国研网“中国农村劳动力转移”课题组

  目前,我国农村劳动力已由1952年的18243万人增长到2001年的49085.5万人,增长了2.69倍,占整个社会劳动力总数的67.2%,而且每年还在以1000万人左右的速度不断增长。根据工业化国家的发展经验,即使保持目前农村劳动力人数不变,如果我国农村劳动力占社会劳动力总人数的比例达到工业化国家重工业化前期平均40%的水平,也有1.98亿过剩劳动力;如果达到目前工业化国家平均20%的水平,则将产生3.44亿剩余劳动力。如此庞大的农村劳动力转移,在世界上是史无前例的。

  大量研究表明,劳动力转移是解决剩余劳动力、提高农村劳动生产率的重要途径。目前从城乡平衡发展的要求来看,在未来5到10年内,我国每年必须实现1500万到2000万人农村剩余劳动力的彻底转移,才能保证农民收益率水平与国民经济发展相协调。鉴于我国目前现状,未来农村劳动力转移压力已初见端倪,大量剩余农村劳动力对我国的社会主义经济建设形成了严峻考验。

  本文针对我国农村劳动力转移的现状、问题及未来的挑战进行了分析,并结合制约农村劳动力转移的深层次原因,从拓宽农村劳动力转移渠道角度,提出了几点建议与思考。

  我国农村剩余劳动力转移现状

  我国农村劳动力转移的历史由来已久,从建国初期至今,农业劳动力向非农产业的转移经历了一条漫长而曲折的过程。目前,我国建筑业的50%、煤矿采掘业的80%、纺织服装业的60%和城市一般服务业50%的从业人员均来自农村,可以说,农村富余劳动力的大规模转移是我国经济发展的重要贡献因素之一。

  一、我国农村劳动力转移的基本进程

  按照当前的统计口径,农村转移劳动力是指:到乡外就业6个月以上的农村劳动力;或者虽然未发生地域性转移,但在本乡内到非农产业就业6个月以上的劳动力。就是说,只要地域或产业发生变化,即便是到外乡仍从事农业劳动,都视为转移。而由于婚姻关系引起的地域的变化,以及由于考学、参军等原因离开农村的,并不当作是劳动力转移。根据此统计口径,1978-2001年的20多年间,农村劳动力总量由30688万人增长到48229万人,净增17541万人,其中从事非农产业的劳动力从2182万人增长到15778万人,净增13596万人。20多年间,我国农村劳动力基本可以总结为四个阶段。

  1.第一阶段:1949年-1957年

  这一阶段农业劳动力转移基本上是在未受到政府力量控制情况下自发进行的。继1949-1952年国民经济恢复之后,我国开始了大规模的经济建设,吸收了大批农村劳动力。1952年,全民所有制工业部门职工为510万人,1958年增加到2316万人,工业部门新增的职工,绝大部分是由农村转移而来。

  2.第二阶段:1958年-1978年

  该时期由于受政府非经济力量的干预,农业劳动力转移出现了大起大落的局面。1958年后,随着“大跃进”运动的全面推开,经济建设规模虚假的急剧膨胀,从而造成了对劳动力的过度需求。1958年,全国工业和建筑业共新增职工1900万人,相当于原有职工的两倍,其中从农村招收的约1000万人。由于在农村内部抽调劳动力大炼钢铁等,1958年农村劳动力比上年税减3800多万人,1958年农业劳动力占社会劳动力的比重陡降至58.2%.据统计,城镇人口由1957年的9900多万人猛增到1960年的1.3亿人,同期所增城镇人口中,约有90%属机械增长。同期城镇非农业职工增加了2500万人,其中近2000万来自农村。然而,这次农业劳动力转移“浪潮”的寿命却极其短暂。三年经济调整时期,大批劳动力又重新回到农村。1963年,农业劳动力占社会劳动力的比重又陡升至82.5%,在如此短的时间内,农业劳动力转移发生这样规模的大起大落,在世界人口迁移史上是绝无仅有的。

  在这一阶段,农村劳动力的流动基本上被置于政府的严格控制之下。针对大量农业劳动力进城就业给城镇就业和食品供给造成的压力,从50年代后期,政府就开始严格限制城市企业从农村招工。从60年代至70年代后期,我国农村劳动力转移基本处于萎缩状态。

