中国社会保障制度的总体思考

  从逻辑上讲,任何制度的建立都应当先设计再建设,至少在建设之前应该有一个框架性的思路。但是,中国社会保障制度的建设,在原有设计被明显放弃的情况下,却始终缺乏长远性的总体考虑。在一定程度上,对整个中国社会保障制度进行宏观审视,已经成为当前中国社会政策的当务之急。

  一、存在问题与原因分析

  简单观照,近十几年尤其是明确提出经济体制转型任务之后的十年,中国社会保障制度的整体设计曾经出现过一个比较明显的变化过程。

  1993年,中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中第一次就新时期中国社会保障制度的构成进行了阐述,指出:我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。以后1995年、1996年中共中央和全国人大关于经济社会发展“九五”计划和2010年远景目标的文件中,又重申了这样的观点。但是,1998年开始,随着劳动和社会保障部的组建,官方文献中“社会保障”一词的内涵和外延均发生了很大变化,过去“六部分”的说法不仅再也没有在官方文件中出现,实际上被完全放弃,而且代之以“要使社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互衔接、相互补充,不断完善社会保障体系”(见中发[1998]10号文件《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》)的提法,以后又进一步演化为“三条保障线”的说法。由于“三条保障线”被认为只是“目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分”,还不是社会保障制度的全部,官方文件中又再也没有就完整的社会保障体系的构成发表过任何论述,所以,关于整个中国特色社会保障制度的总体框架问题,便被悬置起来。

  由于关于中国社会保障制度总体框架这个带有根本性的问题被长期悬置,目前在我国社会保障制度建设的实践中,已经出现了一些明显的问题。这些问题概括起来,主要是:一、概念使用和某些提法相当混乱,不少保障项目定性不清、目标不准,没有具体的实施步骤。比如,社会保障与社会福利、社会保险内涵交叉,经常混用:“三无”对象和“五保”供养实质是社会救助却名之为社会福利;住房救助在实践中演变成部分人新的社会福利;社会保险的福利色彩十分浓厚;发行彩票被定义为弥补政府财政不足的重要手段;有人提出社会福利产业化、老龄事业产业化口号等等。二、部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通、缺乏协调,导致整个社会保障制度层次性不强,支离破碎,甚至出现某项保障制度受重视的程度随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者某领导人个人影响的大小而发生变化的情况。类似的例子不胜枚举。三、非制度化特征十分明显。集中表现在:法制化水平不高,即使已有法规也严重缺乏执法力度,保障制度难以落实;有些保障项目中政府、社会、家庭、个人责任不清,保障效果难以到位;政府职能错位,不同部门、不同层次的政府责任不明确,同时出现越位和缺位现象;资金筹措不规范,对地方财政的社会保障出资缺乏有效监督;发动社会力量不充分与过分依赖社会力量的情况并存。同时,整个社会保障制度建设具有明显的应急特征,突出表现为头痛医头脚痛医脚,比如在解决下岗职工、退役军人的问题上,在解决拖欠公务人员工资的问题上等等。四、整个社会保障制度存在明显的结构性缺陷。比如所谓社会保障只覆盖城市而不包括农村,社会救助制度未得到足够重视,社会保险保障水平过高而保险层次单一,职业福利未纳入政府视野,家庭福利制度付诸阙如,社区保障作用被过分夸大,等等。五、社会保障工作的专业化水平有待提高,突出表现为没有形成一支从研究到操作的专业化队伍。不少保障项目的立法缺乏研究成果的铺垫,很多新的措施缺少前期论证(如时间储蓄制度、志愿者制度),对现有政策法规实行情况的评估难以进行,社会工作职称体系难以建立,大学社会保障专业、学科设置不尽合理,等等。

  简要分析造成整个社会保障体系缺乏总体设计和框架性关照的原因,大致有以下三点:

  首先,各有关方面对社会保障制度重要性的认识尚未达到应有的高度。之所以出现这种情况,根源在于对效率优先、兼顾公平原则的片面理解,在于重视经济发展而轻视社会发展的认识,在于对西方福利国家教训的惧怕,在于付诸实施的经济转型设计方案中缺乏对社会保障制度的足够重视,在于政府权利本位和公民义务本位而不是政府责任本位和公民权利本位的行政意识和行政习惯,也在于作为大国的中国任何问题都会有较大回旋余地的偏见。

  其次,不少人对社会保障制度的了解和认识存在某些偏差、错误,甚至误区。表现在具体实践中,不少人用社会保险代替了整个社会保障制度的建设,有的人误将应急式的基本生活保障当成整个社会保障制度的建设,也有人用就业就是最大的保障的观点看待社会保障制度建设问题,从而使社会保障制度的整体设计受到了不应有的冲击。

