政策性负担、道德风险与预算软约束

  转自《新华文摘》2004年第10期,原文刊载于《经济研究》2004年第2期,

  主要思想

  现有的文献在预算软约束的制度原因上还存在许多争论。虽然任何一个单一的理论都不可能解释预算软约束所有方面的现象,但是,对于前社会主义经济和转型经济来讲,预算软约束的形成却有一些共同的原因。

  林颜夫及其合作者(1994,1997,1999)系统阐述了转型经济中企业的预算软约束问题的观点,认为“政策性负担”是形成企业预算软约束问题的根本原因,企业的所有权性质与企业的预算软约束之间并不存在必然的因果关系。进一步,林毅夫及其合作者在一个更大的框架下分析了为什么转型经济中企业的“政策性负担”会普遍存在:这些国家都不同程度地推行着违背经济比较优势的赶超战略。下面我们以中国的经济现实为例,对上述思想进行简要的归纳。

  中国的国有企业普遍承担着两方面的政策性负担:战略性政策负担和社会性政策负担。战略性政策负担,是指在传统的赶超战略的影响下,投资于我国不具备比较优势的资本密集型产业或产业区段所形成的负担;社会性政策负担,则是指由于国有企业承担过多的冗员和工人福利等社会性职能而形成的负担。这两方面的政策性负担,都是中国推行重工业优先发展战略的内生产物。

  中国从20世纪50年代开始推行重工业优先发展的战略,而中国是一个资本非常稀缺、劳动力相对富余的经济,政府想要优先发展的资本密集型的重工业是同中国经济的比较优势相背离的,所以这些企业在开放、竞争的市场环境中缺乏自生能力。为了实施重工业优先发展的战略,就必然会对经济进行扭曲,人为压低利率、汇率、原材料价格等以降低重工业企业的成本,并且给予市场垄断地位以提高产品价格;但是,当市场化改革开始后,经济中的要素和产品价格逐渐由市场竞争决定,失去了这些补贴和保护以后,重工业企业缺乏自生能力,在开放竞争的市场中无法盈利的问题就由隐性变为显性,这便形成了国有企业的战略性政策负担。另一方面,由于重工业是资本密集型的产业,它能够吸收的就业人口非常少,而中国却是一个劳动力富余的国家,为了解决社会就业问题,政府就会要求国有企业雇佣过多的冗员,并承担起一些企业所不应当承担的社会职能,这就形成了国有企业的社会性负担,它无疑也将增加国有企业经营的成本。

  政府对企业的政策性负担所造成的亏损负有责无旁贷的责任,政府为了让这些承担着政策性负担的国有企业继续生存,就必然对国有企业进行事前的保护或者补贴,但是由于信息不对称,政府无法确知政策性负担给企业带来的亏损是多少,也很难分清楚一个企业的亏损是政策性负担造成的还是由于企业自身管理不当或是企业经理人员的道德风险造成的,在激励不相容的情况下,企业经理人员会将各种亏损,包括政策性负担形成的亏损和道德风险、管理不当等造成的亏损都归咎于政策性负担,在政府无法分清楚这两种亏损的差别,而又不能推托对政策性负担所造成的亏损的责任时,就只好把企业的所有亏损的责任都负担起来,在企业的亏损形成后又给予事后的补贴,因此形成了企业的预算软约束。由于事后的保护或者补贴的可能性的存在,更加重了企业经理事前的道德风险问题。这样,在信息不对称和激励不相容的情况下,这种由于政策性负担带来的企业的预算软约束,会严重影响国有企业的经营效率和激励机制。

  只要企业承担着政策性负担,就会引发企业的预算软约束。而企业是否背负政策性负担实际上同企业的所有制形式没有关系,所以在预算软约束与企业的所有制性质之间并不存在必然的联系。东欧与俄罗斯等国家的国有企业在大规模私有化之后,它们的政策性负担并没有剥离,而且私有化还会增加企业的讨价还价能力,所以预算软约束问题不但没有解决,政府补贴反而增加了,这些事实都可以由上面的理论来解释。