  3.第三阶段:1979年-1994年

  随着经济体制改革的深化和经济结构的重大调整,我国农业劳动力长期处于停滞状态的局面逐步被打破,农村劳动力开始以空前的规模和速度向外转移。1978-1988年,农业劳动力在社会劳动力中的份额由70.5%迅速下降到59.3%,平均每年下降1.72个百分点,而前26年平均仅下降0.65%.但从1988年下半年开始,为了控制日益严重的通货膨胀,国家实施了为期三年的治理整顿,农村劳动力转移受到很大冲击,农村非农就业的增长基本上处于停滞状态,从1991年下半年开始,中国经济进入高速增长的新阶段,随之农业劳动力转移开始打破前三年停滞的局面,呈现出加速发展的势头。

  4.第四阶段:1995年-现在

  从1995年开始,我国农村劳动力转移又进入一个新的阶段。据农业部抽样调查估计,1997年约为4461万人,1998年为5483万人,1999年为6683万人,2001年达到8961万人,2002年又增至9400多万人,随着经济发展的逐渐提速,我国农村劳动力外出就业人数呈不断增长态势。

  二、我国农村劳动力转移的基本特征

  1.发达地区农村劳动力转移比重高于不发达地区

  根据国家统计局关于中国农村劳动力流动状况的调查,1999年全国农村转移劳动力占农村劳动力比重为21.55%,总数约为10107万人。其中,东部地区农村转移劳动力占农村劳动力总数的比重为34.84%,中部地区和西部地区分别为18.26%和14.98%.如图1所示,直辖市农村转移劳动力在50%以上,东部沿海地区在30%左右,均明显高出中部与西南地区农村转移劳动力转移比重。

  资料来源:全国第五次人口普查

  可以看出,越是发达地区,农村劳动力转移数量越多。在1999年转移劳动力中,有20.93%是跨省转移的,总数大约2115万。在跨省转移的劳动力中,又有81.5%流向了东部地区,仅广东省就吸纳了跨省流动的农村劳动力的近一半。

  1.农村劳动力跨区域转移呈上升趋势

  如表1所示,跨区域流动的省内县外与省外就业比重与数量保持持续上升的趋势,1999年已达到3612万人,占农村转移劳动力总数的35.7%,比1997年上升4.5个百分点,尤其成为农村新增劳动力转移的重要途径。1999年,省外(包括国外)就业的农村劳动力占农村转移劳动力的21.03%,数量为2125万,比1998年增加了309万。

  从流向上看,发达地区劳动力以本地转移为主,而相对落后地区以向外转移为主。例如,1999年广东省省内转移人数占全部劳动力转移人数的99.8%,北京市市内转移的占99.5%,而同年河南省这个比率为70.2%.

  2.工业是农村转移劳动力第一选择

  根据第五次全国人口普查,我国农业就业人员比例由1990年的72.2%下降为2000年64.38%.同期,第二、第三产业的就业人口分别由15.2%和12.6%上升为16.81%和18.81%.在农村转移劳动力中,工业是跨省农村劳动力流动的主要选择(见表2),其次是建筑业和服务业。同时,因农村劳动力转移的影响,第二和第三产业在三次产业中所占比重分别上升了3.37和6.21个百分点。中西部地区跨省劳动力流动显著地推动了沿海地区第二产业的发展。

  农村劳动力能较多地在工业部门就业显然与中国农村工业内部的行业结构比较齐全有关。在其他发展中国家,农村工业的主体是以农业为原料的工业和直接为农业、农村提供生产投入品和生活消费品的工业。就我国情况而言,农村工业已全面介入各工业部门,其行业分布与城市工业具有很强的“同构性”。

  3.非农收入成为农村转移劳动力主要收入

  目前,农村劳动力的转移,使农业劳动力占社会总劳动力的份额由70.5%下降到45.1%,年平均下降1.3个百分点。在农业劳动力比重不断下降的同时,非农收入占农村转移劳动力收入的比重却不断上升。2001年农民人均纯收入为2366元,比1996年增加430元,其中,来自于非农产业的纯收入由621元增加到1066元,占农民人均纯收入的比重由32%上升到45%.换言之,目前非农产业收入差不多已占到农民纯收入的一半左右。特别是最近几年,农村劳动力外出流动,获得的劳务收入越来越成为农民收入的重要来源。2000年农民人均纯收入构成中,劳务收入人均240元,劳务收入占农民纯收入的比重为14.85%.2001年农民人均劳务收入375.7元,占农民纯收入的比重为15.9%.2002年,农民人均劳务收入438.2元,占农民纯收入的比重为17%.其中四川、重庆、湖南、安徽、江西等省市农民劳务收入已占农民人均纯收入的30%以上。

