一 五保户供养的历史

  五保供养制度是基于当时的历史背景和社会主义意识形态的需要,而对传统的地方救助做的翻版,它主要是针对特殊群体的救助。应该肯定其在历史在所起的作用。下面就简单的梳理其在各个不同时期的状况及政策变化。

  (一)五保供养制度是在农业合作化的二十世纪50年代建立的,当时采取的是由村级集体经济保障的供给方式。根据1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定,对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员,给予保吃、保穿、保住、保医,年幼的保证受到教育(保教)和年老的保证死后安葬(保葬),简称「五保」,享受五保的农户便统称「五保户」。进入农业合作化后,农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。五保户只不过是其中比较特殊的部分而已,他们由原来靠宗族、邻里亲朋等帮扶赡养,现在改由村组集体供养,群体范围有所扩大,但仍然局限于原有的熟人圈子,并未超越村庄界限。而且在大锅饭时代,一方面是政治压力,谁敢说不养这些人呢;另一方面,传统的邻里情节。大家都是知根知底的,相互很熟悉,只要有一口饭大家就分吃,想著自己那天要是没饭吃了也得靠大家帮一把,一种传统的济世心态使然2。

  在人民公社化初期,对「五保」老人实行集中供养,全县办有敬老院85所,共收养老人1082人。1961年因集体经济困难而被解散,「五保」老人回社、队分散供养。救济标准是年人均600斤稻子(约合360斤米),6斤油,60元钱。

  1978年,在研究五保工作立法时,又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人,无劳动能力,无生活来源的老年人、残疾人和未成年人,形成了「三无人员」的完整概念。这一标准至今都在使用,只是具体的评判条件各地有所不同而已。

  (二)农村实行分田到户的生产责任制以后,1985年国务院规定,乡和村供养五保户的费用,「实行收取公共事业统筹的办法解决」。80年代初农村实行「大包干」,集体经济解散,原来由村组集体供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施,主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹,并大力发展农村敬老院,实行集体供养,政府给予必要的支持。在80年代中期掀起了一股建福利院的高潮,各乡各镇都建起了自己的福利院,并划拨了一定的土地给福利院作为生活用地,有条件的办起了养殖场等,以增加收入改善经济状况。统筹款还是由五保户所在的村组承担,只是由乡镇统一收支而已。

  当时「五保」供养方式各地可能有不同的方式,但大体上可分有两种----集中供养和分散供养,具体主要有以下数种:

(1)网路供养;网路供养是以乡镇敬老院为五保服务中心,统一管理全乡镇的五保工作。

(2)统供分养;以乡镇或村统一制定供养标准,统一筹集分配供养款物。五保对象则是在原有家中生活,村里安排有服务组提供日常的生活服务。

(3)承包供养;由五保物件与其亲属或邻居自愿协商,签订供养协定或遗赠协定,在建立了供养关系后,供养者承担全面供养的义务。

(4)集中供养;由乡镇或村举办敬老院、福利院等,院内集中供养五保对象。

  (三)1994年,国务院发布《农村五保供养工作条例》,民政部发布了《敬老院管理暂行办法》,正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定,并进一步加强了农村敬老院的建设。其中1994年国务院颁发《农村五保供养工作条例》规定,对农村无法定抚养义务人或虽有抚养义务人,但无抚养能力的;无劳动能力的以及无生活来源的老年人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育等方面给予生活照顾和物质帮助。按照国务院颁发的《条例》规定,五保的具体内容包括保吃(供给粮油、副食和燃料)、保穿(供给服装、被褥等用品和零用钱)、保住(提供符合基本条件的住房和家俱)、保医(有病及时治疗,对生活不能自理者给予照料)、保葬(妥善办理五保物件的丧葬事宜)五个方面。此外,五保对象是未成年人的,还应保障他们依法接受义务教育。而且《条例》还明确提出,村集体经济组织负责五保供养的经费和实物,乡人民政府负责五保供养工作的实施。