  政策性负担与国有企业的预算软约束

  我们用L 表示国有企业承担的政策性负担,用π表示没有政策性负担时国有企业的利润,则企业承担政策性负担后的利润为Π仔-L.我们用B (L )表示企业承担政策性负担L 给政府带来的好处,假设一般情况下有B (L )>L ,也就是说除了经济上的利益,政策性负担还带给政府其他的一些好处,比如建立了政府官员可以炫耀政绩的资金密集的先进产业,或是增加就业促进了社会的稳定等。假设政府向国有企业的经理支付一个固定的报酬w*.下面我们来考虑当国有企业承担政策性负担时,政府与企业之间的如下博弈:博弈一:时期一,在国有企业生产之前,政府选择是否让国有企业承担政策性负担L ;时期二,国有企业经理观察到企业是否承担政策性负担L ,然后选择自己的努力程度进行生产;时期三,生产完成,政府观察到国有企业的利润情况,然后决定是否补贴及补贴多少。

  对于上述博弈需要进行几点说明。首先是政府的补贴策略,假设政府只有在企业生产亏损的情况下才会考虑是否补贴;并且,如果政府决定对企业进行补贴,则补贴额正好等于企业的亏损额;此外,政府所承担的补贴成本为θ·S ,其中θ∈(0,1),也就是说,有可能政府只承担部分的补贴成本。其次是企业经理的报酬问题,我们假设只有在生产完成之后,并对生产的启动资金和企业的政策性负担进行支付后,才支付企业经理的报酬w*;也就是说,如果在时期三企业亏损并且政府不提供补贴,经理便拿不到报酬,在这种情况下企业倒闭,政府获得的支付为0.第三是模型的信息结构,如果存在政策性负担,企业生产增加了一些不确定因素,这会带来信息不对称问题,假设在企业的生产过程中(时期二),政府观察不到、从而无法控制企业家的努力程度。最后,就是政府和企业经理的保留支付问题,如果政府不让企业承担政策性负担,则政府的保留支付为π*,国有企业经理的保留支付为0.我们假设在相同的支付水平下,政府总是倾向于让企业承担政策性负担,而企业经理则总是倾向于尽量少地付出努力。我们采用逆推法求解上面的博弈,从中可以清楚地看到政策性负担是如何影响国有企业的生产行为,以及承担着政策性负担的企业是如何获得生存条件的。

  首先,政策性负担会影响国有企业的生产效率,这从命题一中国有企业经理所选择的产量就可以看到。很多实证研究都发现,国有企业的生产效率比私有企业要低,文献中往往将其归结于国有企业的公有性质,但是从这里的分析可以看到一点,国有企业承担政策性负担也是导致国有企业缺乏效率的一个重要原因。

  其次,由于承担政策性负担L 必然增加国有企业的成本,所以这些企业在竞争性的市场环境中没有“自生能力”。命题一告诉我们,承担政策性负担的国有企业要获得生存的条件,可以依赖两条途径:一是依靠政府补贴来救助亏损的国有企业;二是维护国有企业的垄断地位,限制市场进入以获取垄断利润。实际上,从一种更广义的概念来讲,维护国企的垄断地位实际也是一种补贴,这是以损失社会效率为代价向国有企业提供的一种隐性补贴。

  对命题一进行进一步分析,我们可以得到如下的一些推论:推论一,当国有企业承担政策性负担时,国企经理选择生产的产量q 总是小于最优产量q*.推论一实际上说明了在信息不对称情况下,政策性负担必然会带来企业经理的道德风险问题,企业经理会降低自己的努力程度,从而降低国有企业的生产效率,增加社会的生产者和消费者剩余损失。政策性负担是导致国有企业低效率的原因,因为它引发了国有企业经理的道德风险问题。实质上,从命题一的临界值为B (L )而非L 这点,我们就已经看到了政策性负担对国有企业效率的影响,因为当L<π*推论二,当国有企业承担政策性负担时,市场竞争程度的增加会使国有企业更容易出现亏损,并使政府补贴的成本增加。

