原载《江汉论坛》2004年第6期

  「标题注释」本文系国家自然科学基金项目(70273012和70373054)与湖北省教育厅重点资助项目(2001A45006)部分成果。

  「内容提要」中国农地产权利益集团包括私人产权要求者利益集团、农村基层管理者利益集团、官僚和政治家利益集团,各利益集团博弈行为带来的社会经济绩效和制度绩效明显表现出负绩效大于正绩效,这种博弈所诱导的我国农地产权制度变迁的方向不合理,必须通过相应的改革措施扭转农地产权制度的变迁方向。

  「关键词」农地产权/利益集团/博弈行为/经济绩效/制度绩效

  中国农地产权利益博弈的利益集团可分为三类:私人产权要求者利益集团、农村基层管理者利益集团、政治家和官僚利益集团。作者认为农村基层管理者利益集团的存在,政治家和官僚利益集团联盟的形成是当前制约农地产权制度创新方向,阻碍农地产权制度创新目标实现的重要因素。各利益集团的博弈行为包括讨价还价、信息欺瞒、游说、卸责与“搭便车”、规避与对抗、进入与退出、缔约等,中国农地产权利益集团博弈行为表现出不规范性、不完整性、对抗性和机会主义性等缺陷。

  本文主要探讨中国农地产权利益集团的博弈行为的经济、社会与制度绩效,并探寻我国农地产权制度改革的途径与措施,以期能为我国的农地产权制度建设提供一些参考。

  一、中国农地产权利益集团博弈行为的社会经济绩效

  应该说中国的农地产权制度改革在推动我国国民经济的快速发展,保证农村社会稳定和推进社会的总体改革进程方面起到了巨大的作用,起步于上世纪70年代末80年代初的农地产权制度改革的社会经济正绩效已有大量的研究成果,这里不再一一重复。随着在这一改革进程中农地产权利益集团的形成、分立及其对农地产权利益的博弈,其博弈行为的社会经济负绩效日益显化,具体表现在以下几个方面。

  1.社会福利被少数人侵吞

  农地产权制度改革的目标一方面是实现农地资源的优化配置,另一方面是使农地产权制度外收益内部化,实现社会福利的最大化。但由于农地产权利益各方博弈力量的巨大差异,在人数上占绝大多数的农户的一些基本博弈权利被压制乃至被剥夺,他们往往只能从中获取很少的利益,而绝大部分制度外收益乃至部分农业生产剩余被农村基层管理者、政治家和官僚、农外的农地产权要求者获得,且其中的一部分利益是以国家的名义取得的,但并未纳入国库进入整个社会的重新分配体系。表1和图1表示的是近年我国农村经济收入的分配结构与变化趋势,从收益分配结构上来看是基本合理的,国家、集体、农户和其它的平均分配比例分别为:8.39%、4.44%、77.93、9.24%,从收益分配的变化上来看,表现为国家和其它部门的收益份额有扩大的趋势而集体和农民的收益份额有降低的趋势,其中集体收益的降低是国家在近年一再强调减轻农民负担的结果,具体地说是乡(镇)村集体提留降低的结果。考虑到农村经济总收入中来自于农地经营的农林牧渔业收入仅占22.5—24.7%,而根据我国现行的税收体制和集体提留体制,表中国家和集体所得份额中的绝大部分应该是来源于农地经营收入的,则农地产权利益分配格局与表中的分配结构会有明显的不同。

  表1农村经济收入分配结构单位:亿元、%

  注:资料来源于《中国农村统计年鉴》1999~2001.

