一 问题的提出

  二十世纪90年代以来,各种公共危机事件在中国不断出现。「9·11」事件及非典危机的发生,使公共危机引起了世界范围内的极大关注。正是在这一背景下,近年来,危机管理逐步引起了中国政府的重视,不少学者也开始着手公共部门的危机管理研究,并取得了相当成果,不仅出现了大量研究危机管理的论著,一些公共危机管理专家也开始崭露头角。然而,中国广大民族地区1的危机管理至今未引起人们的足够重视,相关研究成果并不多见。这于中国大力实施西部大开发战略及全面建设小康社会和现代化2的宏伟目标是很不相适应的。事实上,同中国其他地区相比,民族地区危机形态更为复杂多样,危机意识更淡薄,危机应对能力更差,而危机承受能力更脆弱。

  公共领域的危机是多种多样的。人们一般把危机划分为自然的和人为的危机。要一一列举各种危机也许不太容易,但是,有几种类型的危机由于其对人类的危害程度较大而引起人们的普遍关注,如地质和气候因素所引起的危机,典型者包括地震、海啸、洪水、热带风暴、火山爆发、山体滑坡等;环境因素所引起的危机,典型者包括旱灾、饥荒、环境的恶化、沙漠化、害虫灾害等;工业和技术系统的失败所引起的灾害和危机;战争和冲突引发的危机,如军事入侵、暴动、恐怖主义等;大规模的传染病所引起的公共卫生危机3。在中国广大民族地区,公共危机集中表现为地震、泥石流、山体滑坡、水灾、旱灾、火灾、传染性疾病、生态危机、民族冲突以及异常的民族信仰引发的民族灾难等。如:

  1996年2月3日19时14分,云南省纳西族聚居地丽江发生7.0级地震。主震发生后又发生余震2529次,最大的一次为6级。地震波及范围相当大。丽江、鹤庆、中甸、剑川、洱源等地建筑物遭受不同程度的破坏。丽江县城及附近地区约20%的房屋倒塌。受灾乡镇51个,受灾人口达107.5万,重灾民有30多万。人员伤亡人数为17221人,其中309人丧生,3925人重伤,房屋倒塌35万多间,损坏60.9万多间,粮食损失3000多万公斤,直接经济损失达40多亿元人民币4。

  2002年8月,云南省民族地区遭遇空前的滑坡泥石流灾害,8月10日,思茅地区普洱哈尼族彝族自治县、怒江傈僳族自治州福贡县发生泥石流灾害;8月12日至14日,昭通市盐津县、兰坪白族普米族自治县、新平彝族傣族自治县发生大面积山体滑坡和泥石流灾害;8月17日,国家重点工程小湾电站建设工地发生泥石流。滚滚泥石流夹杂着淤泥、石块、树枝,向村庄和田野蔓延,造成了极大的危害。如新平县水塘镇芭蕉树,泥浆和石头像波浪一样汹涌而下,不到三分钟时间,整个村子全被埋没5。截至8月16日,云南省共有231人在洪涝、泥石流、滑坡等自然灾害中丧生6。 2004年7月,云南德宏州盈江县、怒江傈僳族自治州等地发生泥石流和山体滑坡等灾害至7月23日,已死亡人数增加到26,而整个云南因泥石流等灾变而死亡的人数此时已经超过了100人7。

  2003年7月上旬,湘西州遭受了特大洪灾,全州8个县市全部受灾,重灾人口达160万,直接经济损失达30亿元,给本来就贫困的湘西人民带来了雪上加霜般的巨大伤害。

  笔者所熟悉的湘西土家族村寨双凤村8,近60年来,发生了多种类型的突发性危机事件,包括伤寒和鼠疫等传染性疾病、重大水灾、山体滑坡、大饥荒等,同时受到2003年全国性的「非典」、禽流感的威胁,生命和财产安全受到严重威胁,具体情况如下表:

双凤村突发性危机事件情况表

危机名称 发生时间(年) 造成的损失
鼠 疫 40年代 村民感染大部分,死亡60人
伤 寒 1984 村民感染过半,县卫生院驻村治疗2个多月,死亡3人
饥 荒 1959-1960 一共饿死80人,占当时村寨总人口的2/5 
洪 灾 1993;1995;2000 1993年、1995年洪灾分别冲走田地40亩和60亩;2000年洪灾造成村公路大量毁坏,冲走茶林10亩、稻田6亩(村寨共200多亩田地)
非 典 2003 为全国性传染性疾病,对5名外出打工回村人员进行一段时间的隔离观察,最终无人感染 

资料来源:本资料为笔者调查所得。2003年7-8月,笔者参加了由云南大学主持的全国少数民族村寨大调查──土家族的调查,双凤村即为调查点。调查组成员共7人,在该村做了为期一个月的田野调查。

  近年来,随着国际范围内各种危机事件的频繁发生,中国民族地区危机事件也呈明显上升趋势。这些突发性危机事件,不仅在相当程度上威胁着少数民族人民的生命安全,而且由于各种危机事件所造成的巨大经济、财产损失,严重阻碍了民族地区社会经济的发展乃至社会稳定,阻碍了民族地区人民全面进入小康社会和现代化的进程。