  4.转移劳动力具有明显的兼业性

  目前,我国农村转移出去的劳动力绝大多数还保留着对土地的承包权,每年除在外务工外,农忙季节都要回家从事农业生产,属亦工亦农性转移。兼业长短因家庭劳动力的多寡与从事劳务收入的高低而不同。一般而言,家庭劳动力较多,从事劳务收入又较高的,在外工作时间就长,反之则短。兼业性还体现在劳动力转移存在一定的间隔性,今年外出,而明年可能不外出。农村劳动力兼业转移人员在外工作时间1-5个月比率为3.4%,而在本乡从事非农行业1-5月的比率为18.3%.

  三、农村劳动力转移中存在的主要问题

  虽然无论是对农业还是对其它产业,农村劳动力转移对改善劳动力利用状况、提高资源配置效率乃至对整个国民经济的作用都是非常明显的,但看到成绩的同时,农村劳动力转移中的问题也不容忽视。

  1.农村劳动力就业结构与产值结构存在较大偏差

  由于我国实行的以户籍管理制度为基础的城乡分割体制,把城乡居民划分为农业户口和非农业户口,使农村人口不能自由向城市迁移,阻断了农民进入城市工作的途径,造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距。进入90年代以来,随着城镇户籍管理制度的改革,以及城市用工制度的松动,农村大量劳动力进入城市打工,但这只是一种体制外的、暂时的流动,他们的户口仍然在农村,也不纳入城市的就业管理。以户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有根本改变,使大量的农业剩余劳动力滞留在农业和农村,导致就业结构与产值结构存在较大的结构性偏差(见表3)。目前我国是世界上第一产业就业比重最高的国家之一,仅次于缅甸(62.7%)等少数发展中国家。

  2.职业性转移较多,地域性彻底转移不足

  过去对我国农村劳动力转移特点的概括是“离土不离乡”、“离乡不离土”、“进厂不进城”。换言之,尽管转移劳动力大部分是在非农产业部门就业,但他们却无法摆脱自己以世袭方式继承下来的农民身份。据统计,我国每年向城镇转移的劳动力达8000万之多,但真正在城镇长期居住下来的只占20%-25%.这与发达国家的劳动力转移形成鲜明的对比,也是我国劳动力转移的特有现象。可以说,世界发达国家劳动力转移的同时,实现了人口的彻底转移。而我国在农村劳动力大量转移的同时,却没有对人口城镇化作出多大的贡献。2002年,我国的城镇化率只有39.1%,远远低于一般发达国家70%的水平。

  3.农村劳动力转移的长期性和稳定性较差

  据调查,在外打工者的时间一般在2年以下,而且季节性劳动力转移较为明显。这种现象在农村劳动力转移中普遍存在。

  4.农村劳动力转移方式存在很大盲目性

  目前农民外出就业以依托传统血缘、地缘、人际关系網络为主。据调查,2001年农村劳动力通过有关部门或亲属有组织进行转移的占27.8%,其余人员的转移仍然属于自发进行。

  未来农村劳动力转移难度增大

  毋庸置疑,我国农村剩余劳动力转移已取得一定成绩,农村迁移到城镇务工、经商的农村人口对我国社会经济发展也起到了一系列推动作用,但受转移途径等制约因素的影响,未来农村劳动力转移的难度在逐渐增大。

  一、转移途径有待进一步突破

  目前,我国农村劳动力转移途径主要包括两种,一是发展农村非农产业,实现农村劳动力就地转移,到目前为止,我国的非农产业仍以乡镇企业为主。二是城市化战略,实现农村劳动力的跨区域转移。其中又可分为小城镇战略和大城市战略,二者侧重点虽各有不同,但在吸纳农村剩余劳动力方面都仍有待进一步突破。