  图1农村经济收入的分配结构变化曲线图

  2.国家农地产权制度政策的实施执行受阻

  首先,从我国农地产权制度政策的产生和执行机制来看,在现有的农地产权利益集团框架下,国家由上至下的农地产权制度政策的实施执行受阻或走形具有内在的必然性。利益的最大化是农地产权各利益集团经济博弈的最终目标。国家作为最广大的人民群众的利益代表,在农地产权制度政策中显然必须代表农地产权利益各方中的大多数农户的利益,但由于我国巨大的国土面积和各地区差异巨大的自然与社会经济文化条件,这些农地产权制度政策必须依靠各级政治家和官僚及农村基层管理者去进一步诠释并施行,而作为一个农地产权利益集团,他们必然会根据新的农地产权制度政策下本集团的利益,确定其诠释的方向和施行的力度。当国家新的农地产权制度政策有损于农村基层管理者、政治家和官僚集团的利益时,他们一方面或者通过对下的信息欺瞒而延缓制度政策的时效,或者通过对上的信息欺瞒以保持其农地产权收益;另一方面会通过卸责、“搭便车”等行为转嫁其收益损失;另外,他们还可以利用其握有的制度政策的诠释权,制订出与国家农地产权制度政策的本意相左的地方性政策法规,以保证其利益的实现。

  其次,从国家旨在维护农户的农地产权利益的相关政策的实际执行情况来看,相关的调查与研究结果证实了农地产权制度政策的执行受阻。例如,1984年,为稳定农村土地改革的成果,中央出台了土地承包期延长15年不变的政策,并配套出台了“大稳定,小调整”的政策;1993年,针对农村土地承包期延长15年不变政策实施过程中出现的问题,国家又出台了土地承包期延长30年不变的政策,并配套出台了“增人不增地,减人不减地”的政策。廖洪乐的调查研究显示,在第一次承包期内进行过承包地调整的组占样本总数的90%,其中进行了大调整的组占样本总数的51.1%,即有一半以上的村组在此期间进行了承包地的大调整;而在第二次承包期内进行过承包地调整的组占全部样本组的73.3%,其中进行了大调整的组占总样本组的40.0%,也有接近一半的村组进行了承包地的大调整,这里的大调整是指调整涉及集体内100%的农户和70%以上的土地的调整,而调查显示,小调整平均涉及的农户比例为41%,平均涉及的承包地面积比例为13%(廖洪乐,2003)。频繁的承包地调整既与土地均有的观念、各地农民的调地意愿、地方经济发展水平等密切相关,也与农村基层管理者的调地偏好及其在调地过程中的预期效用紧密联系,一些地方的农村基层管理者甚至为了获得调地过程中的各种“好处”而强制实行频繁的承包地调整。这里我们不讨论“大稳定,小调整”政策的正确与否,但从一个侧面反映了各利益集团的博弈导致的国家政策执行受阻的现实。再如,为统一费税,简化征收手续,减少征收环节,防止搭车收费,减轻农民负担,国家决定推行农村税费改革并计划在2001年全面铺开,但由于各方面的反对而搁浅。谭秋成在试点区的调查中发现拥有相对较多承包地的往往是能力较差、收入水平较低的农户,降低税率的确提高了农业税的完成比例,但费改税后,农业税征收成本能否降低,还是取决于农民是否认为农业税率达到了合意的水平,事实上,试点地区目前暴露的问题确实让人怀疑税费改革方案不被地方政府篡改,地方政府和乡村组织可以在不策划集资摊派、将农业税税率名义上仍保持8.4%的情况下,以隐蔽的方式加重农民负担,其结论是8.4%的农业税税率仍超出农民的承受能力,改革方案仍给地方政府留有摊派收费、加重农民负担的空隙(谭秋成,2001)。显然农村税费改革的出发点和本意是好的,虽然其中存在立法内涵上的一些缺陷,对政策的实施成本的考虑不足,但这些问题从理论和实践上来说均是可以得到解决的,而这政策之所以搁浅则主要是由于该政策大大减少了各级政府官僚和政治家、农村基层管理者的农地产权利益份额和寻租空间而遭到他们的极力反对,而他们反对的表面理由显然都是不成立的。国家制度政策的执行受阻的例子还有很多,如耕地保护政策、退耕还林还草政策等在执行过程中的受阻和变形,这里不再一一列举。