  再次,有的人对社会保障制度专业化、规范化建设的必要性、紧迫性认识不足。比如,有人认为,中国有社会互助的传统,有仍然在发挥作用的传统的社会救济制度,有政府一再增加的生活保障资金,所以绝对不会出现饿死人、冻死人的情况,严格按照制度要求进行规范化、标准化管理没有必要;有人认为,社会不公平的出现相对于经济发展要滞后一个时期,所以再过几年再抓社会保障制度建设还来得及;还有人认为,中国社会不公平的程度远没有达到可怕的程度,有学者甚至认为国际通用的吉尼系数可以扩大,所以强调完整、规范的社会保障制度建设是大惊小怪。

  二、目标模式与制度设计

  在对当前中国社会保障制度建设中的主要问题进行了简要分析之后,本文认为,中国特色社会保障制度的目标模式和制度框架应当是:以“补救模式”为目标,以社会救助为基础,以社会保险为主体,以社会福利为补充。

  以“补救模式”为目标,就是在充分发挥市场、社会、单位、家庭和个人作用的基础上,政府只在社会保障制度建设中发挥拾遗补缺的作用,而且保障水平只限定在维持基本生活的水平上,保障制度的设计以不损害市场机制有效运作为必要前提。按照“补救模式”的要求,无论在社会救助、社会保险还是社会福利制度方面,政府都只发挥最小的、迫不得已的作用。选择这样的社会保障目标模式,是与中国经济发展阶段、国家财政能力、中国社会的具体国情等因素密切相关的。

  以社会救助为基础,就是把社会救助体系的建立和维护放在整个社会保障制度建设的优先位置,努力建立以维持最低生存为目标,以国有企业下岗职工、贫困人口、灾民、“三无”和“五保”人员等特殊困难群体为重点,以最低生活保障制度为核心,以灾民紧急救助制度、救助性福利服务制度、社会互助制度、扶贫开发制度为主要内容,以医疗、教育、住房、司法等专项救助和临时救济为补充,以统一的社会救助服务网络为基本载体的具有中国特色的社会救助体系。以社会救助为基础构筑中国社会保障制度,既是我国国情所决定的,也是我国现有的社会保障制度发展水平的具体体现。

  以社会保险为主体,就是把社会保险制度的建立和正常运行作为整个社会保障制度是否已经建立并良好运行的根本标志,努力建立以维持温饱水平为目标,以基本养老、医疗、失业、生育、工伤和护理保险为主要内容,以多样化、可选择的补充保险为重要辅助的符合中国国情的社会保险制度。以社会保险作为整个社会保障制度的主体,是社会保险制度广阔的保障面所决定的,没有这个网络作为屏障,政府的社会救助制度将不堪重负。而基本社会保险制度把保障水平定位在维持温饱的水平上,是“补救模式”的基本要求,也是与中国政府的财政承受能力相符合的。

  以社会福利为补充,就是把社会福利制度作为完整的社会保障制度不可缺少的组成部分之一,努力建立以国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员社会福利为基础,以职业福利、家庭福利、公益事业和社区福利为基本内容的中国特色的社会福利制度。在此,由国家向国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员提供社会福利,是国家义不容辞的基本职责,但由于对这些群体的保障在水平上普遍高于社会保险的一般保障水平,在目的上多数已经成为政府与各种社会力量竞争人力资源的重要手段之一,所以理应成为社会福利制度的基础。同时,在我国,还要大力发展以政府和社会支持为主要方式的家庭福利,大力发展以提高社会竞争力为目的、由单位提供的职业福利,大力发展由政府、社会和社区居民共同提供的社会公益事业和社区福利。需要说明的是,目前学术界存在着一种片面夸大社区福利重要性的现象,有的学者甚至不恰当地提出所谓“社区保障”的概念,并赋予社区保障以“第二安全网”的定位(窦玉沛等:《重构中国社会保障体系的探索》,中国社会科学出版社2001年版,第193页。)应当指出:从理论上讲,这种主张也许可以成立,但中国的城市社区目前还远远没有成熟到可以承载为居民提供保障的地步,而且只要社区自治是一句空话,社区服务、社区保障之类就永远是无本之木、无源之水,根本不可能持续发展。

  在整个社会保障制度总体框架的设计中,除了基本目标和保障项目之外,还应当包括三个体系:

