告执笔:卢迈赵树凯白南生

  2001年6月

  主要参考文献略。

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文章来源:《世界经济与政治》2004年第1期任何一门新兴学科的发展与成熟都有着原则上共同遵循的逻辑过程。国际关系研究能否成为一门真正独立的学科体系也有赖于能否完成以下这样一个发展进程:首先,是“多学科”阶段,也即国际关系从其他各个已经相对成熟的学科领域中攫取有关的范畴、方法与知识来充实自身的阶段。其次,应该是“跨学科”阶段,也即国际关系研究从相邻成熟学科领域借用有关范畴、方法与知识之后,逐渐形成为本学科领域所独具的若干学科范畴的阶段。最后,才是所谓“单一学科”阶段,也即经过了一个长时期吸收消化与自……去看看

中国儿童喜欢和相信电视广告吗?

   2010/08/25
内容提要:本研究的目的是探讨在中国大陆三个广告发展水平不同的城市中,儿童对电视广告的信任与喜好程度。  引言  广告很多时候以儿童作为对象,因为家长在儿童身上的花费比较高,儿童能影响父母的购买行为,而且传统观念认为儿童是冲动型的购买者,因此广告商期望能够自小便建立起儿童对某个品牌的忠诚(Fox ,1996;McNeal,1999)。许多家长和消费者团体都非常担心儿童会受到不良电视广告的影响,因为他们认为儿童还没具备所需的认知能力。难以对电视广告中的信息进行处理并作出合理的判断(Choate,1975)。部分教育家和传媒学者尝试设计一……去看看

认真对待行政程序法典化

长期以来在我国的法律文化上缺少现代行政程序法精神,现实中行政程序法的基础也很薄弱,执法者的观念有待进一步更新,所以,我们在制定行政程序法时,不能不考虑到现实的条件,针对现实中的主要问题,以保证法律的可行性。 法制日报2002-6-9一、对过去50年我国的行政法制的认识 1949年以后中国原本可以在一种新的制度理念下构建法治秩序,但是由于种种原因我们的国家和社会偏离了法治的轨道。以一个现代国家法治发展的基本要求看,在过去的50年中的前40年(即1949—1989),我国的法治建设是很不成功的。我们在阶级斗争法学理论的指导下,人被分……去看看

暴力与不信任:转型中国的医疗暴力研究:2000~2006

原载《法制与社会发展》2008年第1期p82-101  摘要:转型中国的医疗暴力频繁发生。其成因众多,而医患双方及患方对现有医疗纠纷解决机制的信任缺失是关键因素。基于丰富的经验材料,本文概括了医疗暴力的特征和类型,并运用吉登斯的结构二重性理论,深入分析了医疗暴力与不信任之间的逻辑关联,进而提出制度改进方案,从强化激励和严格惩罚入手,积极培育一种迈向程序正义的过程导向的信任,力求遏制暴力。研究表明,暴力维权的普遍化已成为转型中国纠纷解决的一项重要特征。而下一步理论扩展的方向,则是迈向一种暴力维权的法理学。  关……去看看

元代县官研究

元代地方行政建置由汉唐的郡(州)县二级变为行省、路、府、州、县四、五级。处于最底层的县,品秩低微,上司变多,但因其“亲临民事,周知下情” 等不可替代的性质,县级官府在地方统治体系及士大夫心目中,仍然是最基础、最重要的部分。元代县官的基本面目如何?蒙古贵族统一全国给各地县级官府带来怎样的影响?迄今尚无专题论述。本文拟从建置概况、圆议连署、诸权力运作、官吏选用管理等方面,对元代县级官府作较系统的研究。  (一)县官建置概况  元代的县依户数多寡分为上、中、下三等,而且兼顾了江北、江南两地区的不同情况。江北……去看看

取法乎下,而得其……

著名经济学家钟朋荣先生近一年多来在各个场合大力提倡一种观点——“女人回家”。他主张让女人回到女主内的时代,全心全意做家庭妇女,把工作的机会与养家糊口的责任交给男人。据钟先生说可以起到简化社会矛盾、稳定家庭关系的作用,因此各级政府应该通过政策引导来来实现这些主张,并且如愿以偿获得这些好处。 公正与客观的说来,钟先生的主张从纯经济的角度来说是有效与可行的,从传统文化的角度来说是合情合理的,当然可以起到上述的种种作用,真可谓一举而数得,何乐而不为呢?只是钟先生没有提及一个最重要的(也许在钟先生看来是最不……去看看