  与汉族地区相比,民族地区危机意识更淡薄,应对危机的能力更差,危机承受力更弱。

  从近年来对突发性危机事件的处理看,中国民族地区危机管理能力是相当弱的,同中国其他地区相比,由于交通闭塞、经济、技术落后、各民族地区复杂的地质地貌以及少数民族普遍存在的听天由命的传统观念,民族地区应对危机事件的能力更弱,危机与危机管理意识更淡薄,当发生地震、泥石流、山体滑坡、水灾以及传染性疾病等危机事件时,当地政府往往表现出无能为力,百姓则要么认为是妖魔出现,要么觉得司空见惯,于是乎,在危机面前,要么求神拜佛,要么是听之任之,而未能采取有力的危机防范、应对与管理措施。主要表现为:政府危机管理意识淡薄,应对危机的能力不高;交通、通讯不发达,资金短缺,技术落后;危机管理人才奇缺;民众缺乏危机意识,听天由命的观念普遍。危机一旦来临,其所受的打击则往往是灾难性的,如前文所说2002年与2004年上半年云南思茅与德巨集地区泥石流不仅造成了大量人员伤亡,给此地经济的打击也是致命的,使得不少人无家可归,庄稼颗粒无收,不少本来已经脱贫的人们,在危机中,再次被推向贫困的深渊。

  因此,从中国民族地区危机与危机管理现状出发,构建现代化的危机管理体系,提升民族地区政府与社会的危机管理能力,不仅是保证民族地区人民生命、财产安全与社会稳定的需要,而且是民族地区全面实现小康社会和现代化的重要保障,也是西部大开发的宏伟战略取得更大成功的重要条件之一。

二 中国公共危机管理研究现状及简评

  危机理论是西方政治学研究的传统课题,主要分析政治危机,包政权与政府的变更、政治冲突和战争等。其目的在于探索政治危机的根源,寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。危机管理研究起源于企业管理理论。国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的《组织危机管理》、希斯所著的《危机管理》、罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义》及沃的《应对危机四伏的生活:突发事件管理导论》等。美国「9·11」事件后,公共部门的危机管理在国际范围内引起极大关注,国际上对公共危机管理的主要注意力很快集中到反恐怖主义的国家安全领域。与国外相比,中国有关公共危机管理的研究起步晚,大的课题可追溯到中共黑龙江省委党校刘斌研究员、刘家顺研究员、东北林业大学王永青教授等承担的国家哲学社会科学「八五」规划重点研究专案「政策科学研究」,其最终研究成果中已经涉及到公共危机与政府责任问题。9·11事件之后,公共部门危机管理才引起了中国政府与学者的高度重视,一些课题相继出现:中国科学院牛文元教授、北京大学丁元竹研究员、中国人民大学张成福教授、孙柏英教授、中国社会科学院马晓河和台湾空中大学洪秀菊博士、瑞典Crismart的Bengt Sundelius 教授、Eric Stern 博士等先后对中国公共危机管理与政府责任问题相关领域进行了深入的研究,其主要内容包括群体性重大事件、官员腐败案件屡禁不止、恶性生产交通安全事故、粮食安全问题、大江大河特大洪涝灾害、社会保障失衡引发弱势群体社会不满意度增高、「法轮功」邪教活动、黑社会组织犯罪等。2003 年「非典」之后,中国公共危机管理研究集中到公共卫生与健康、社会保障与弱势群体保护、政府问责机制建设与公共服务等领域。中科院-清华大学国情研究中心胡鞍钢教授、王绍光研究员、周建明研究员等主持的课题,针对日益突出的社会不平等、不公平、不稳定及其他社会危机,明确提出以国家基本制度建设为中心的战略构想,目的在于通过国家制度建设消饵社会危机;清华大学公共管理学院薛澜等主持了「社会变革中突发事件应急管理」课题,课题成果著作《危机管理:转型期中国面临的挑战》从社会转型期的时代大背景探讨了中国现阶段危机形态的根源和特征,勾勒出了中国现代化危机管理体系的基本框架,为促进公共治理结构的顺利转型和社会的协调发展提供了可资借鉴的模式。2003 年4 月,清华大学公共管理学院成立了「SARS 事件危机管理课题组」,到6 月底,该课题组在三个月内共提供了32 份SARS 专题报告,并形成专著──《透视SARS:健康与发展》9。近两年来,一些新的研究成果不断出现,《中国行政管理》等期刊成了刊发这类文章的重要阵地。这些研究大多从政治学或社会学角度对各种公共危机进行分类,注重于危机产生的政治学或社会学原因分析,着重研究危机管理的组织战略决策问题与政府对公共危机事件的回应,从优化公共治理结构的角度研究政府管理体系完善问题,研究成果具有较强的政策参考价值。这些研究笔墨主要集中于探讨城市危机事件对公共管理的影响及应对措施,而未将研究真正深入广大农村和民族地区。

