原载《天津行政学院学报》2003年第1期

  「作者简介」北京大学社会学人类学研究所,北京100871

  徐家良(1963—),男,浙江慈溪人,北京大学社会学人类学研究所副教授,博士后。

  「关键词」行业协会/双重赋权/职能建设/Guild/Double empower/Function building

  「内容提要」行业协会在中国市场经济体制改革中获得了长足的发展。在其成长过程中,出现了企业自主推动、政府主导推动和政府与企业合力推动的三种生成路径。由于中国市场经济是在计划经济基础上逐渐转型的,与西方国家的行业协会赋权的方式不同,中国的行业协会是企业赋权与政府赋权的结合。因此,有必要以此为前提,充分发挥行业协会的作用,构建起政府、市场和社会三者有机和谐的统一体。

  「英文标题」Double Empower:The Essential Feature of Chinese Guild

  XU Jia-liang

  「英文摘要」The guild has got considerable development during the economic systemreformof Chinese market.In the course of its growth ,three kinds of pathhave appeared,namely,the independent erive by enterprise ,dominant drive bygovernment ,andthe joint-drive by enterprise and government.Since the market economy in China transitedgradually on the basis of planned economy ,which is unlike the way of endowingguilds with rights in western countries ,theChinese guild was endowed with rightsby the combination of enterprise andgovernment.Hence,it is necessary to regardthis fact as the prerequisite ,and fully bring the role of Chinese guild into play,in order to build up anorganic harmonious entity among government ,market,andsociety.

  行业协会作为市场经济发展的必然产物,他是市场经济主体为了表达自身的愿望与要求,维护共同的经济利益和社会利益而组成的行业自律性、非营利性的社会团体法人,他具有协调市场各行业主体的合法利益、提高市场配置资源的效率和维护市场经济运行秩序的功能,是市场经济体系的重要组成部分。中国加入世界贸易组织之后,行业协会在中国社会发展中的地位越来越突出,尤其在反倾销、反补贴起诉和应诉中的作用也越来越重要。这样,就有必要从理论上继续深化对行业协会性质、职能、运行规范和管理体制的研究。而且,在行业协会内部性质、职能配置、管理机构、运行规范等一系列要素当中,职能配置相对而言显得尤其重要,他在一定程度上决定了行业协会发挥作用的高低强弱,影响着行业协会的结构安排与整体运行机制。因此,更有必要在对行业协会权力来源进行一定探讨的基础上,根据中国国情和客观状况,概括出中国行业协会双重赋权的基本特征,并在此前提下,有针对性地比较法律法规中的职能规定与客观事实上的职能规定,使行业协会发挥出市场经济所需要的、不可或缺的作用,构建起政府、市场和社会三者有机和谐的统一体。

  一、行业协会出现的时代背景与路径依赖

  改革开放以来,私营企业和国有企业有了一定的自主权,政府也从管不了、管不好的事务中逐渐退让出来,放权、还权于企业和社会。在这样的时代背景下,私营企业、国有企业和三资企业都需要依靠组织的力量来维护行业利益,拓展企业的发展空间,政府也需要把放权、还权的职能转移给相关的组织。由此,行业协会为满足政府、企业和社会需求应运而生,逐渐展示其在政府、企业与社会三者之间不可或缺的主体地位,发挥出应有的社会中介组织的作用。

  不过,中国行业协会的出现,如果从动力源作为分析的一个视角,可以分为三种基本路径:一是企业自主推动的行业协会;二是政府主导推动的行业协会;三是政府与企业合力推动的行业协会。(注:不同学者有不同的归纳,以下三种观点为代表:一说是有两种生成途径,指自上而下的官方途径、自下而上的民间途径。一说是三种生成途径,指自上而下、自下而上和外部输入。一说是四种生成途径,指体制外途径生成、体制内途径生成、体制内外结合产生、法律授权产生。)

  由企业自主推动的行业协会,一般来说,既与工商联的活动有较大联系,又与市场经济发育程度密切相关。中华全国工商业联合会成立于1949年8月,又称中国民间商会,全国各地都相继成立了工商联。各级工商联既是参政议政的人民团体,又是具有多种服务职能的民间商会,依靠同业公会和行业商会加强当地非公有制企业之间的联系,促进非公有制经济的发展。但仅仅有工商联组织还不具备促进行业协会持续发展的充分条件,还需要有私营经济发育良好的必要条件。私营经济发展较快的地区,往往是市场经济发展成熟较快的地区,企业与政府没有严格的依附关系,企业完全拥有生产、经营、销售的自主权。但企业在发展过程中,碰到同行业内部价格上的相互倾轧与产品质量问题时,企业组织出于维护自身利益和市场秩序的需要,被迫产生组建行业协会的冲动。市场经济较发达的沿海地区逐渐由企业自主地发起组织了一些行业协会,尝试着用行业自律的方式规范市场行业秩序。显然,在这种背景下所成立的行业协会,其动力源就在于企业本身,其他的因素,如政府提供帮助或指导仅仅是动力源的外部因素。在广州、深圳特区、温州、厦门、上海、青岛等沿海地区就涌现出一大批由企业真正自己发起的组织。当然,这种由企业自发形成的行业协会,不仅仅出现在沿海地区,也零星地出现在内陆地区。同时,值得引起人们重视的一个问题是,这些自发组织不仅仅体现在工商领域,还出现在农业领域。如北京市平谷区大枣协会,就是一个由农民荒山开垦小组发展起来的农业专业技术协会。