新疆移民与种族冲突

移民与种族冲突   对新疆进行移民,可以说是中国解决新疆问题的主要思路之一。既然把汉人视为稳定新疆的依靠力量,当然是汉人移民来得越多,稳定力量也就越大。只要有越来越多的汉人进入新疆定居,中国对新疆的主权就会不断加强,有些决策者认定这样一种反比关系:汉族人口越多,新疆问题就相应越小。   如果最终真地能用汉人移民淹没新疆本土民族,固然缺乏道义,在保证主权方面也不能不算一条可行之道。那时新疆与中国分离建立东土国家的想法就会永远失去可能。然而问题在于,新疆地盘看上去很大,却多数是沙漠戈壁,真正适于人类生存之……去看看

儒家谱系·自由主义

○社群:“三纲”“五伦”与合法程序   陈:杜先生,我最近到加拿大,遇到老朋友,大侃之余,较深地涉及了现代人 类社会广义的“社群”(community)问题:诸如,它在现代各种社会(如中国与美国) 中所占据的不同地位,它的可能发展趋向,我们可以从中学到哪些共处之道。联系 到中国的传统与现状,我憬悟到,这不光关涉到儒家的生存方式甚至精神生命的前 景,也涉及人类如何共处的问题。  杜:目前,美国的学术界、知识界和思想界也对这个问题有比较深刻的反思, 指出美国现在所处的困境主要就是“社群”出了问题。  陈:所谓“社群”的涵义,这里主要……去看看

中国九城市流动儿童发展与需求调查

   2010/08/25
摘要:采用问卷法和访谈法,考察了全国9城市流动儿童的教育、娱乐、发展状况以及流动人口在儿童教育和发展方面的政策需求。调查表明,与原来在老家相比,流动儿童来到城市后的受教育条件有所提高,流动儿童的亲子交流有所增加;但是与城市户籍儿童相比,其受教育、娱乐等状况还有一定的差距。流动人口有关儿童权利的知识和观念还比较缺乏。  关键词:流动儿童/儿童权利/发展状况/政策需求  1研究背景  近年来,随着我国农村生产力水平的迅速提高和城市化进程的加快,越来越多的人离开户口登记地以谋求更好的经济收入,农村产生的推力……去看看

征地制度改革:实地调查与改革建议

美国华盛顿大学/农村发展研究所  原载《中国农村观察》2004年第6期  内容提要:本文分析了有关土地征用的三个关键问题:公共用途、补偿和程序①。分析中讨论了国际经验和中国的方法,并提出了征地制度改革的建议。  关键词:土地征用、目的、补偿、程度  一、公共目的的界定  大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由,是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益,而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。  一般说来,关于国……去看看

农村社会养老保险的昨天……今天!明天?

摘要:本文认为,适时开展农村社会保障制度建设,尤其是农村社会养老保险体系建设,是我国市场经济发展的客观需要,农村社会养老保险的推广工作不应停顿,应使其在实践中继续发展,逐步完善。关键词:农村,社会养老保险,社会保障Yesterday……Today! and Tomorrow? Of Social endowment insurance in the CountryAnhui University Zhang-Deyuan2001年,户籍改革的一声“炸雷”在石家庄响起,一大批中小城市纷纷“附义”,耸立多年的城乡壁垒似乎就要坍塌了;经济学家们更是为翘首多年即将实现的城乡统一市场而兴奋着。然而,与此“不谋而合……去看看

中国非营利组织:定义、发展与政策建议

一、非营利组织的定义与分类  讨论“非营利组织”问题,首先面对的是对这一词汇的定义及相关的分类问题。这两个方面又都容易引起歧义,故这里首先分别作较详细的阐释。  1.非营利组织的定义  非营利组织是英文non-profit organization (NPO )的中译,一般认为现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后[1].与非营利组织类似的词汇还有“非政府组织”(non-governmental organization )、“公民社会组织”(civil society organization)、“第三部门”(third sector)等。1998年国……去看看

太岳区抗日根据地是怎样坚持抗战的

太岳区抗日根据地,位于白晋同蒲两铁路之间,太岳山和中条山两山脉横亘其上,沁水河流贯通于全境,人烟稠密,物产富广,乃抗战形胜之地。它为华北敌后抗日根据地之一,已有五年多的抗战历史。正因为太岳区所处形势之重要,所以敌人对它十分注意,进攻和“扫荡”频繁。从抗战开始到现在,敌人对它的进攻和“扫荡”大致可以分成三个阶段。我之对敌斗争,亦因这三个阶段斗争内容的差异与根据地发展阶段的情形不同而有所更改。从抗战开始到民国二十九年上半年止,为第一阶段。在这一阶段中,敌人经常保持其对根据地一年一度的“大扫荡”。当时情势虽……去看看