  2003 年,中国农业科学院农业经济研究所迅速成立了「非典与中国农业、农村经济」应急课题组,成员王东阳认为,从「非典」看中国社会,它给中国农业和农村经济既揭示出社会危机,又提出新的挑战并带来发展机遇10。之后,湖南农业大学成立了「农村公共危机管理」应急课题组,着重对中国农村公共危机展开经济学分析,课题组主要成员李燕凌等认为通过分析认为中国农村公共危机产生的根本原因是农村公共投入太少、投资结构不合理11,并提出了从农村公共产品供求关系模型,来分析中国农村公共危机产生的经济学原因的新观点,同时,也提出了建立农村公共危机管理机制的政策建议,具有一定的针对性和创意。在一定程度上说,以上两个课题组的研究拓展了中国危机管理的研究领域,即将中国公共危机管理的研究从城市推向农村。

  另外,管理或危机管理理论开始引入治理洪灾、水土流失等自然灾害领域。其中程晓陶在洪灾研究中,较早引入了管理理论12;董浩在关于治理山区小流域灾害的研究中,初步构建了山区小流域灾害危机管理系统13;最近,中国国际减灾委员会副主任李学举则在〈中国是自然灾害与灾害管理〉14一文中正式提出了对自然灾害进行管理的观点,从而强调了必须对自然灾害进行有效的管理而不仅仅是治理;刘智勇等人更是明确提出有必要构建公共危机管理学15,不仅看到了加强公共危机管理的重要性,而且将这一重要性提升到一门学科建设的高度。

  综观这些研究,我们不难发现,基本上是从社会制度的角度来分析危机的诱因与特点,并从政府的维度提出应对、管理危机的策略的,而没充分认识到民众尤其是普通百姓在危机管理中的基础性作用。其中大多数又是从宏观上进行分析与探讨,针对性和可操作性不太强,因而难以解决各不同地区、不同民族的实际问题。

  当国内外有关公共危机管理的研究进行的如火如荼时,中国广大民族地区却仍然少人涉足。目前笔者所了解的比较有代表性的是兰州大学高永久教授的有关西北少数民族社会稳定预警系统的研究,他主持的国家教委人文社会科学研究「九五」规划专案──《西北少数民族社会稳定机制研究》试图通过构建社会预警系统,从民族心理的调节功能出发,以保证民族社会的稳定。可以说,高永久的研究拉开了中国民族地区危机管理的序幕。吉首大学杨庭硕等人在《人类的根基》一书中,从生态人类学的视角,提出了采用「文化诱导法」和「文化要素嫁接法」救治水土流失等自然灾变的理论16,强调了民族文化在治理民族地区自然灾害中的独特作用,同时将自然科学与社会科学方法想结合,颇具创意,但强调的只是治理水土流失的方法,而未能上升到危机管理的高度。

  近年来中国民族地区危机事件的频发度与危害的严重性均呈上升趋势,已经明显阻碍了民族地区的经济发展乃至社会稳定。前文所述有关公共危机管理的研究,由于多是从宏观上与政府层面上以及城市范围内入手的,因而难以适用于民族文化多样、地域文化复杂的广大民族地区。因此,迫切需要建立适合民族地区、行之有效的危机管理体系,以达到有效地预防、回应、化解和消弭各种危机的目的。然而,为甚么进行该领域危机管理研究的学者并不多呢?个中原因,一方面,对于危机管理研究人员而言,虽然具备相当的危机管理能力与理论知识,但对民族地区情况了解不够;另一方面,于广大民族学者而言,尽管对各民族文化与民族地区种种危机深有感触,但缺乏良好的危机管理理论基础。因而,二者在该领域难以形成深入的研究。事实上,同中国其他地区相比,由于交通闭塞、通讯不发达、经济、技术落后、复杂多样的地质地貌以及少数民族普遍存在的听天由命的传统观念,民族地区危机与危机管理意识更淡薄,应对危机事件的能力更差,该地区危机形态也更为复杂。

  前文所述国内外有关公共危机管理的研究成果,或许不一定适合中国各民族地区,然而,却为中国民族地区危机管理研究提供了思路和理论基础;随着民族学者对中国各少数民族尤其是其传统文化与生存环境的深入研究,也为我们深入研究民族地区危机管理研究提供了丰富的资料和坚实基础。

  基于此,本文将结合管理学、政治学、民族学与生态人类学等学科知识体系,运用多学科方法,试图通过对中国民族地区危机与危机管理现状的考察与分析,根据民族地区各民族的具体情况,包括各民族传统文化、生存生境等,构建一个适合民族地区各族人民的现代化危机管理体系,以提高民族地区的危机管理能力。我们的研究既注重运用当代危机管理理论和高科技知识,同时充分重视各民族传统文化体系在民族地区危机管理中的价值,尊重各民族立足于传统民族文化维系的生存生境;既主张政府在民族地区危机管理中的重要作用,同时主张发掘和利用各民族传统智慧。