  3.导致农地产权市场的无序化、隐形化

  首先,当前的农地产权利益集团基本格局及农地产权利益各方的博弈能力与实力对比,决定了农户通过博弈所能获得的农地产权收益是十分有限的,同时也决定了农户通过正常的农地市场流转能够实现的收益将是低下的。在这一情形下,从个体的利益考虑,为避免过多的分配主体参与瓜分农地产权收益,农户农地产权转移行为的非公开化、非市场化和隐性化是其行为的趋向性选择,在缺乏良好的制度规范约束时,势必导致农地流转市场的无序化。

  其次,由于农地所有权流转方向的唯一性与确定性,以及农地农用效益与非农用效益的巨大差异性,农地利用规划与利用政策的决策人与执行人——农村基层管理者为使集团利益最大化,受不同利用方式下的巨大利润差异吸引,易铤而走险,以农地所有者代表的身份非法将一部分农地转变为非农建设用地,并尽可能压低价格吸引投资商进行非农开发,从而将农地的非农建设用地市场带入无序竞争的轨道,在很大程度上冲击城镇国家土地市场。在这一过程中,绝大部分收益被农村基层管理者和开发企业侵占,而农地的承包经营者所得往往相当有限,国家损失的则是宝贵的农地资源和相关的税费(杨继瑞、任啸,2002)。

  第三,各级地方政府的官僚与政治家,由于集农地产权制度政策的制订权、实施权和监督权于一身,在当前农地征用费用相对于市地征用、整理费用而言十分低廉的制度背景下,农地征用费与市地价格之间巨大的利润空间为他们提供了寻租空间,因而在城市发展需要用地时他们更倾向于大量征用农地,乃至征而不用,从而导致农地城市流转市场的混乱和无序,而这一行为无异于一种对农民的“抢劫”。

  此外,由于农户的农地隐形化流转不会导致农村基层管理者的收益损失,加之农村居民相互之间错综复杂的社会关系背景,使他们对农户的农地非市场化流转行为持默认态度,加大了国家的农地产权市场监控成本,从而加剧了农地产权市场的无序化和隐形化倾向。

  4.农地资源优化配置目标无法实现

  农地资源优化配置的目标可以分解为两个方面,一是通过一定的配置途径使农地最终集中到具有一定的经济实力和农业生产经营技术的经济实体的手中,实现农地的适度规模经营;二是按农地的最佳用途使用农地,保证农地的可持续利用。政治家和官僚、农村基层管理者为保证其在现行产权制度下的既得利益,在短期利益目标的驱使下,他们显然并不愿意有更多的具有完整的经济行为能力的经济实体成长起来进入农地产权利益争夺者行列。但在政绩工程、形象工程的驱使下,他们往往会以农地产权的原所有者利益的牺牲为代价而扶植少量的农外企业进入农地经营者行列,而在这种情形下进入农地产权市场的经济实体,必然受到农地产权原所有者的敌视,很难获得其生存和发展的土壤。而以种田能手为代表的土生土长的经济实体的成长,则由于受到资金、技术及个人的综合素质等方面的制约,还需要一个漫长的过程。也就是说,当前农地产权利益集团的自然博弈,无法实现农地资源向具有经济实力和技术管理水平的经济实体手中顺利转移,农地的适度规模经营目标也就无法实现,从我国农业生产性单位人均经营的耕地规模的变化趋势(图2)上可以看到这一点。