  (一)法规体系

  主要应当由四个部分构成:一是由全国人大制定的以《社会保障法》为根本,以《社会救助法》、《社会保险法》、《社会福利法》为主要内容,以某些部门法为补充的社会保障法律体系;二是由国务院和省级人大分门别类地制定的最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助、扶贫开发和医疗、教育、住房、司法等专项救助,养老、医疗、失业、生育、工伤和护理保险及其补充保险,国有企业职工、退役军人、各类公务人员和见义勇为人员社会福利和职业福利、家庭福利、公益事业、社区福利等30多个社会保障项目的法规;三是由国务院相关部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法规的实施办法和具体标准;四是对那些还难以上升成为法律、法规和规章的制度、做法和措施通过文件的形式规定下来,形成政策。从目前的实际情况看,完善社会保障法规体系需要从两头做起,一方面是尽快制定《社会保障法》,以确定基本的制度框架;另一方面是从具体做起,把在实践中已经成熟的做法通过政策、标准和规章等固定下来,然后再逐步完善,形成比较完整的社会保障法律法规体系。

  (二)管理体制

  根据多年实践的经验,结合我国国情,社会保障制度的管理体制应当是:政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与和分级负责、分级出资、分级管理。这里,有几个基本要点:

  首先,不宜在政府中建立集统一决策与统一操作于一身的社会保障部门,甚至也不宜成立大一统的、领导小组式的协调机构。至于统一设计、统一协调的任务,则应当交由《社会保障法》和《社会救助法》、《社会保险法》、《社会福利法》组成的社会保障法律体系去完成。之所以反对成立统一的社会保障部门,理由有三:一是从实际情况看,社会保障工作涉及的领域太多,而且相关保障工作在操作上与这些领域的具体管理活动紧密关联。没有相关领域的专业知识,是根本做不了这些保障工作所需要的鉴定取证、调查核实等工作的,只能徒增周折,事半功倍。二是从行政组织的幅度适中原则看,把30多项社会保障项目统统划归一个政府部门去管理,将造成该部门的管理幅度过大、势力过强,从而不利于整个政府组织的有序运行。三是从已有经验看,世界上还没有一个国家把包括社会救助、社会保险、社会福利在内的所有社会保障工作集中到一个政府部门的先例。即使在我国,也从未出现过类似情况。之所以反对成立统一的协调机构,是因为从实践情况看,我国政府机构中的各种领导小组,往往要设立一个专门的办事机构,而这个办事机构所在的部门往往也就成为该项工作的实际决策部门,事实上仍然导致了众多权力的过分集中,有时还成为这个强势部门肆意干涉其他相关部门的合法依据,甚至加剧了部门之间的摩擦与扯皮。

  其次,在社会保障机构的设置上,应当坚持部门分工协作的原则。具体讲,就是在社会救助方面,明确以民政部门为牵头单位,并负责救助水平的总体把关和具体的协调工作,除了把最低生活保障、灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助交给民政部门决策和操作以外,应当把扶贫开发交给农业部门,把医疗救助交给卫生部门,把教育救助交给教育部门,把住房救助交给建设部门,把司法援助交给司法部门;在社会保险方面,明确以劳动保障部门为牵头和协调单位,除了养老保险、失业保险、工伤保险及其补充保险由劳动保障部门继续决策和操作以外,应当把医疗保险、生育保险、护理保险及其补充保险等这些与卫生管理工作密切关联的工作统统交给卫生部门去操作;在社会福利方面,则应当成立一个协调机构总负其责,而把国有企业职工和各类企业的职业福利交给劳动保障部门去操作,把退役军人、见义勇为人员和包括老年人、残疾人、儿童在内的各种特殊社会群体的社会福利和家庭福利、公益事业、社区福利和民间组织的职业福利等交给民政部门,把各类公务人员包括公务员、事业单位职工的社会福利及政府机关、事业单位的职业福利交给人事部门。这样分工,一方面考虑的是相关工作在具体操作中与哪个部门关联度最大,另一方面考虑的是相关业务的传统分工。

  第三,从责任分工的角度看,要正确区分国家、社会和家庭与个人的责任。所有的社会救助制度和退役军人、各类公务人员的社会福利,无疑应当由政府负起从出资到组织落实的完全责任,尽管这些领域的保障工作并不排斥甚至提倡社会的积极参与,这是国家的职能所决定的。在社会保险方面,政府的责任主要是负责组织工作和部分出资,包括建章立制、组织落实和为基本社会保险所需资金负最后的“兜底”责任,社会和个人负有按照规定交纳社会保险费的义务,当然,这里并不排斥在具体服务工作中的社会参与。在社会福利方面,国家的主要责任是建章立制、引导性地出资、政策扶持和管理监督,社会力量则是实现社会福利制度的主力。

  第四,在社会保障管理体制的建立过程中,必须坚持分级负责、分级出资、分级管理的原则。这是由我国行政管理体制上的中央与地方分工决定的,是我国划分收支、分级包干的财税管理体制所决定的,也是社会保障工作本身的特性所决定的,符合我国幅员广阔,各地经济社会发展水平很不平衡和历史、文化、习俗差异性较大的具体国情。