  1990年咸安区双溪桥镇率先试行了「两金」统筹改革(五保金、军属优抚金),其具体做法是:根据本乡镇的五保人数、义务兵军属人数和标准(当时350元/年)测定所需数量按人口分摊,非农业农口从工资中扣除(人均3元/年),农业人口随供粮代征(20斤稻子/年),「两金」由乡镇负责统一征收,纳入乡一级财政,统一管理监督使用。这一做法在一定程度上解决了村组干部收款难、五保户钱粮到手难、民政干部工作难的问题。1991年原咸宁市政府下发咸政发[1991]13号文件,将「两金」统筹法在全市推广,这也就是所谓的「乡统筹」。

  五保户作为一个特殊群体,其生存能力有限,需要社会的帮扶,可以看出来一直都是得益于熟人社会的救助,其帮扶面从未超出过乡的范围,而且即使是由乡统筹来解决,其资金仍然来自于自己所在的村组,这也就意味著各村组负责各自的困难户,如果说在解放前的救助是一种邻里帮扶,村庄情结的缘故,那么在解放后,除了这层原因以外,还有社会主义本身的集体主义形式特有的单位组织,也就是说当时大众都被分配到各单位,各单位自己组织生产生活,一个单位就是一个小社会,在里面甚么都有,单位负责其成员的生老病死,在农村单位的概念就是生产大队、生产小队(也就是后来的村组),由村组负责组织各家各户的生产生活。对五保户的供养自然也就成为其不可推卸的责任。这种责任也一直延续著。

二 五保户供养的现状

  根据2003年湖北省办公厅的文件五保户的确定条件为:1、依照《婚姻法》规定,有法定赡养义务的一般不能定为五保物件。对有女(包括养女)无子,且女儿已成人出嫁的孤寡老人,2002年前已享受五保待遇的,可继续保留,但原则上不安排到福利院集中供养;尚未纳入的,除女儿家庭在农村特困户排查中已被确认为特困户外,原则上不予批准享受五保待遇。2、对年龄未满60周岁的孤寡人员,除完全丧失劳动力的盲、残、呆、傻者外,不应纳入五保范围;年满60周岁,本人身体好未提出申请者也不纳入;超过65岁的孤寡老人除本人有比较稳定的生活来源不愿入保者外,必须全部纳入五保范围。3、五保户的基本原则是「鳏寡孤独」。非鳏寡孤独家庭应作为特困户对待。

  供养方式:集中供养和分散供养。分散供养的五保对象由村申报,乡镇民政办复审并登记造册,乡镇财政所复核后开局三联单直接发放到个人。个人凭单即可领取转移支付的800元生活补助费,另外口粮可从五保物件所分责任田中解决,或自己耕种,或委托亲友代种,或出租给他人耕种后收一定的租谷。集中供养的则由乡镇安排在福利院,其资金直接从村转移支付资金中划拨给福利院。

  五保供养的资源在农村经济体制改革之前,来自村级集体经济,分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入,部分来自乡村的公共事业收费。2003年农村税费改革以来,村提留和乡统筹被取消,导致五保资金改由财政转移支付提供,引起融资政策的重新建构。而不是杨团在江西省调查时所发现的五保资金主要来源于救灾救济款3。而是把村级办公经费、村干部工资、五保金、优抚金、计生、乡村道路建设等打包统一划拨给县市,由各县市根据各乡、村的情况划拨给乡镇。再由乡镇划拨给各村。2005年全国大多数地区取消农业税,五保供养资金全部由财政转移支付,列入乡镇、村的转移支付预算。在这当中比较严重的问题就是,乡镇干部、村干部为了保障个人利益最大化,顾虑五保物件多了会占用本镇或本村的上级转移支付经费,因此有的村不愿意上报或少报五保户,因为多报一户自己的工资就少一份,致使出现了一部分应保未保的情况,致使部分困难群众得不到及时救助。据横沟桥镇金助理介绍,该镇目前有88名五保户集中供养,135名五保老人分散供养,但据她估计该镇至少还有500户五保户没有报上来,如果她估计没错的话,也就是说大部分还处于应保未保状态。