三 构建民族地区危机管理体系

  危机管理是一个通过危机预警、危机防范、危机处理,以实现避免、减少危机所造成的危害和损失,并从危机中开拓出新的发展契机为目的的过程。危机管理体系是一个由高层政治领导者的直接领导和参与下,通过法律、制度、政策的作用,在各种资源支援系统的支援下,通过整合的组织和社会协作,通过全程的危机管理,提升政府和社会的危机管理能力,以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机,从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全,实现社会正常运转和可持续发展的全面的、整合的体系。但在中国民族地区,因为交通闭塞,经济、技术相对更为落后以及由于各少数民族传统文化的差异,造成了各民族对危机认识的差异,而各民族生存环境的不同,使得各民族地区的危机呈现出多样性与复杂性;另外,各民族在与大自然长期的相处与斗争中形成了各具特色的应对危机事件的能力和经验,所以,在构建民族地区危机管理体系时,一方面应该运用现代危机管理理论,同时必须立足于各民族地区的具体情况,因地制宜,构建适合于各民族地区的、由政府和各族人民共同参与的现代化危机管理体系。只有这样,才能有效预防和控制危机,将危机损害降至最低。

(一)建立和完善适合民族地区的危机管理机制

1 建立适合于民族地区的危机管理组织结构

  民族文化因素能加大危机管理的难度,各民族地区特殊生存环境也使得各地区危机变得复杂多样。中国民族地区,由于地域辽阔,民族众多,使各民族文化赖以生存与发展的自然环境、产业经济、历史经历及宗教信仰明显不同,从而形成了多层次、多元化的民族文化和地域文化。这种独特而又复杂的多民族社会文化环境,客观上决定了各民族地区内部不同民族、不同地域的各民族价值取向、危机意识以及应对危机的方法与策略都有较大差异,因此,在构建危机管理组织结构时,除了考虑与国家体系衔接,还必须考虑各民族的具体情况包括民族文化与地域文化,建立和完善适合于本民族的危机管理组织结构:西藏、宁夏等五个省级少数民族自治区及云南、贵州、青海等应在省级部门设立常设危机管理指挥中心,由政府主要领导人担任总指挥,一方面负责各部门与省内各民族危机管理政策的协调,另一方面领导和指挥各种危机事件的处理;由专业人才专司其职,负责应对危机与危机管理教育、培训以及危机管理的具体工作;省级以下地方政府也应该成立相应的危机管理指挥部,专门负责该地区危机事件的应对与处理工作;在乡镇、村以及村寨,得配备危机管理人员,其中乡镇级可由武装部长兼任,村与村寨由村长、寨老兼任,主要负责危机资讯的收集和上报。

2 建立危机管理的资讯系统和决策支援系统

  危机管理,无论是危机的预防、准备,还是危机的回应和危机后的重建,必须建立在准确、全面、适时的资讯基础之上;危机管理的政策制定、危机决策也离不开决策支援系统的支援。危机的最大特点之一在于不确定性和环境的复杂性,这样,完善的资讯管理对于危机管理能力的提高至关重要。一个比较完善的危机管理资讯和决策支援系统包括: 资料库、知识系统、规范模型、危机的预警系统、电子资讯技术的应用平台等。这些方面,正是民族地区的薄弱环节,因此,在中国广大民族地区,应加大危机管理的资讯系统和决策支援系统建设的力度,要把现代资讯技术运用于危机管理之中,依靠科技力量,提高民族地区政府危机管理的能力。

3 为民族地区危机管理提供充分的物质和财政资源支援

  物质资源和财政资源是政府危机管理的基础,而这二者的相当匮乏,正是造成中国民族地区应对危机事件能力弱的重要原因。一方面,政府要加大直接服务于人民的基础设施的投入,民族地区各级人民政府要把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中,政府应设立必要的专项基金,用于应对各种突发事件和危机;另一方面,省州级危机管理指挥中心(部门)应设置「应对危机资金筹备委员会」,专门负责向社会各界(主要是大型企业、慈善机构及国际社会、国际组织)筹备资金,同时建立监督的制度和程式以保证基金的合法、合理以及有效的使用;政府还有必要建立完善各种战略性资源的储备制度,建立资原始目录,以便在关键时期有效地调动资源。

4  建立有效的危机管理的沟通机制

  有效的沟通机制在危机管理过程中发挥着十分重要的作用。明智地、及时地进行资讯沟通,即使不能防止危机的发生,也可以控制危机及其影响;良好的资讯沟通,可以加强反危机的协调工作;良好的沟通可以防止资讯的误传和谣言的传播;在危机发生时,政府与民众的及时沟通还可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用。危机管理过程中的沟通主要包括政府与民众之间的沟通、政府与新闻媒介之间的沟通、政府部门之间的沟通、民众之间的沟通。不管那种形式的沟通,一定要保障资讯的及时、准确和客观;要保证重要通讯基础设施的安全和资讯沟通渠道的畅通;要建立制度化的资讯公开和发布制度;对民众之间的资讯传播加以有效引导,以防止各种误传和谣言流传。