  1.乡镇企业吸纳农村劳动力呈逐年下降趋势

  改革开放以来,乡镇企业发展迅猛,给农村剩余劳动力向非农产业转移提供了大量的就业机会,从最初的“六五”时期,乡镇企业劳动力就业人数平均每年增加552万人,到“七五”时期,平均每年增加596万人,再到“八五”时期,平均每年增加688万人,乡镇企业吸收农村剩余劳动力的绝对数量节节攀升。但1995年以来,随着乡镇企业有机构成和吸纳劳动力成本的提高,乡镇企业吸纳劳动力的能力不断减弱,接收农村剩余劳动力的数量趋于减少,平均每年仅增加90多万人。根据农业部的调查,2001年在本省内转移的农村剩余劳动力,只有9.2%被安置在本乡乡镇企业就业,比2000年下降了4.5个百分点。

  究其原因,一是由于乡镇企业日益重视集约化经营,逐渐采取节约劳动型的技术进步。从1978-1986年,中国乡镇企业发展带有“高资本投入与高劳动投入并存”的粗放经营特征。1987年之后,乡镇企业的集约化经营程度和生产技术水平有了很大提高,尤其是1992年我国明确提出经济增长方式由“粗放式”向“集约式”转变后,乡镇企业技术进步速度加快,替代了大量的劳动投入,乡镇企业职工全员劳动生产率迅速提高,从而导致乡镇企业完成一定产出所需要的劳动力大幅度下降。二是在于乡镇企业虽然总体上发展较快,但布局分散,2000年全国有89%的乡镇企业分布在行政村(包括自然村),9%分布在建制镇,只有2%分布在县城或县城以上的城市,分散的乡镇企业不能有效推动农村的城市(镇)化,无法产生城市(镇)化的集聚效应和辐射力,从而阻碍了吸纳农村劳动力的能力。三是随着国有企业改革的深入和对外开放的扩大,乡镇企业的竞争对手变大变强,市场环境日趋严峻,迫使乡镇企业精简人员、降低成本以求发展。同时,财税体制改革和宏观调控偏紧,取消了对乡镇企业的减免税、税前还贷、以税还贷,导致乡镇企业借贷和还贷能力下降,加剧了乡镇企业的资金紧张状况,从而使乡镇企业扩大规模和吸纳劳动力的能力降低。同时,1997年的东南亚金融危机虽然没有波及到我国,但却严重影响了我国的出口贸易,对乡镇企业造成了很大的冲击,一大批乡镇企业因此倒闭。此外,20世纪90年代后期,国家实行可持续发展战略,国务院出台了治理污染、保护环境、关闭“十五小”企业的若干政策规定。由于自身的技术条件和资金实力的限制,被要求关闭的“十五小”企业主要为乡镇企业,不少地区“一刀切”关停了一大批乡镇企业。这也影响了乡镇企业对劳动就业的吸纳能力。

  2.小城镇吸纳农村劳动力的能力不均衡

  根据国家统计局《关于统计上划分城乡的规定(试行)》,本文所指的小城镇是经国家批准设立的建制镇的镇区而不是作为行政单位的镇域。依据全国第五次人口普查,2000年,全国镇平均人口规模虽由1990年的3816人/镇增加到4296人/镇,但平均每个镇非农就业人数却从3370人/镇降为2972人/镇,平均减少11.8%,如表4所示,1990-2000年间,东、中、西部镇数分别增加3136、2009和2548个,净增率分别为56.8%、50.3%和102%,但除东部地区外,镇平均转移农村劳动力人数都有所下降,其中中部地区减少550人,降幅为16.3%,西部971人,降幅为31.3%.除此之外,不同区域吸纳劳动力的容量也有差异,东部经济发达地区,如上海、天津、浙江、广东等省(市)镇的平均非农人口分别为5678人/镇、6306人/镇、4468人/镇和4860人/镇,而中、西部经济发展水平较高的省(市),如重庆、四川、湖北、湖南的镇平均非农人口一般只有2000人/镇左右,反倒是内蒙古、甘肃、青海、宁夏等边远省(区)镇的平均非农人口达到3831人-6574人/镇。