  农村五保供养已陷于「两难」的尴尬境地。中央和省里鉴于税费改革后,五保资金落实困难,要求各地加强集中供养,要求在今年年底前达到80%的集中供养率,2004年马桥镇从省、市、区获得16万元的福利院改造资金,自筹14万(实际是借债),勉强完成了改造任务。但是转移支付的1200元/人.年只够维持低水准生活,而且福利院的水电费、房屋等设施的维修费、工作人员的工资等难以保证。现在是修好了房子却没有被子等生活用品,以及缺乏管理人员照料五保老人。按政策规定各地方政府应按集中供养人均0.5亩耕地或1亩山地标准从未承包的土地和山林中划拨给福利院,以满足福利院必要的自养基地建设,但在农业税费减免后,农户纷纷回来抢地种的情况下,如何划拨这些地确实很难。而在乡、村不能提供补贴的情况下,800元/人.年的补助对于分散供养的仍有困难。目前的转移支付仍很难保障居民的生活开支,而乡镇一级财政又严重欠债,如何在国家财力有限的情况下让这些老人安度晚年值得思索。

  国家转移支付资金捆绑划拨表明集体经济时代的阴影仍然挥之不去,从五保供养制度建立之日起,就是由乡村供给,其资金来源从未超出过乡镇一级,即乡统筹。国家很清楚自己所划拨的资金,并不能完全解决问题,需要乡镇、村自己解决一部分,并且反复申明五保供养、优抚金本应是地方的事,需要地方自己解决一部分,而且强调地方在解决五保供养问题上应起到主导作用4,但是钱从哪里来,在税费减免和乡镇综合配套改革后,乡镇作为一级政权机构其财政已显弱化,尤其是乡镇债务严重的情况下公共服务资金的来源更是个问题。转移支付资金不足,五保、优抚两项服务必然受到影响,影响这些弱势群体的生存状况。但是单纯的扩大划拨资金比例也不能解决问题,乡镇、村干部的欲望以及体制内和体制外的因素都推动著他们挤占这笔资金。笔者以为乡镇职能该如何定位是关键,定好位了,他有了责任有了压力,就自然知道该怎么办了,笔者曾经问马桥镇的党委书记在他看来工作压力主要来自于上面还是下面,他想了一会答道「最终还是来源于下面的(农民)」。他回答得很有技巧,也很能反映问题,如何让父母官们直接向老百姓负责,而不再绕一个大圈子,是我们下一步该做的,也是解决问题的根本之道5。从中我们可以看出国家政策之所以摇摆不定,就是由于对目前的乡镇职能定位不准或不清晰,还没有为乡镇规划好未来。