  民族地区,由于交通不便,现代通讯不发达,沟通渠道很不畅通,更容易造成资讯的误传和谣言的传播。关于这一点,历史与现实都已经给了我们深刻的教训。当危机发生时,由于各级缺乏良好的沟通渠道,妨碍了对危机事件的及时上报,也制约了各级之间有效的沟通。在资讯的沟通与传播上,我们可以借鉴日本通畅的防灾网路17。在中国中央,应该建立「中央防灾网」下达、上传各种灾害资讯;而在中国民族地区,需建立专门的「危机沟通电话」 制度,即至少开通一条如火警(119)或匪警(110)一样的防灾或危机事件报告电话专线,沟通民族地区省、州(市)、县、乡(镇)、村、寨各级,一旦危机发生或发现有危机或灾害发生的苗头,便可通过电话及时上报;上下各级也可通过此电话进行沟通;百姓还可以通过拨打此电话谘询辨认与处理突发性危机事件的有关知识。

  这一点应结合目前中国扶贫开发政策,将建设危机管理沟通机制作为民族地区扶贫开发的一项重要内容来抓,加强民族地区通讯建设力度,尽快做到村村通电话(每个村子至少安装一部程式控制电话),以做到资讯的有效传达与传播。

5 加强危机管理意识及应对危机的教育

  危机意识是制导危机事件的前提性意识。对于政府而言,「危机意识是这样一种思想或观念,它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发,在和平发展的时期,就抱着遭遇和应付危机状况的心态,预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势,在心理上和物质上做好对抗困难境地的准备,预期或提出对抗危机的应急对策,以防止在危机发生时束手无策,无法积极回应,而遭受无法挽回的失败」。对于任何一个负责任的政府来说,都必须有强烈的忧患意识与危机感,并会采取相应的应对措施,增强国民的危机意识。如日本为了提高国民防灾救灾意识,将每年9月1日定为「防灾日」就颇具借鉴价值18。近年来政府对各种危机事件的处理已经表明,中国政府危机意识不强,危机意识淡薄正是中国民族地区普遍存在的问题。在中国民族地区,不仅一般百姓缺乏危机意识,各级政府官员的危机意识也十分淡薄,集中表现为各级政府官员对危机的防范意识不强,对可能引起危机的不确定因素、危机爆发的征兆、信号和结果等知识缺乏应有的了解,对危机的严重后果缺乏认识。未能在危机的源头上很好地控制危机苗头,从而使政府处于一个被动局面。危机管理的能力,取决于多种因素,政府官员和公共管理者的危机管理的意识、知识、能力,以及整个社会公民的危机意识。因此,强化危机管理的教育是政府危机管理系统的一个不可缺少的组成部分。因此,笔者建议:把危机管理的教育和培训纳入民族地区政府官员和公共管理人员的教育和培训之中,而且将每年的5月1日定为「防灾日」,因为每年5-8月为民族地区山体滑坡、泥石流、洪灾、旱灾的频发期,在这一天举行由各级政府官员参加的全国性综合防灾训练,一方面可增强危机意识,另一方面,通过防灾演习和操作,让各政府官员提高灾害应对能力。在民族地区基层,一方面加强对百姓的危机意识的教育与宣传,并以科学的方法与态度引导少数民族人民对于各种危机事件的认识;另一方面利用各种形式对百姓进行危机管理知识和技能的传播和教育,不仅提高他们的「自救」能力,同时增强他们的「共救」与「公救」能力,使他们在立足于本民族经验的基础上,能够用科学的方法来处理危机事件,从而全面提升应对危机的能力。

(二)发扬、借鉴各民族传统文化,发掘、利用各民族传统智慧

  罗伯特·希斯和中国的张成福教授都意识到了文化在危机管理中的作用。前者认为,民族文化因素能加大危机管理的难度,后者主张把危机管理同文化建设结合起来。但是,民族传统文化却并未引起危机管理学者们的足够重视。在笔者的田野调查和研究中,看到了各民族传统文化与民间智慧在危机管理中不可替代的重要作用。

  中国民族地区,虽然普遍存在危机与危机管理意识淡薄的现象,危机管理能力也有待提高,但是,在亲和大自然、适应大自然以及与大自然长期的斗争中,各少数民族形成了自己独特的生存能力与适应环境的能力,也积累了一定的应对危机与管理危机的经验与方法,这些东西成为其传统文化的一个重要组成部分。他们之所以能生存发展,与这种能力的形成是分不开的。构建民族地区危机管理体系,需要保持民族文化的传承性,应该充分认识千百年来延续至今的传统民族文化体系在少数民族危机管理中的价值,尊重各民族立足于传统民族文化维系的生存生境,而不是简单机械地抛弃或否定传统文化。即构建民族地区危机管理体系不能单靠外援式或政府强制式推进,而是要靠民族传统文化与现代高科技的相互结合,充分发挥民族文化多样性优势,调动各民族内在的积极性,让各民族的危机管理成为内源式的危机管理。因此,在构建民族地区危机管理体系时,应充分发扬和借鉴各民族传统文化,如侗族地区的「款」组织,就是长期以来形成的一个堪称有着严密组织的治安联防、防范森林与居室火灾、控制传染性疾病扩散和传入的危机管理系统,很值得借鉴与发扬。我们不妨做一个简要介绍。