  形成小城镇吸纳劳动力现状的原因有很多,首先是上世纪90年代东部与中、西部省、区之间的经济发展差距拉大,中、西部省份在经济竞争中逐渐“边缘化”,即大量国内外资本不能进入内陆中西部省份,而大批中西部近乎无限供给的廉价农村劳动力又不断涌向东部发达省份,造成产业经济,特别是乡镇非农产业经济的弱化;其次,上海、天津、浙江、广东等省、市地处我国沿海,引进外资较早,乡镇企业发展基础好。到上世纪90年代,这些地区乡镇企业产业经济发展势头更盛,而中西部地区虽然镇的数量众多,但因为缺乏产业支撑,因此镇平均容纳农村劳动力的数量反而很低。而地广人稀的新疆、青海、宁夏等省区,因为规划设立的建制镇数量少,如新疆160多万平方公里仅有124个建制镇,青海72平方公里仅有40个,因此平均下来每个镇容纳人口数量较多。

  3.大城市吸纳农村劳动力仍有较大空间

  根据1987年和1995年百分之一人口抽样调查资料显示,1982-1987年间,从镇迁出人口中有23.6%进入城市,从县迁出的总人口中有33.2%迁入城市,其余均进入镇或农村。而从1990-1995年间,从镇和县迁出的人口中,分别有65.6%和50.8%迁入城市。由于城乡货币收入差异及城市较好的生活服务设施的巨大吸引力的影响,加之政府对流动人口迁移政策的松动,农村剩余劳动力向城市转移的比例逐渐增长。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道,从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程,并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程差距,但坚冰非一日可破,时至今日,中国城镇化滞后于工业化和非农化的局面并未根本扭转,滞后程度仍然较为严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察,其落后程度也是极为明显的(见表5)。

  二、制约农村劳动力转移的深层原因

  1.以政府导向型转移造成的制度性约束

  中国城镇化在传统时期的大起大落和曲折发展,主要是受到政策的影响并受政治力量的支配。政府在有关城镇化的决策中占绝对的支配地位,私人主体(主要是农民)基本上没有决策权。政府通过行政集权对城镇化实行供给垄断,私人主体对城镇化的需求受到人为抑制而长期处于隐性状态。在有关城镇的各项制度安排中,农民始终是被动的接受者,他们不可能对是否向城镇转移或流动做出主动的选择和决定。在这种背景下,中国城镇化的方向、速度、规模、水平和形式的选择完全服从和服务于实现政府各项目标的需要,政府行为是影响和控制城镇化进程的最重要的变量。

  2.城市自身就业压力的逐渐增大

  改革开放以来,中国共创造了17000多万个就业岗位。但从20世纪90年代开始,城镇的就业需求出现了让人担忧的现象。不仅下岗职工的再就业率不断走低,1998年为50%,2001年降至30%,2002年则降至20%以下;城镇新增劳动力的就业状况也不断下滑,1992-1998年,城镇每年新增的从业人员在264-722万之间,大多数时间在400万人左右,而同期每年的新增劳动人口在800万左右,也就是说每年最多只有70%的新增劳动力能够找到工作。进入21世纪以后,高学历人员的失业率开始不断上升,到2001年全国重点高校毕业生的初次就业率降为82.75%;一般院校的初次就业率迅速下降为68.2%;高等专科学校的初次就业率为41.23%,不到一半。

  3.劳动力教育素质的制约

  目前在中国4.8亿多农村劳动力中,高中及以上文化程度的只占12%,其中大专以上的只占到2.6%,初中及初中以下的仍占88%,从总体上看,农村劳动力文化素质不高,从事非农产业的职业技能非常缺乏。而近几年来,中国沿海发达地区的经济发展正在由过去的劳动密集型向资本、技术密集型转变,非农产业就业对劳动者素质要求越来越高,要求就业人员由体力型向技能型转变,没有技术的农村劳动力,就业竞争力越来越弱,就业空间也越来越小。根据国家统计局的调查,1994年转向二、三产业的农村劳动力中,因素质太低而被遣返的占24.2%.