  注:图中数据来源于《中国农村住户调查年鉴》,2002.图2农业经营性单位人均经营耕地面积(亩/人)历年变化

  5.农地生产效益走低,农村社会稳定受到威胁

  农地的生产效益蛋糕在政治家与官僚、农村基层管理者的多层分割下,一方面使农地的直接生产经营者获取的利益微乎其微乃至产生负效益,甚至他们的部分劳动收益也被剥夺,严重制约农户对农地生产投资的积极性,迫使他们对农地进行掠夺式的开发利用、或者弃耕、撂荒耕地。从1995年以后,各种农产品的税后纯收益均表现出明显的下降趋势(表2),其根本原因即在于农民在农地产权博弈中的消极对抗。另一方面,多层利益分割使农户的农地经营预期降低,从而对现行农地产权利益集团格局下的农地制度与政策缺乏信心,农户与农村基层管理者、各级政府官员之间的矛盾和对抗频频发生,并威胁到农村社会的稳定。中国政府曾出台一系列旨在减轻农民负担的政策措施,这些政策的立法本意应该说是好的,并在一定程度上也确实起到了减轻农民负担的作用,但由于各利益集团的经济博弈使其实际施行的效果却与立法的本意相距遥远,且往往只能在较短的时期内起作用,时间一长,各利益集团就会寻找到相应的对策与办法,农民的负担就会反弹,长此以往将会恶化农户与集体、地方各级政府和国家之间的关系,并形成恶性循环。

  表2主要农产品减税亩均纯收益变化(1978~1999)单位:元/亩

  说明:表中数据来源于《新中国五十年农业统计资料》,2000年。

  6.农户的农地产权意识加强,博弈行为逐步趋于理性化

  中国的农民在过去长期的封建传统观念和唯权思想的约束下,具有天生的权力依附性和唯上性,因而在农地产权博弈初期表现出顺从和屈服于权贵的特点,对官僚和政治家、农村干部的利益要求往往只有遵从的观念,文革十年使他们的这些传统观念得到了进一步的加强。在改革开放的几十年间,他们在与农地产权利益各方的博弈中已逐步意识到了社会赋予他们的基本权利,以及利用这些权利对他们的好处,因此对各种权利的利用渐趋成熟。随着农地承包期的进一步加强,他们的农地产权意识亦趋于明晰化,并学会了运用包括“用脚投票”在内的各种权利的方法,使其博弈行为趋向理性化。应该说这是他们在付出了巨额的“学费”后学到的知识,虽然这种学费可能高昂了些,但这对于农地产权博弈理想均衡的形成和我国农地产权制度创新机制的形成无疑是大有益处的。

  二、农地产权各利益集团博弈行为的制度绩效

  1.产生了农地产权权利体系的重新界定的要求

  农地产权利益各方经济博弈的结果之一,是农地私人产权要求者的产权利益被侵吞,农户的抛荒、弃耕、抗租、抗税等规避与对抗行为,从而使农村基层管理者、政治家与官僚的收益下降或成本上升、风险加大,社会总体福利水平降低。当收益的下降或成本的上升大于其增加农地产权份额而带来的收益或危及他们的政治前途和农村干部身份时,他们会主动削减其农地产权份额以吸引农地私人产权要求者的农地权利要求,减少规避与对抗带来的利益损失,这时农地产权权利体系的重新界定要求必将被提出。只有权利体系完整、责权利分明的农地产权体系才可能降低规避与对抗行为的发生机率,但由于我国特殊的政治经济体制和历史文化背景,决定了我国农地产权权利体系的界定缺乏可资借鉴和参照的体系,农地产权权利体系界定的要求虽然已经提出,但要完成这一界定过程还有相当的难度。

  2.导致部门和地方政策条例与国家法律法规相左

  中国条块分割的政治格局,使农地产权利益博弈中的政治家与官僚利益集团可以分为地方性利益集团和部门利益集团两种不同特性的利益集团,由于这些集团均具有法律赋予的在国家法律制度框架下制订相应的政策与法规的权利,受本集团利益最大化目标驱使,势必出现各部门之间、各地方之间、部门与地方之间相关政策条例相互不统一乃至相互矛盾的现象。同时受利益驱使,各部门、各地方在制订相关的政策与条例时会按照最有利于本集团利益的方向去理解和阐释国家的法律法规,个别情况下乃至会出现与国家立法本意完全背离的部门和地方政策。

  3.使农地承包经营权的权利硬度逐步加强

  农地承包经营权的权利性质是当前人们争论中的一个焦点问题,到目前为止农地承包经营权仍然是一个具有多重性质的权利。但通过农地产权利益各方(特别是农户)的长期的经济博弈,农地承包经营权的权利时效越来越长,权利范围不断扩大,权利的独立性和排他性日益明显,已表现出独立财产权所具有的基本特征,并必将推动农地财产权的立法进程。

