原载《经济社会体制比较》2008年第2期

  内容提要:在现行分权机制下,中央、地方政府间的财政竞争致使地方政府依赖非正式资金体系来获得可支配收入。随着传统非正式资金来源的受限,工业化过程中不断升值的土地逐渐成为地方政府获取非正式收入的最重要渠道。地方政府利用现行土地制度下农民土地产权的相对残缺,大肆侵占、出售农民土地,引发了当前严重的土地问题。土地问题涉及农民利益保护、政治腐败、小产权房问题等诸多方面,反映了转型期中国内在的制度矛盾和缺陷,其解决需要国家深层次的制度变革。

  关键词:财政分权;土地问题;非正式资金体系

  作者简介:郭艳茹,经济学博士,山东财政学院副教授。

  1980年代中国实行的财政分权改革,对此后持续的经济增长无疑具有重要的促进作用。钱颖一等(1997;1998;1999)认为财政分权硬化了地方政府的预算约束,向地方政府提供了市场化激励,使他们有动力来进行制度创新,保持和促进市场化进程,从而在一种"财政联邦主义"的基础上实现了整体的经济增长。但与此同时,经过近30年的积累,现行财政分权制度所隐藏的弊端,如城乡、地区收入差距、市场分割、公共品供应缺失等问题也逐渐显现出来。当前日益严重的土地问题,在很大程度上也可以被理解成由财政制度所内生:分权制下的中央、地方财政竞争,使得地方政府通过土地批租来解决财政不足,同时以GDP 为考核核心的晋升激励机制,又诱使地方官员盲目扩大投资占用土地,导致了日益严重的土地问题。

  与土地制度有关的种种混乱与矛盾,使有学者认为"目前最严重的经济、社会,乃至政治问题,均直接、间接地同土地制度相关"(秋风,2007)。本文试图从财政制度上来理解当前的土地问题,解释现行财政分权机制如何逐步引发出日益严重的土地问题,同时也通过土地问题来对现行的财政分权机制进行反思,以探索一种合理的改革路径。

  一、财政分权下的非正式资金体系

  新中国在完成社会主义改造之后,确立了高度管制和财政集权的制度体系,形成了生产要素的完全国有化、自上而下监督控制的计划经济体制,并配合以"统收统支"的财政制度,整个国家如同一个车间众多的大工厂。在这种体制下,地方政府吃着财政"大锅饭",没有激励来增加地方收入,基层生产单位则由于难以克服的监督问题而导致生产效率低下。日益加重的财政危机和物资短缺迫使中央政府在1977年引入了"分灶吃饭"的财政包干制,在政治集权的背景下进行财政分权改革,并以GDP 指标来考核地方官员政绩。

  财政分权之后,地方政府一方面可以通过发展本地经济来增加财政收入,另一方面由于财政分权涉及到对各种经济收入的核算、划分,地方政府与中央政府相比,具有信息上的优势,地方政府会利用这一优势来对分权边界进行事实上的调整,通过各种预算外收入和体制外收入来弥补中央政府凭借政治权力所确定的分权规定对地方政府的不利影响。本文将这两种收入通称作非正式资金体系。预算外收入虽然受中央政府管制,但在实际执行中地方政府能够征收的数目往往远远大于正式的统计数字,如中央政府在1996年进行的一项调查表明,1995年,真实预算外收入是原来官方统计的1.6倍。体制外收入则完全是由地方政府官员任意规定征收的,"没有法规约束,也没有官方统计数据。乱收费、乱罚款、乱筹资的'三乱'是对制度外收入管理混乱的真实描述"(陈抗等,2002)。

  在分权制改革的初期,中央政府以包税制的形式来获取税收份额,有效地降低了信息成本。这一时期,正如主流的分权理论所描述的,表现出了良好的绩效,中央政府的财政收入得到保障,地方政府也有激励推行市场化的改革,从而形成了市场保护型的"财政联邦主义"(Jin et al.,1999;Qian和Weingast,1997)。但随着中国经济转轨的深入,中央政府和地方政府财政权利的边界日益模糊。在财政包干合同签订的初期,中国的财政收入主要依赖于国有企业,中央政府能相对容易地获知国有企业收入状况,因此有能力来维持其财政权利边界。随着国有企业生产效率的下降,来自于国有企业的收入日益减少,新生的非国有经济对税收的贡献不断增强,而后一部分的收入中央政府根本无法掌控,地方政府将这一部分收入留在预算外,不参与中央的分成,这使得与分权的初期相比,正式财政收入在GDP 中所占的比重、中央财政收入在全部财政收入中所占的比重,都严重地下降了。陈抗等(2002)计算出全国预算收入占GDP 比重从1985年的23.7%下降到1993年的13.5%,同一时期,由中央与各省分成的预算收入占GDP 的比重也从14.4%下降到10.8%.