  上述因素的存在直接影响着我国农村劳动力转移的速度与规模,因此要想实现每年最少1000万的农村人口转移目标,未来的任务依然很艰巨。

  拓宽转移渠道,加速农村劳动力转移

  中国是发展中大国,区域之间自然、经济社会条件禀赋各异,不应当也不可能采取整齐划一的城市化模式。理性的选择是按照比较优势的原则,根据不同区位资源条件、人口规模和经济发展水平,因地制宜,科学规划,把发展特大城市、大城市、中等城市和有重点的发展小城市(镇)有机结合起来。既要注意在一定发展阶段,由于相对较低的进入门槛,中小城市和县城镇对农民进城具有相当大的吸纳功能。更要注意到,城市经济的集聚效应是以规模发展为特征的。按照世界城市化发展的普遍规律,工业化迅速发展阶段,适度扩张大城市,甚至特大城市的发展是适宜的。大城市吸纳劳动力就业能力、居民聚集的成本,特别是第三产业的发展,使农村劳动力转移成本,在一定时期远远低于中小城市和小城镇。这也是为什么经济发达国家在城市化发展过程中,农民的迁移大多数都经历过从农村向大城市转移,再由大城市向中小城镇扩散过程的根本原因。换言之,在一定历史条件下,大量农民和农村劳动力向大城市和特大城市聚集,扩大城市生活和就业空间,是世界城市化发展史上的必然阶段和客观规律。试图人为地避开这一阶段,实现城市化的理想状态是不现实的。

  一、多管齐下,加速转移

  1.乡镇企业仍是不可或缺的转移途径

  亚洲金融危机爆发后,30%以上的乡镇企业停产倒闭,增长势头锐减。“九五”与“八五”相比,乡镇企业增加值由年均增长42.5%下降到13.1%;出口交货值由年均增长63.5%下降为10.3%.1997年与1998年两年乡镇企业就业人数减少970万人,近两年甚至出现民工大量回流,农民从非农产业和外出打工的收入增速回落近二十个百分点。因此有人认为乡镇企业在提高农民收入和吸收农村剩余劳动力方面再难以有很大的作为。但我们认为,乡镇企业的发展在90年代后期步入低谷,是中国经济发展到新的历史阶段必然要出现的经济现象,在很大程度上与乡镇企业结构调整进展不大有关。

  目前乡镇企业中有80%从事的是轻纺、简单机械加工等劳动密集型产业,农产品深加工所占的比重很小。受资金、人才、技术等生产要素稀缺的制约,面对强大城市工业企业的竞争,乡镇企业经营每况愈下,是不难想象的。1997年后乡镇企业发展的国际环境陡然逆转,劳动密集型的轻纺产品在我国出口中所占的比重不断下降,机电产品成为第一大创汇产品。1998年全国机电产品出口所占的比重超过40%,而乡镇企业出口中机电产品的比重只有8%.所以,乡镇企业当前的困境是国内和国际因素双重作用的结果,只是说明乡镇企业传统的发展模式难以为继,决不标志着其发展潜力丧失殆尽。我国60%以上的农产品加工业集中在城市,这不仅增加了运输成本,降低了农产品加工业的竞争力,也使得城市的集聚效应不能发挥。随着城市产业结构战略性调整,必定会为乡镇企业创造巨大的发展空间,农产品加工业应成为今后乡镇企业发展的主要内容。其实,工业发达的国家一般都有发达的农产品加工业。以荷兰为例,在农产品加工业中就业的人数接近60万人,是农业就业人数的2.3倍,其中食品和饮料工业的就业人数超过15万人,为农业劳动力总数的61%;农产品加工业产值占工业总产值的比重接近30%,超过农业总产值1.2倍。因此,未来乡镇企业在吸纳农村劳动力方面还应该有所作为。

  据测算,乡镇企业适当集中比分散办厂,能扩张就业能力(包括连带效应)50%以上。因此,如果引导乡镇企业(特别是其增量部分)向城市尤其是小城镇适当集中,无疑将为乡镇企业提供更为广阔的发展空间,而乡镇企业的发展又会伴随着企业吸纳就业能力的上升,从而又反过来促进城镇化进程,由此可以形成一个农村工业化和城镇化的有机结合、相互促进的良性循环。

  2.小城镇战略在我国具有一定优势

  关于小城镇与大城市战略孰优孰劣的问题一直是不同学者争论的焦点,但事实上,我国未来2亿多农村剩余劳动力,如果都由大城市来消化,则需要建设100万人以上的特大城市200个,或增建100万人以上的大城市300—400个。而且据测算,城市安排一个劳动力,仅生产性投资就需1万元左右,保守估计2亿多剩余劳动力进城也需2.7万多亿,如此巨额投资,是我国城市难以承受的巨额成本。因此,有特定的历史阶段,小城镇战略仍有其一定优势。在我国发展小城镇一是可以缓解大中城市人口膨胀的压力,避免加重大中城市的就业危机;二是多年来小城镇建设发展较快,积累了很多经验教训,因势利导在我国有一定基础;三是由于地缘紧密,农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些:四是小城镇的发展可以把城乡两个市场更快、更好地连接起来,促进农村第二、三产业的发展,由此大量吸纳农村剩余劳动力,缓解农村人多地少的矛盾,从而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。