  4.推动了国家政治和行政体制改革的进程

  以上的分析表明,当前的农地产权利益集团格局及农村基层管理者利益集团利益目标的错位、政治家和官僚利益集团联盟的形成,是农地产权制度进一步深化改革、实现农地资源优化配置目标的难以逾越的体制性障碍,但随着农地私人产权要求者利益集团的发展壮大及其经济行为能力的逐步完善,其在农地产权利益博弈中的行为将更趋规范和科学,必将推动农村基层民主的进一步深化,并因此具有了深化国家的政治和行政体制改革的要求。

  三、结论与建议

  中国特殊的社会文化历史背景、政治经济体制和农地产权制度变迁历程,造就了中国当前的农地产权利益集团格局,决定了各利益集团在农地产权利益博弈中的力量对比悬殊、行为失范,农地资源无法通过市场机制实现优化配置目标,而制度机制又往往在执行中走形,农地产权主体的利益得不到有效保障,进而导致农地产权市场的无序化与隐形化,其经济后果是社会总体福利的下降和国家税收的损失,并因此而产生一系列的社会问题。根据农地产权各利益集团的博弈行为及其行为后效,在今后的一段时期内应做好以下方面的工作。

  一是完善农地产权制度体系,明确界定农地产权的权利边界。首先应该进一步明确农地所有权的权利主体与客体范围,权利主体应该是农村集体经济组织而不能模糊地称为集体,通过改革使农村集体经济组织成为农地生产经营的实体单位而逐步弱化其基层行政单位性质,同时通过土地登记发证制度明确各主体所有的农地范围。其次,在农地承包经营权的权利性质和权利地位已经受到人们的广泛质疑的今天,应该加快进行农地使用权制度的建设步伐,建立与国有土地使用权制度相对应的农地使用权制度体系。第三,加快与农地所有权、使用权制度相配套的其他农地产权制度如农地金融保险制度、农地经营准入制度、农地他项权利制度等的建设。第四,以法律和配套法规的形式明确界定各种农地产权的权利边界。

  二是明确界定农地产权利益各方的责、权、利。在明确界定农地产权权利体系及权利边界的同时,以法规和条例的方式细化农地产权利益各方责、权、利的范围,约束、规范农地产权利益各方的博弈行为,使各方的博弈行为趋向合理、经济。

  三是构建、完善农地的市场流转机制。农地资源优化配置的最佳途径是通过农地流转市场进行配置,制度经济学认为在交易成本为零的情况下,只需通过市场的力量就可最终实现资源的优化配置,而现实中交易成本为零的情况并不存在,因此构建相关的制度以节省交易成本成为必然选择。当前我国的农地市场流转机制尚未形成,使得农地的非市场化流转和隐形交易十分严重,农地作为我国的一种十分稀缺的资源,其配置是否合理将对我国的国民经济发展产生重大影响,因而构建、完善我国的农地市场流转机制已成为当前的一个重要任务。

  四是深化国家政治体制改革,加速司法独立的进程。应该说,导致当前各类农地产权利益集团的博弈行为问题的一个最主要的原因,是由于政治家和官僚利益联盟的形成,这一利益联盟不仅对农地产权制度改革产生障碍性影响,亦会对其他产权制度改革产生同样的影响进而会制约中国社会经济的总体发展。因而在当前这一利益联盟尚不十分稳固的时候,应该通过国家的政治体制改革来瓦解这一利益联盟,其中一个重要的方向应该是加快司法独立的进程,使政治家和官僚分立成为相互制约、利益目标各不相同的两个利益集团。此外,国家应加快进行行政体制改革的步伐,尽快理顺当前条块分割的行政格局,明确各行政部门的职责与范围,减少部门之间的利益冲突,避免农地管理中多头管理的局面。