  推论二实际上说明了,市场竞争程度的增加会使国有企业的预算软约束问题显性化,并增加政府补贴的成本。中国经济改革的历程能够很好地反映推论二的结论:改革开放以前,国有企业普遍盈利,改革开放以来,中小型国有企业的亏损面越来越大,很大程度上就是因为它们所处的行业市场进入门槛低,大量非公有制经济进入加剧了竞争程度。由于承担着政策性负担,并由此而带来国有企业的低效率(推论一),所以中小型国企的亏损也就在所难免,并且亏损面越来越大,政府对这些企业的补贴也不断增加,这就带来了财政和金融体系的风险。由推论二,我们同样可以理解为什么中央政府对国有企业改革会采取“抓大放小”的战略,因为全国国有企业几乎所有的利润都是由处于垄断行业的大型国有企业创造的,中小国企普遍亏损,政府便有动机甩掉中小国有企业这个包袱。

  推论三,当国有企业承担政策性负担并亏损时,θ越低则政府补贴越多,国有企业的产量偏离(偏低)最优产量的幅度也越大。

  推论三告诉我们,如果政府承担的补贴成本的比率越低,那么它能够承担的补贴规模就越大。国有企业经理就有动机扩大企业的亏损额,以使得企业能够从政府那里得到更多的补贴。推论三的结论反映了中国经济的特点:地方政府都有很强的动机去干预金融机构,要求这些金融机构向地方性的国有企业提供贷款,而一旦这些贷款形成呆坏账,则这种贷款损失的成本却大多是由中央政府来承担;中国国有商业银行的经营者也反映,自从1994年银行商业化改革以来,国有商业银行受到中央政府的干预已经越来越少,而他们所受到的干预主要来自地方政府。从推论三我们可以推断,当市场竞争程度足够高时,如果实行严厉的金融财政政策,地方政府的财政或金融约束越硬(θ越高),那么地方国有企业的预算约束也越硬(得到的补贴越少),国有企业的效率也越高。

  推论四,当国有企业承担政策性负担时,如果B (L )越大,则国有企业的产量偏离(偏低)最优产量的幅度就越大。

  推论四和推论三道理相似,只不过它适用的范围更广(并不要求国有企业亏损)。如果政府从企业承担政策性负担中得到的好处越多,则政府愿意支付的补贴额也就越大,那么国有企业经理就有动机更少地付出努力,以分享政府从政策性负担中得到的好处。

  对现实问题的解释及政策建议

  下面我们就利用模型的结果来对社会主义和转轨经济中的一些现实问题进行分析。首先,为什么在计划经济时代,企业基本上没有任何生产的自主权?当企业承担着政策性负担时,企业经理完全的自主权会带来严重的道德风险问题,而剥夺企业的自主权,比如采用产量配额手段,则是一种次优的制度安排,它在一定的条件下能够减少企业的效率损失,保证企业经理最低的努力程度。其次,为什么在中国国有企业的改革过程中,政府对国有企业的补贴经历了从财政补贴、到银行贷款、再到股市融资的一个过程?实际上对于政府而言,这是因为财政对政府的财务约束是最硬的,银行贷款次之,股市融资的财务约束最软(即θ最低),财政是政府拿自己的钱去补贴,而银行贷款则是拿别人的钱去补贴,而股市融资亦然,并且股权融资的约束比债权融资更软。第三,为什么俄罗斯在对国有企业大规模私有化之后,政府向企业提供的补贴反而更多了?如果私有企业承担政策性负担,则私有企业从政府获得的补贴要比国有企业多,这可以解释俄罗斯经济的现象。那为什么俄罗斯政府不剥离私有化后企业的政策性负担呢?这是因为在“大爆炸”式的改革措施下,企业的政策性负担并未被剥离,或者不具备剥离企业政策性负担的条件。