  我国约有6万个小城镇,这些小城镇是一定地域政治、经济、文化的中心,是非农产业发展的有利地方。将小城镇与非农产业相结合,就能加快小城镇的发展,如果每个小城镇能够吸纳5000人,全国6万个城镇共计可吸纳近3亿人,小城镇必将成为我国农业劳动力的主要载体。由此可见,把发展农村非农产业与建设小城镇结合起来,大力发展小城镇,是农业剩余劳动力转移的重要渠道。

  3.大中城市应作为长期发展战略目标

  在人口密度较高的工业化后发国家,为了追求发展的效率并容纳较多的就业人口,往往被迫选择以大都市圈为核心的城市化模式。因为,以大都市圈为核心的区域不仅产业集聚和要素集聚程度高,劳动生产率和土地生产率高,经济增长速度快,潜力大,能够为流动人口提供较多的就业岗位,而且辐射扩散能力强,对周边地区的带动作用大,有利于实现都市圈域内城乡互动和融合发展,因此,大城市战略是未来我国农村劳动力转移的长期发展目标。

  据测算,在人均工业产值、人均利税、固定资产平均产值和固定资产平均利税等4个指标上,小城市与大城市的差距分别为1.68倍、2.18倍、1.69倍和2.17倍;在地均工业产值和地均利税上小城市与大城市的差距更大,为73倍和91倍。可见,小城市(包括小城镇)的综合经济效益是比较差的,从经济发展和现代化的要求来看,小城镇是在经济欠发达的情况下农村城市化的一种初级发展阶段和目标,而以发展大中城市一步走为主导的据点式发展,才是农村城市化的高级发展阶段和目标。具体来说,我们要在农村城镇化的基础上加速城镇城市化的进程。要尽快将一部分建制镇过渡到城市,建立新的城市“据点”。城镇据点则要依靠人口规模、基础设施、区位条件和经济资源等来确定。近几年来,北京、上海、天津、哈尔滨、武汉、南京、广州等特大城市周围的若干县区,均已建设成为城市新区。与此同时,以大城市为中心的城市群(带),逐渐形成和壮大,如以北京、天津、青岛、沈阳、大连为中心的环渤海城市群,以上海、南京、杭州、宁波为中心的长江三角洲城市群,以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群,以长沙为中心的长沙、湘潭、株洲城市群。因此,将一部分建制镇过渡到城市,建立新的城市据点,有利于加速农村城市化的进程。

  综上所述,我们认为乡镇企业与小城镇和大中城市的发展本来是相互影响,相互作用的,人为地硬性割开,必然导致工农业、城乡之间发展的内在联系被斩断。不管采取何种转移形式,真正意义上的劳动力转移都应当包含下列内容:1、地域上从农村到城市的转移,或者从农业为主要特征的地区向以非农业为主要特征的地区转移;2、职业上由农民向非农劳动者转移,基本摆脱对农业生产活动的经济依赖;3、摆脱原有身份束缚,能够以平等的机会参与劳动力市场竞争;4、生活方式的城市化。按照这个原则,中国农村劳动力转移的理想模式为:随着工业化和城市化的推进,农村劳动力在推力和拉力的共同作用下有序地向非农产业和城市转移,职业流动、身份转换和居所迁移同步发生,从而在尽可能短的时间内,将绝大部分农村剩余劳动力转移到城市,使他们的生活方式发生质的变化,成为完全融入现代城市文明的居民。

  二、关于农村劳动力转移的建议

  统筹城乡发展作为我国的战略选择,关键是要让产品、劳动力、资金在城乡双方按市场规律自由流动,其核心是劳动力的自由流动。我国农村劳动力转移问题实质就是人多地少、劳动力过多而资源短缺的矛盾,因此任何政策手段都要紧紧围绕实现农村剩余劳动力的有效转移这个核心才能起作用。