三 五保供养制度的未来

  五保供养制度是集体时代的产物,在历史上以至现在都起了很重要的作用,尤其是对计生工作意义重大,目前的计生工作很需要五保制度的进一步完善相配合,给那些无儿无女的鳏寡孤独者一些生活和心灵上的安慰,让他们放心,不一定要养儿防老,国家会照顾好他们的。作为一项制度它反映的是政府对老百姓的关心和爱护,政治意义巨大,尽管有不适应现代保障思想或福利思想的地方,作为现代福利制度应该涵盖所有弱势群体,而不是单单为这一部分人设立一套制度,这不符合保障的层次性要求,反而容易出现冲突和覆盖。比如五保供养和农村特困户救助之间,体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。特困户救济政策以收入水准划界,救济定时定量,是以保障农村居民基本生存权利为目标,除定量的标准制定方法尚未统一,救济经费还受到限制外,可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形,属于现代社会救助政策。以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准,是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标,排斥非鳏寡老人,不到年龄不能享受;它追求相对较高的经济目标──根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是,由于实际操作中五保供养经费严重不足,导致福利政策变形,演成福利加救助的社会政策。不过,谁享受福利,谁得到救助,并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。据估计,目前有30%左右的农村五保户有劳动能力,15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力,居于两类之间的,是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户,估计占到53-55%。对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策,自然会出现高端者获得中等或者中上生活水准,低端者连最低生活都难以维持,中端者可维持下等生活水准。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击,但相比于特困户救济制度,其政策更为宽松,资金相对充足,而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。所以实际上特困低保制度已涵盖了五保户群体。随著国力增强,转移支付的增加,可以料想原有的五保供养制度供养户将被覆盖到农村特困户保障的最低生活保障所吸收,作为其一部分保障对象。现在咸安区的最低生活保障金是120元/人.月,而现在集中供养的五保户是100元/人.月,如果能够把五保户纳入最低生活保障,福利院的很多问题就可以解决,不再需要为工作人员工资、设施维修、水电费等所苦恼了。但是短期内,应该解决的是如何在扩大中央和省对地方五保供养资金的投入与调动地方政府的积极性之间找到一个平衡点,既不至于出现五保户完全靠上级有限的财政拨款而不足以养活自己,又不至于出现上级财政完全承担负担后,地方政府突击大量上报五保户的数量,使很多达不到要求的也成为五保户,滋生出新的腐败,使五保户的管理出现混乱。所以一方面要扩大资金投入力度,完全由中央和省级财政承担,应该列为财政专项拨款,而不是与其他资金捆绑的转移支付,另一方面要加强对五保资金的监管力度,调动地方政府的积极性,避免分配不均。

  在资金足够且有保障的前提下,五保户可以拿著这笔钱自己找地方住,福利院也可以改造成接受社会老人的养老院,也就是说可以搞承包,老人拿著福利券6去选择适合自己住的养老院,不一定非要在户口所在的乡镇福利院,福利院拿著老人的福利券就可以到财政局兑换资金,拿到福利券多的福利院获得的资金就多,这样一来就真正促动了福利院服务品质的提高。这样也可以摆脱乡镇的影响,同时乡镇也摆脱了包袱,也不用再受体制变动的干扰。而且随著计生奖励计画的实施,这些老人也将得到部分补贴,再加上他们负担轻也应该有一定积蓄,所以应该鼓励老人用自己的积蓄加上计划生育奖励金和福利券去买更好的服务安度晚年,当然这也要求养老院提高不同档次的服务,以满足社会多层次的需求。

参考资料:

  杨振杰 《建立和完善民政保障体系──对湖北省咸安区民政服务体系的调查与思考》,未刊稿。

  杨团《对中国农村社会救助政策的框架性思考》载社会政策研究网

  咸宁县民政局编 《咸宁县民政志》(1949-1985)

  唐钧《中国社会救助制度的变迁与评估》载社会政策研究网

  嘉鱼县民政局编《嘉鱼县民政志》(1949-1985)

  杨团、张时飞 《江西省农村五保供养工作调研报告》《江苏社会科学》2004第2期      

注释

  1 受湖北省委委托,与省委政研室组织的大型调研队于2005年6月20日-27日在湖北省咸安区进行农村公共服务体系的调研,调研中得到咸安区区委、区政府以及各相关局机关和乡镇政府的支持和配合,在此特表谢意。
  2 参看拙文《农村土地流转中的新问题──湖北省三个村税费改革后的土地经营方式调查及思考》,《红旗文稿》,2005年第18期(总第66期)。 
  3 参见杨团、张时飞 《江西省农村五保供养工作调研报告》,《江苏社会科学》2004第2期。 
  4 具体可参见湖北省政府及民政部门发给各级地方政府的相关档。
  5 可以参看拙文《从农业税费看国家─农民关系》,载世纪中国网之《世纪周刊》,2005年9月B期。
  6 这里的福利券有点类似美国的教育券。目前正在实施的农村劳动力转移培训的「阳光工程」也是采用的这种方法。
 
  杨振杰 华中师范大学中国农村问题研究中心