  「款」是侗族社会特有的产物,它以氏族血缘关系为核心,以地域为纽带的组织形式。严密有序的款组织大体分为四级,即小款、大款、中款和联合大款。小款是侗族社会政治制度形态的基层组织,一般由一个自然村寨──往往是一个房族组成,或是一个大的村寨加上邻近的小村寨组合而成。中款则是由几个小款构成。大款是由较大区域的若干中款组合而成。联合大款是由若干大款或绝大部分侗族地区联合而组成的。为了应对重大危机,历史上,侗族地区曾出现过九十九个款区相联合的联合大款,其范围已经涉及今黔、湘、桂三省区比邻的整个侗族地区,历史上称为「九十九公合款」。

  每个款区都有款首、款头或头人。款头都由群众推选,一般都推选富有社会生活经验、有才干、又处事公正的中老年人。「款首」负责召集款民制订款规,并执行款规。有人触犯款规时,则召集群众大会,宣布犯规事实和处理决定,不草率处事。群众对款规视为清规戒律,不敢冒犯,对款首、款头则抱有敬而畏之的心理。对于款首越轨或诬陷行为,要由群众讨论从重处理。

  无论小款或大款,都有集会议事的地点,称「款坪」,或「款场」。大款、小款都有一定的组织形式,小款有款头三五人,大款七八人,多到十几人,形成一个领导集体,共同处理款区发生的问题。款头之下,设收支一人,负责款区的收入、支出、结算、公布;还设专职「长拨」一人,一般10至20华里设一拨(以村寨是否处于交通重要位置而定),「长拨」平时负责公共场所的柴火供应,有事击鼓鸣锣,或传唤村民集会、鸣放信炮、传递信件等;如遇紧急情况如匪患或火灾,「长拨」用一块木板系以火柴、鸡毛向邻村报警,称「火报文书」或「飞报文书」,表示事急如火,须飞速支援和紧急防御。邻村获此资讯,一面召集男丁,身带武器直奔指定地点,把关守口;一面派人前往起事村寨支援,同时将此信由本村「长拨」,飞报有关村寨。霎时间,村寨森严壁垒,援军蜂拥而至19。若是村寨发生传染性疾病,由款首或款头在村口高挂以白纸或红布做的警示,以告诫外人不要进寨;当得知外地发生传染病,则派人把守寨口,严防外人入寨,以防疾病传入。

  侗族地区的这种款组织,历史上,对侗族社会的稳定、治安的维护、突发性危机事件的应对与处理、传染性疾病的控制等起到了重要作用。如今,款组织在湖南、广西及贵州的侗族社会仍然影响不小。如果借鉴这种组织,并以现代通讯设备与科学观念对其进行适当改造,将是一个高效、完善的危机管理系统。而类似于这样的组织,在其他少数民族中也不同程度地存在。这种合款组织不仅可以在同一民族内进行,在政府的引导下,还可以跨民族进行,即同一地区的不同民族可以通过各种形式合款,以增强本地区应对危机的力量;不仅如此,为了应对重大危机,不同民族还可以跨地区合款。这样,当某一地区发生重大危机事件时,便可通过款组织有效调动各地人力、物力,共同应对灾难。

  发扬与借鉴各民族传统文化应对突发性危机事件不仅可行,而且可以充分调动民间力量在应对危机事件中的积极作用,因为只有各民族的传统文化可以将多方力量凝聚起来,形成稳定、持续的社会动力,将危机管理的社会活动持续下去。如果危机管理活动与各民族传统文化脱节,相关民族的成员参与危机应对与管理的积极性将不能全面调动;如果危机管理各项措施根植于各民族的传统文化之中,那么各民族人民就能够将其与自己的传统文化结合起来,使之融入其日常生活之中而成为生活方式的一个方面,即成为一种内源式的管理模式,从而大大减轻政府危机管理的成本,提高效率。

  不仅如此,发掘和利用各民族传统智慧还是成本最为低廉的危机管理手段。传统文化并非孤立地存在,而是与当地社会的生产和生活有机地结合在一起。不管哪种传统文化都必然包含着有利于相关自然生态系统稳定延续的积极因素──智慧、观念、技术、技能等等。当事的个人在其日常活动中,往往是在下意识的状况中贯彻了传统文化的行为准则,传统文化的应对特定环境中的危机的智慧与技能在付诸应用的过程中,可以不必借助任何外力推动,就能持续地发挥作用。由于不必依靠外来的投资,而是靠文化的自主运行去实现目标,因此,也是一种最经济的危机管理方式。如生息在中国西南水土流失敏感地带的侗族、水族、苗族和土家族,其传统的治水治土的办法是在陡坡地段预留一到三米宽的水平浅草带。14 靠这样的浅草带去截留山坡下泄的水土,实现了重力侵蚀严重山区的水土流失综合治理,从而能有效防止水土流失和山体滑坡等生态危机,且其成效持续而稳定,并不比任何高精尖工程逊色。遗憾的是,随着科技的发展,这样的民族传统智慧似乎愈来愈为人们所忽视和遗忘,做了不少费时费力却成效并不显著甚至起重大负面效应的事情。因此,在构建民族地区危机管理体系时,我们在运用高科技手段和现代危机管理理论的同时,也应该高度重视各民族传统智慧,发掘和利用各民族文化中的这些积极因素。