  1.改变“挖农补工”的经济发展战略

  从90年代中期开始,中国工业化进入到重化工业加速发展时期,也就是西方学者所说的后工业化阶段。现在工业发展的条件比以前有了根本性改观,2002年GDP 首次突破10万亿元,国家外汇储备近3000亿美元,居民存款8万多亿元,外商直接投资500亿美元。从现实的经济基础来讲,我们完全有能力持续地反哺农业。可是与发达国家相比,我们是WTO 所有成员国中对农业支持力度十分缺乏的国度。按照WTO 所允许的“绿箱”政策,国家应投资于农业基础设施建设、自然灾害补贴、农业保险、农业教育、农业实用技术推广、区域开发和国土整治等领域,以改变农业比较收益偏低的现状,吸引大量社会剩余资金投资于农业,为新型农村工业化开拓发展空间。

  2.把第三产业和中小企业作为转移农村劳动力的突破口

  目前,我国劳动力就业构成中,第三产业就业结构转换滞后,大大偏离于其他国家的普遍情况。从世界各国情况看,绝大多数经济发达国家与发展中国家,第三产业就业一般高于其产值比。比如,韩国的第三产业就业与其产值比为61:51,马来西亚为50:41,菲律宾为45:45,巴西为56:50,而中国的数据却是27.7:33.6,两者偏差为5.9个百分点。第三产业就业结构转换滞后,在很大程度上,是导致中国非农就业结构偏差的重要原因。因此,必须大力发展第三产业,促使农村劳动力充分就业。

  乡镇企业要把第三产业发展作为再次创业的突破口,重点是发展农产品流通业、交通、通讯、信息服务、技术服务等行业,开发农村房地产和旅游等新兴产业。与此同时,大力发展中小型企业。一个国家或地区,大型企业主要承担基础工业和新兴工业体系的建设、高新和综合技术的研究和开发,提升国际竞争力等任务,而中小型企业尽管从资源配置和技术构成方面不如大企业进步和有效率,但在提供更多就业岗位,实现劳动力充分就业方面应该发挥更大的作用。发达国家在发展中小企业方面有很多成功经验,完全可以借鉴他们的成功做法,对一些就业量大的企业予以相应政府扶持,使其尽可能地吸纳农村劳动力。

  3.为农村劳动力充分就业提供有效服务

  农村劳动力的有效转移目前仍离不开政府的大力支持,政府除了花大力气抓好对农村劳动力的职业技能培训外,还需要帮助农民解决依靠市场不能解决的问题。第一,各级政府要充分利用农村市场信息体系,拓展服务的领域,做好信息服务工作,逐步形成包括信息发布、就业咨询、职业介绍、跟踪服务在内的社会化就业信息服务网;第二,为了鼓励分工分业农民顺利转产,政府应设立财政专项资金,对在培训期的农民给予一定的生活津贴,对于分工分业后的农民创办新企业,提供贷款补助等,在这方面,经济发达地区已有一些实践,要及时进行经验总结。此外,鼓励多部门、多渠道、多形式为农民工提供法律服务。依法维护农民工的合法权益。要严厉查处拖欠和克扣农民工工资行为,切实解决拖欠工程款问题。加强劳动合同管理。其四,完善失业保险制度。进城农村劳动力的失业要逐渐纳入政府失业保险系列、城乡统筹,促进城乡社会稳定。

  附:主要参考文献

  1.李培林等:《就业与制度变迁——两个特殊群体的求职过程》,浙江人民出版社,2000

  2.刘应杰:《中国城乡关系与中国农民工人》,中国社会科学出版社,2000

  3.汝信、陆学艺、李培林等:《1998-1999:中国农村经济形势分析与预测》,社会科学文献出版社

  4.黄平:《2003年:中国社会形势分析与预测》

  5.廖丹清:《城市化要充分考虑农民的意愿和农村的改革与发展》,《中国农村经济》2001年第3期

  6.刘学敏:《小城镇建设与经济社会可持续发展》,《北京师范大学学报》2001年第4期

  7.刘艺荣:《农村城市化的内涵及其模式分析》,《湖南社会科学》2001年第6期

  8.周牧之,《中国需要大城市群发展战略》,《经济时刊》,2001年特刊

  9.陈吉元、庚德昌:《中国农业剩余劳动力转移》,北京人民出版社

  10.薛军民:《农村劳动力转移与农村经济的公平和效率》,《财经研究》,2003年第4期