  最后,我们对上述模型结果的政策含义进行讨论。在经济由计划经济向市场经济转轨的过程中,市场的竞争程度必然越来越激烈,在这种情况下,企业的政策性负担必然带来企业的预算软约束问题,所以,要硬化企业的预算软约束问题就必须剥离企业的政策性负担。但是,如何剥离企业的政策性负担?从前面的分析可以看到,关键要从两个方面入手:一是要降低企业承担政策性负担给政府带来的好处B (L ),或者增加政府让企业承担政策性负担的成本。B (L )在我们的模型中是外生的,但显而易见的是,B (L )的大小也受外部经济制度因素的影响,比如,如果社会充分就业或者具有完善的社会保障系统,那么,政府让企业保持大量冗员的必要性就降低,B (L )就会比较小,同时如果全社会都清楚地知道赶超的代价,政府放弃了赶超的思想,那么B (L )也会减小。

  二是要硬化政府的财务约束,对政府行为实施比较紧的金融和财政政策,目的在于让政府承担它补贴企业的全部成本(θ1),比如,减少政府对金融体系的干预,实现金融机构独立的商业化经营,以免后者成为政府补贴国有企业的工具。另外,加入WTO 给金融体系带来的竞争压力也有助于金融体系的商业化改革。

  当如上两方面的条件具备时,政府就会有积极性去消除企业的政策性负担,而一旦政策性负担消除,政府就不再对企业的亏损负有责任,企业的预算约束也就能够硬化,经济效率可以提高。从上面的分析我们可以看到,为什么俄罗斯的私有化改革没有硬化企业的预算约束,因为它没有剥离企业政策性负担,私有化只会使政府的补贴增加,财政金融压力增大,进而导致严重的通货膨胀和金融风险。

  政策性负担是转型国家中企业预算软约束存在的根本原因,起因于政府的赶超思想,所以,我国若要取消现有的企业的预算软约束,并且避免造成新企业的预算软约束问题,首先必须放弃赶超的思想。其次,要对症下药剥离国有企业现在承担的政策性负担。从近期来看,就是要加快健全社会保障系统,加快发展劳动密集型的中小企业,以减轻剥离企业的社会性政策型负担给政府和社会带来的压力;另一方面,就是要减少政府对金融机构和金融体系的干预,硬化政府的财务约束,降低金融体系的风险,同时要创造条件让资本过度密集的企业利用国际资本或是转产到劳动力比较密集的产业以解决国有企业的自生能力问题,消除国有企业的战略性政策负担。

  结论

  本文在一个动态博弈的框架下,对林毅夫及其合作者(1994、1997、1999)所提出的关于政策性负担与企业预算软约束的理论进行了模型化。文章的主要结论包括:在信息不对称、激励不相容的情况下,政策性负担必然会带来企业的道德风险问题,降低企业的效率;进一步,如果市场竞争程度足够充分,则政策性负担必然带来企业的预算软约束问题,也就是说,在这样的情况下前者是后者的充分条件;预算软约束问题与企业的公有制性质无关,相反在企业承担政策性负担的情况下,私有企业会比国有企业更容易产生预算软约束问题,并且有激励向政府要更多的补贴;当国有企业承担政策性负担时,剥夺国有企业经理的生产自主权,比如产量配额规定,往往是一种次优的制度安排,这解释了改革前为何国有企业厂长、经理的人、财、物、产、供、销的自主权都被剥夺的原因。进一步,在本文的逻辑框架下我们提出了相应的政策建议:在经济转轨过程中,市场化程度不断加深的情况下,要想硬化国有企业的预算软约束,就必须剥离国有企业的政策性负担,而要剥离国有企业的政策性负担,就必须放弃赶超思想,降低政府从让国有企业承担政策性负担中获得的好处,并硬化政府本身的财务约束。

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