(三)将应对突发性危机事件作为民兵组织的主要职能之一

  将应对危机事件作为民兵训练的主要内容之一,使民兵成为应对突发性危机事件的主力军。   民兵是中国武装力量的重要组成部分,是维护国家安全与稳定的一支战略力量。正如《中华人民共和国兵役法》第三十六条规定的:「民兵是不脱离生产的群众武装组织,是中国人民解放军的助手和后备力量。」 少数民族地区的民兵组织,不仅是增进民族团结的纽带,而且是巩固基层人民政权、维护社会稳定的重要保证。然而,中华人民共和国成立以来,由于相对和平的国际国内环境,中国民兵的作用并没有得到充分发挥,民兵训练也大都流于形式,不少地区的民兵组织几乎处于名存实亡的瘫痪状态,这种情况在少数民族地区尤其普遍。其实,民兵的作用与职能也是应该与时俱进的。在国际社会相对和平、中国进入加快推进社会主义现代化建设新的历史时期,形势已经发生了很大变化──和平与发展成为时代主题,民兵的职能也应该随时而变。以前,为了维护边海防地区安全、应付边境突发情况和维护社会稳定,曾在基干民兵组织中建立应急分队,民兵应急分队自组建以来,在维护社会治安、保卫边海防安全和抢险救灾等方面发挥了重要的作用,成为应付突发事件、维护社会稳定的一支骨干力量。笔者以为,在当今,我们应该进一步发挥民兵组织在应对突发性危机事件的骨干作用。将应对突发性危机事件技能的训练提高到与军事训练同等重要的地位,以增强民兵应对危机的能力,不仅能充分发挥民兵组织的应有作用,启动民兵组织的活力,同时,可大大提高民族地区应对突发性危机的能力。具体做法是:首先由省级相关部门选派危机管理专家对各民族地区民兵骨干进行培训,向他们传授应对突发性危机事件的相关知识和技能;之后,将应对突发性危机事件作为各民族地区民兵训练的重要内容之一来进行,每年集中训练一次,由民兵骨干对各民族地区的民兵进行该方面技能的训练,内容包括资讯的收集、危机的识别、危机的应对以及危机的善后处理等。该工作可以结合当前的民兵整组工作,指导人武部完善民兵应急预案,利用春节前夕外出打工民兵返乡之机,开展形式多样的危机意识教育和技能培训。通过这样的训练,使民兵成为应对突发性危机事件的专业化团队。针对危机的需要,与日常社会服务相结合,组建危机治理的基干力量。在团队中配置一定的通讯、交通和保障等装备,定期性地进行类比危机的训练,探索新技术、新方法。

(四)加强国际联系,借助国际资源

  加强国际联系,借助国际资源在公共部门的危机管理的研究中已经达成了共识。因为在全球化的时代,一个国家或者地区出现的危机,不可避免的会产生国际化的影响。危机管理问题一直是国际社会、国际组织和地区组织十分关注的一个问题。预防和管理各种各样的危机和灾难一直是联合国长期以来所致力于的事业。联合国的人道事务协调办公室(OCHA)、联合国难民事务各级委员会、世界粮食计划、联合国儿童基金会、世界卫生组织直接介入危机和灾变的管理。在国家层次,联合国开发计划署直接代表联合国协调危机管理事务。国际气象组织、国际粮农组织、国际红十字会和国际红十字联合会也介入国际和地区性的危机管理。在这个更加变得相互依赖的世界中,中国政府有责任,也有压力与国际组织在危机管理方面加强联系、扩展合作。在危机管理上,我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支援,同时加强与国际组织在资讯方面的沟通。在中国民族地区,由于交通不便、经济、技术落后、物质资源匮乏,当发生重大突发性危机时,加强同国际社会的联系,借助国际资源,显得尤为必要。如中国云南省纳西族聚居地丽江1996年发生大地震后,通过多种有效渠道,向外国政府和国际性组织求援,获得了日本、荷兰、泰国等国政府、香港乐施会及香港爱民会等民间组织的巨大支援,接收到了大量国际性的紧急救助资金和物资20,这些资金和物资对抗灾减灾、渡过难关和灾后重建工作都起到了极为重要的作用。

  然而,目前中国的状况是:几乎所有民族地区都未同国际社会与民间组织建立正式的联系与交往渠道,而双方长期性、制度化的联络几近空白。

  因此,在民族地区,各级政府应该尽可能地建立同国际社会有效的联系与沟通渠道:首先要在省级部门设立常设机构,并有人专司其责;其次要建立通道,以便能有效联络;第三要确立互访机制,平时加强事业与情感联系,增进了解,加深感情,以绸缪于未雨之前。当危机发生时,通过与国际组织的联系,取得国际社会的支援,这样,不仅能在物资上获得援助,还能在技术、道义上得到大量支援,从而帮助灾区顺利战胜危机。

  另外,由于民族地区各民族传统文化、地域文化差异大,在构建民族地区危机管理体系的时候,也应该充分考虑各民族的不同文化和生存环境,管理策略得因民族和地区的不同而有所差异;针对各种不同类型的危机,其应对与管理措施也应该是不一样的。