  分权制下,地方政府通过非正式资金体系来为地方政府增加收入,使得地方政府能够突破正式财政预算的约束来进行投资,发展本地经济,从理论上讲,地方政府比中央政府更了解本地居民的需求,其主导着公共投资的效率,因此,非正式资金体系的存在具有一定的合理性。但是,从长期来看,非正式资金体系却隐藏着极大的弊端:首先,非正式资金体系会内生出政治腐败。与预算内资金相比,预算外收入和体制外收入的征收缺乏组织和管理,具有很大的随意性,完全凭借地方政府的权力强令企业或个人接受。由于这一部分收费可伸缩的幅度很大,企业和个人更愿意通过贿赂有关官员来达到减少负担的目的。"藏富于民"在很多情况下暗含了地方政府、官员和企业对财富的重新分配。官员接受贿赂之后,通常会贿赂更高级的官员,寻求政治庇护,以降低被查处的风险,并提高职位升迁的机会,政治腐败逐步滋生并在官僚体制中不断蔓延。腐败不但降低了政府公共管理的效率,而且使得资金从生产领域退出,转化成各级官员的私人收入,影响了社会产出。其次,非正式资金体系会导致低效率的投资。由于非正式资金体系很少受中央政府控制,地方官员更愿意用它来投资政绩工程,为自己获取寻租机会或增加晋升机会,这导致大量无效率的投资项目出现。

  非正式资金体系在中央、地方财政权利之间,创造出一个中间地带。通过将更多的收入转入预算外或体制外,地方政府事实上扩大了自己的财政份额。但是这种调整,一旦超出了中央政府的容忍能力,中央政府就会利用政治权力来重新对财政权利进行分配,将非正式资金体系纳入到国家正规的税收体系中来。这导致与分权初期相比,国家的正式财政税收水平上升,但地方政府的可支配收入减少。地方政府只有寻找新的非正式资金收入来化解中央财政集权的压力。中央、地方的财政竞争,使得社会实际的税费负担不断上升,国家权力对基层社会的侵入程度逐渐加深。

  改革之后,随着预算外收入对中央财政的挤出,中央政府依靠税制改革来重新强化其财政权利。1994年的分税制改革,将增长潜力最大的增值税的75%划归中央财政,中央财政收入上升,但却没有相应地增加财政义务。经过分税制改革之后,地方政府承担了包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%以上的事权,而只分享到40%左右的财权。周飞舟(2006)详细描述了分税制改革之后中央政府和地方政府的财政收入、支出变化情况。分税制改革之前,地方财政收入在总财政收入中的比重接近80%,分税制改革后,迅速下降到45%左右,此后的十年间一直在这个水平徘徊。而地方财政支出的比重在1990-2004年间则变化很小,1990年为68%左右,2004年则微升至75%左右。"财权上移"、"事权留置",分税制改革重新强化了中央财政集权能力,同时也形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。尽管中央政府可以通过转移支付对地方政府进行二次分配,但由于地区间资金分配不平衡,许多地区,尤其是中西部地区财政缺口仍然很大。

  财政缺口促使地方政府重新寻求预算外收入和体制外收入。分税制改革之后,地方财政,尤其是县乡财政变得异常困难,因为省级政府同样可以通过财权上移、事权下移的方式将财政分权影响层层传递到基层政府①。「关于分税制后县乡财政的具体运行状况,可参见农村综合改革下的县乡财政体制研究课题组对各地县乡财政状况的一系列调查报告。这些调查报告发表于《经济研究参考》2007年第39期。」按照正式财政体制的分配,基层政府的正常运转几乎是不可能的。在巨大的财政压力下,地方政府对非正式资金体系的依赖再次加强,与此相关的乱收费、官员腐败、基层社会与政府矛盾也随之显现出来。陈抗等(2002)对1985-1998年的财政数据的实证研究表明,中央财政的分成比例越高,地方政府的"攫取之手"行为越严重。这样就产生了一个悖论:中央政府试图通过重建财政集权来规范地方政府的财政税收活动,结果却导致了地方政府更严重的体制外财政活动;中央政府试图通过对财政权利的控制来约束地方政府的行为,结果却导致了地方政府对基层社会更严重的掠夺。