  (三)服务体系

  综合现在的探索思路和已经建立起来的社会救助、社会保险和社会福利服务组织及其运作情况,本文认为,社会保障服务体系的基本格局应当是:以国家办社会保障服务机构为示范,其他多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干、社区服务为依托、家庭服务为基础的社会保障服务网络。以国家办社会保障服务机构为示范,就是国家举办、管理的社会救助服务机构、社会保险服务机构和社会福利服务机构在服务水平、操作规范、硬件和队伍建设等方面发挥示范、标准的作用。以多种所有制形式的社会保障服务机构为骨干,就是各种所有制形式的社会保障服务机构是提供社会保障服务的主体,国家通过向他们购买服务来实现对社会保障对象的服务,通过政策扶持鼓励他们向社会保障对象提供无偿和低偿服务。以社区服务为依托,就是通过在社区修建一批社会保障服务的设施和网点、成立一批中介性服务组织、形成一支专兼职相结合的服务队伍和广泛动员社区单位参与社会保障服务,使社会保障服务形成网络。以家庭服务为基础,就是坚持家庭在社会保障服务中的基础地位,通过道德教育、舆论宣传、制度规范和政策支持,最大限度地发挥家庭在社会保障服务中的功能和作用。在此,要特别强调的是,在建设社会保障服务网络的过程中,一定要把信息化建设放在突出重要的位置,因为实现社会保障服务的信息化,可以大幅度地提高社会保障服务工作的效率,极大地节省人力、物力和财力,有利于把服务工作落实到家庭,落实到个人。

  三、路径选择与政策建议

  针对上述问题,面对上述任务,要建立健全中国社会保障制度,就需要选择以法规建设构建总体框架、以探索实践完善各项制度的基本路径,大致要经过制度整合、探索实践和完善法规三个步骤。

  所谓制度整合,就是在三五年内,以“补救模式”为原则,以制定、出台《社会保障法》、《社会救助法》、《社会保险法》和《社会福利法》等社会保障制度基本法律的方式,形成社会保障制度的整体框架。制度整合的核心任务,是构筑社会保障制度的项目框架,建立以保障生存水平为目标的社会救助制度、以保障温饱水平为目标的社会保险制度和提高保障水平为目标的社会福利制度。通过制度整合,要理清中国社会保障制度的基本结构,理清社会救助、社会保险、社会福利的基本内容、保障水平和相互之间的关系,理清政府、社会、家庭、个人尤其是各级政府在各种社会保障项目中的职责分工、责任义务。在这个时期,许多微观甚至中观的问题有待于澄清,但经过近十几年的摸索、实践,宏观的框架问题、目标问题、方式问题、责任问题等已经基本弄清,应该说立法的必要条件已经具备。当然,建制时期的法律规定不可能十分准确,也一定存在诸多漏洞,很多条文的要求肯定会失之原则,失之笼统,但这样的法规有总比没有要好,尤其在当前社会保障制度建设存在缺乏总体设计的严重缺陷的情况之下。因此,通过立法构建、明确中国社会保障制度的整体框架,已经成为中国社会保障制度建设的当务之急。

  所谓探索实践,就是用五到十年的时间,结合现实的社会保障制度建设成就,在《社会保障法》等基本法规的原则和框架内大胆探索,以期对各项社会保障制度的微观、中观乃至宏观层次形成相对成熟的思想观点和操作规范。这一时期的主要任务:一是对现有的社会保障制度进行结构性调整和弥补。要尽快理顺社会救助、社会保险和社会福利制度之间的关系,大力加强社会救助体系建设,积极稳妥地、大幅度地降低社会保险保障水平,建立农村最低生活保障制度、护理保险制度、补充社会保险和家庭福利制度。二是抓住关键性、核心性的社会保障项目形成比较完善的制度。要优先完善最低生活保障制度,把养老保险、失业保险和医疗保险放到更加突出的位置,并特别关注退役军人社会福利制度和社区福利制度。三是对其他社会保障项目逐一进行深入探索,形成一系列相对完整的制度规范。比如,灾民紧急救助、“三无”和“五保”人员供养、社会互助、扶贫开发和医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助,各种补充社会保险,国有企业职工、各类公务人员、见义勇为人员和包括老年人、残疾人、儿童在内的各种特殊社会群体的社会福利,各种职业福利和家庭福利、公益事业等等方面的制度,都还有待于进一步完善。

  所谓完善法规,就是在此前探索、实践的基础上,再用三到五年的时间,对以前形成的社会保障基本法律进行修订,对探索实践过程中逐步形成的各种法规、规章、标准、规范和政策等进行全面审查、修订和清理,为形成统一、完整、规范的社会保障制度奠定法制基础。

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