  总之,科学的民族地区危机管理体系应该是一个由各级政府大力支持并积极参与,同时立足民族地区,利用民间力量、民兵组织及国际资源,既充分运用现代科技力量,又广泛借鉴各民族传统文化,发掘和利用民间传统智慧,以充分调动人民群众主动性与创造性的内源式整合体系。民族地区危机管理体系的构建是一项系统工程,需要政府的高度重视与大力支持,整合管理学、政治学、经济学、民族学、生态学等学科知识和专家、学者的力量,以及社会各界包括民族地区每一位元公民的广泛参与,在战略上,应结合目前中国全面建设小康社会与现代化以及实施西部大开发的战略目标,将构建民族地区危机管理体系、提升民族地区政府与社会的危机管理能力作为中国全面建设小康社会与现代化以及西部大开发战略的一项重要内容来进行。

  笔者不揣浅陋,仅仅提供了一个简单的思路,旨在起到抛砖引玉的作用。更多实质性的研究,不仅需要中国政府的支援和参与,同时需要大量学者的共同研究与探讨。

  注释

  1 民族地区一般指少数民族自治区、自治州和自治县。但从省级行政单位上看,通常将内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海等8个省区视为少数民族地区。也有学者将少数民族自治地方面积大、人口多的四川、甘肃和重庆等省市视为民族地区。本文将五个自治区及云南、贵州、青海等八个省区及其他所有少数民族自治州、自治县如湘西土家族苗族自治州、湖北宜昌市的长阳土家族自治县等均划为民族地区范围。
  2 根据有关研究推算,民族地区实现现代化的时间较晚,广西为2054年、内蒙古为2055年、新疆为2055年、云南为2005年、宁夏为2057年、青海为2065年、贵州为2070年、西藏为2090年。参见中国科学院可持续发展研究组:《中国可持续发展战略报告2001》,科学出版社2001年出版,第59-60页。
  3 张成福:〈公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择〉,《中国行政管理》,2003(7):6-11。 
  4 中国科普博览. http://www.kepu.com.cn/gb/earth/quake/document/dcm102.html[Z] 
  5 〈云南遭遇空前的滑坡泥石流灾害 造成严重损失〉,〈云南日报〉,2002.8.23。
  6 〈云南231人在泥石流灾害中丧生 大量山体仍存隐患〉,《辽沈晚报》,2002.8.22。 
  7 〈云南泥石流等灾害已致26人死 灾情可能扩大〉,《凤凰网》,2004.7.23。 
  8 双凤村是湖南省湘西土家族苗族自治州永顺县的一个土家族小山寨,2003年实际人口为259人。 
  9 本节参考了李燕凌等人的部分研究成果,特表谢意。
  10 王东阳:〈从「非典」看中国社会:危机、机遇和挑战〉,《农业经济问题》,2003(8)。 
  11 李燕凌,陈冬林,周长青:〈农村公共危机的经济研究及管理机制建设〉,《江西农业大学学报(社会科学版)》,2004(1):130-133。
  12 程晓陶:〈防洪探索:从控制到管理〉,《中国水利报》,2003.6.2。 
  13 董浩:〈关于山区小流域灾害危机管理的思考〉,《中国水土保持》,2004(01):17-20。 
  14 李学举:〈中国的自然灾害与灾害管理〉,《中国行政管理》,2004(8):23-26。 
  15 刘智勇,王学义:〈有必要构建公共危机管理学〉,《中国行政管理》,2004(7):95。 
  16 杨庭硕,吕永锋:《人类的根基──生态人类学视野中的水土资源》,云南大学出版社,2004,454-464。
  17 日本政府利用高技术建立了以政府各职能部门为主固定通讯线路(包括影像传播线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路的「中央防灾无线网」以及以全国消防机构为主的「消防防灾无线网」和以自治体防灾机构或者当地居民为主的都道府县市村町的「防灾行政无线网」等专门用于防灾的通讯网络。这一系统对政府识别掌控危机、制定对策、战胜灾害起着至关重要的作用。参见王德迅〈日本危机管理研究〉,《世界经济与政治》2004年第3期。 
  18 每年的这一天,都要举行有日本首相和各有关大臣参加的全国性的「综合防灾训练」,通过防灾演习让每位大臣、各级政府以及有关公益团体的职员熟悉防灾业务,提高应对灾害的能力。参见王德迅〈日本危机管理研究〉,《世界经济与政治》2004年第3期。
  19 张成福:〈公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择〉,《中国行政管理》,2003(7):6-11。
  20 石亚军:〈再造政府危机管理机制的价值选择〉,《中国行政管理》,2003(12):13-16。 

  杨安华 男,1973年生,湖南怀化人,吉首大学公共管理系讲师,硕士,研究方向为民族经济与公共管理
  李 洪 男,1972年生,湖南郴州人,浙江科技学院经济与管理系讲师,硕士,研究方向为制度经济学
  唐云锋 男,1969年生,湖南衡阳人,复旦大学国际关系与公共事务学院博士后,研究方向为公共管理