  二、财政竞争中的土地问题

  在巨大的财政压力下,地方政府通常有两种选择:(1)促进经济增长,获取更多的税收,做大GDP ,这样既可以缓解地方财政困境,又可以增加地方官员的晋升机会。(2)增加非正式资金收入,在解决了地方财政困难的同时,也获得资源来贿赂上级以增加地方官员的晋升机会并获得更多的转移支付。从理论上讲,地方政府可以选择第一种方式,通过保护私人产权、增加基础设施、人力资本投资等措施来促进市场经济发展,增加GDP (Qian和Weingast,1997),但这样做需要一个较长的周期才能显示出效应,在官员换届制的政治体制下,地方官员通常不愿意"自己植树后人乘凉",而是更倾向于采取收效快的短期行为。这意味着他们对非正式资金体系的依赖加强,因为相对于体制内收入,非正式资金体系具有更大的灵活性,完全受地方政府官员控制,既可以用于维持地方政府运转和负担基本的地方公共开支,也可以投资于政绩工程或者用于个人消费和政治贿赂。

  1994年分税制后,地方政府通过各种方式来增加非正式资金体系的收入,主要有:(1)努力发展商业,增加地方可支配收入,并在一定程度上纵容、默许、参与走私、色情、骗取出口退税等非法经济活动;(2)增加向基层社会收费。在以农业产出为主要收入来源的地区,地方政府依赖向农民增收各种费用来获得非正式收入,结果导致了1994年之后持续恶化的农民负担问题,中央政府为此在1998年以安徽为试点进行税费改革,试图规范地方政府的收费行为,但事实表明这种做法在遏制地方政府乱收费方面并未取得太大成效(如傅光明,2003;秦晖,2001)。2003年在巨大的三农问题压力之下,作为农业区地方财政收入主要来源的农业税被取消,农民的负担减轻了,但农业区的地方财政进一步恶化,地方政府对非正式资金体系的依赖更加严重。在1980年代改革初期,县级政府通常采用以下两种方式来创造预算外收入:一是干预银行,使其提供贷款;二是攫取更多的农业剩余。上世纪末,随着银行商业化改革,以及国家对农民负担问题监督的强化,地方政府传统的预算外收入来源在不断丧失——农业税的取消不但减少了地方财政收入,更重要的是降低了地方政府搭车收费的监督成本。在这一背景下,地方政府迫切需要寻找出一种新的预算外收入来源,而土地则是基层政府从农村所获取的最后一块蛋糕。随着工业化过程中土地价格的不断上涨,土地收入在县级政府预算外收入中的比重不断加强。平新乔在2006年的一份调查报告中指出,2004年全国各级地方政府共征地1612.6平方公里,其中东部的广东、山东、江苏,中部的湖南是征用土地最多的省份,四个省所征用的土地,相当于当年全国的一半左右。而当年,江苏、浙江、湖南三省政府的土地收入达到3258亿元,接近于全国"政府出售土地收入"的一半。许多地方政府出现了名副其实的土地财政①。「参见2006年11月1日新华网的相关报道」周飞舟(2007)对东部某省两县一市2003年预算外收入构成的调查表明,土地转让金是县级预算外收入中最主要的构成部分。

  地方政府通过土地出售来获取预算外收入,结果导致了严重的土地问题,包括:(1)土地出让过程中,农民利益被侵犯,引发农民和基层国家政权的冲突。有资料显示,到2004年为止,失地农民累计已达4000万至5000万。"失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源,生活水平降低的失地农民占60%.""被征用土地的收益分配格局是,地方政府占20-30%,企业占40-50%,村级组织占25-30%,农民占5-10%"(中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村调查总队,2005)。名义上属于农民的土地,几乎是被无偿剥夺,农民作为一个阶层,无法分享工业化过程中土地增值所带来的收益,国家取消农业税对于农民的意义也由于土地的减少而变弱。土地问题引起来自农民的抗争,近年来,农村的群众性抗争中,60%与土地有关(文贯中,2005),这种底层社会与国家权力间的冲突,为社会的长期稳定和发展埋藏了巨大的隐患。(2)在土地出让的过程中,产生了大量的官商勾结、官员腐败问题。土地市价与征用价格间的差异产生了大量的土地租金,官僚、商人合谋瓜分租金,带来了严重的政治腐败。"仅从2006年10月到2007年初,就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分,包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员"(秋风,2007)。(3)小产权房问题。按照中国《土地管理法》的规定:"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设","任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地".但在土地出售中,农民收益过低,加上大多数地区土地出让金归县级财政所有,这样就促使村庄和乡镇联合起来,违反现有《土地法》的规定,在集体用地上自行建房出售。所谓小产权房,就是指由开发商和村委会合作,或者村委会自行组织建设,在宅基地等用地上开发住宅,而后自行销售,并向购房者发放由乡镇政府制作的"房产证"的住房。小产权的开发,在中国已有十余年的历史,近年来房地产价格的暴涨更是导致其迅速发展,据调查在北京大概占比20%左右,深圳占比可能高达40-50%.小产权房违背现行法律,但却涉及到众多人的直接利益,如果政府不能妥善的处理,很可能引发严重的社会危机。

  三、土地问题引发的对现行财政分权机制的反思

  中国的分权制改革经过近30年的演变和积累,诱发出了以土地问题为代表的一系列政治、经济、社会问题,由此来反思现行的财政体制,至少会发现:

  第一,在财政分权的过程中,如果缺乏宪法层面的法律保障,分权制下的非正式资金体系会酝酿出严重的社会问题。

  非正式资金体系的存在,源于财政分权过程中,缺乏正式的法律制度来明确界定中央、地方的财政权利和义务。Xu(2002)在对中国电力行业的研究中也指出,分权制的成功实施需要有宪法层面的保证。缺乏宪法约束的分权,使得中央、地方政府的财政权利、义务划分存在着模糊的边界。中央政府可以利用政治集权的优势来扩大其财政份额,而地方政府则可以利用非正式资金体系来进行事实上的调整,通过出售土地来获得可支配收入。由于非正式资金体系不受国家正式法律制度约束,其运作主要出于地方官员的控制之下,在经济人假定下,政府官员有激励不断扩大这一部分收入,土地问题只是地方政府用来增加可支配收入的一种方式。

  需要指出的是,非正式资金的存在尽管有极大的弊端,但在中央、地方财政权利、义务不对等的前提下,中央政府对非正式资金的存在只有采用默许的态度,否则地方政府便无法正常运转,其基本的社会管理职能,如计划生育、义务教育、社会治安等等就不能正常进行。可以观察到,在改革30年的时间里,中央政府不断地重申"治理三乱"、"清理预算外资金"的命令,但大多数情况下,这些命令仅停留在文件上。在土地问题上,中央政府也同样不断出台各种法规、命令来规范土地流转,以实现国家"耕地保护"、"粮食安全"的目标,但从上文援引的数据来看,成效并不显著。

  第二,在财政分权过程中,非正式资金运行的另一个条件是缺乏保护基层社会产权的法律约束。

  非正式资金体系的运转,依赖于国家权力能够不受限制地向基层社会深入,这一点在土地问题上得到充分体现。土地问题与中国特定的土地产权制度密不可分。中国农村的土地名义上归集体所有,但这种所有权从一开始就是不完全的,它充其量只是一种国家控制下的土地占有权,先验地认可了国家权力的侵入,它的形成不是自愿契约的结果,而是国家在土改中通过剥夺原土地所有者的产权而交给集体的,因此改革之后农民从集体手中接过来的土地使用权,面对国家权力同样是残缺的、边界模糊的,国家可以随时将其拿走,而没有硬性的约束底线。这意味着,国家权力向基层社会的延伸面对的是软的法律约束,地方政府作为国家权力在基层的代理人,理所当然地可以利用这种软法律约束来攫取租金。土地出售为非正式资金体系不断地注入了资金,使地方政府可以轻易地突破正式财政制度的约束。面对国家权力的侵入,农民、村庄也会联合起来进行抵制,通过小产权房,来实际地获取工业化过程中土地增值所带来的收益,这样国家关于土地的现行法律就被突破。土地问题显示了中国经济转轨过程中一个尴尬的局面:法律既不能约束政府的行为,又不能约束基层社会的行为。在土地问题上,农民、村庄、基层政府实际上处于一种无规则的博弈状态之中,这直接导致近年来关于土地问题的冲突和群体性事件的上升。

  总之,中国当前严重的土地问题与政治集权、财政分权与中国特定的土地产权制度密不可分。土地问题,扩展开来,则是农民利益保护、官员腐败治理、非法的小产权房等诸多问题。这些问题的解决,不可能通过简单的限制出售、加强审批等措施就能做到,而必须依赖于国家深层次的制度变革,既包括在微观层面上重建农民的土地产权,又包括在宪法层面上确立正式的分权机制。土地问题的解决过程,也许正是中国深层次改革的启动过程。

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