  政府主导推动的行业协会,有可能在计划经济的特殊时期出现,但出现数量较多的时期应该是市场经济阶段政府职能转变时期。建国初期,考虑到国内外形势的需要,1952年成立了中国国际贸易促进会,简称中国贸促会,又称中国国际商会。他对内是政府机构,对外是民间团体。这是建国后最早的由政府推动成立的行业协会。1978年到1984年间,随着以扩大企业自主权为主要特征的企业改革的深入,针对部门管理各自为政的状况,我国开始借鉴国外行业协会的经验,1980年经国务院批准成立中国包装技术协会和中国食品协会。这是政府推动行业协会的起步阶段。不久,政府与企业间的行政隶属关系越来越松动,大量的行业协会应运而生,特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标之后。1993年国务院机构改革时对工业管理体制进行调整,将专业经济部门改为三类:一类是经济实体,不再承担政府管理职能。如撤销航空航天工业部,组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司:一类是保留或新设的行政部门,主要职能是行业规划、协调、监督与服务;一类是行业总会,作为国务院的直属事业机构,代行政府行业管理的职能。轻工业部和纺织部改为中国轻工总会和中国纺织总会,主要职能是搞好行业规划,实施行业政策,进行宏观指导和为企业提供服务。1997年国家经贸委又在上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点,1998年国务院机构改革时,将煤炭、冶金等九个部改为九个国家局,2001年又将九个国家局分别组建、改组成相关综合性行业协会,原国家局的行政管理职能由国家经贸委承担。

  通过机构改革与职能调整,大大削减专业经济管理部门,使专业经济管理由过去偏重条条性的部门管理向偏重综合性的行业管理转化。这样,从政府职能中逐渐剥离出一些职能转交给行业协会,使行业协会在政府的主导下得以产生。

  政府与企业合力推动的行业协会,不像企业自主推动和政府主导推动动力源那样单一,而是在行业协会的组建过程中,政府与企业都倾注了大量的精力,很难分清到底是企业还是政府哪一方起了主导作用,可以说是企业和政府合力推动的产物。温州烟具协会成立之前,打火机业管理混乱,出现无序竞争。面对这种状况,鹿城区着手对打火机行业进行有效地治理整顿,区政府适时引导,组建烟具协会,并得到政府企业审批、产品质量检测、制定最低保护价、行业内部新产品维权等职能的授权。烟具协会承担这些职能后,有效地整顿市场秩序,应对反倾销和技术壁垒保护的挑战,促进了当地烟具行业的发展。

  但不论是企业自主推动,还是政府主导推动和政府与企业合力推动的行业协会,都说明这样一个事实:只有市场经济的有序发展,只有企业和政府真正需要行业协会的时候,才能使行业协会真正发挥他的积极作用。事实证明,在中国,行业协会的出现,不是像西方那样仅仅是满足企业的需要,组建行业协会的过程是企业的自愿选择过程,而是在或者满足企业需要,或者满足政府需要的过程中,才有产生组建行业协会的冲动。不论是企业的冲动还是政府的冲动,都是合理性的行为。因此,仅仅用企业自主的一种标准来衡量行业协会的形成可以说是不合乎中国客观现实的。(注:这可以从行业协会定义中的“自愿”这一特性中反映出来。在中国,对企业来说,不论是自愿的,还是不自愿的,其结果都是一样的,行业协会诞生了。因此,不能用西方的企业自愿性来简单地套用中国的情况,应该从中国的实际状况出发来分析与西方存在着不同差异的社会政治现象。目前,不少定义包括行政管理法规和地方性法规都提到“自愿性”,他恰恰反映的是中国实际状况的一部分,而不是全部。笔者认为,“自愿性”不能反映中国行业协会的全部,因此,不能将此概括为行业协会的基本特点。《温州市行业协会管理办法》(1999年)规定:行业协会是指由同一行业的企业、个体商业者及相关的企事业单位自愿组织的民间性、自律性、非营利性社会团体法人;《上海市促进行业协会发展规定》(2002年)第二条规定:行业协会指由同业企业以及其他经济组织自愿组成、实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体。)

  二、行业协会的双重关系

  既然,行业协会的产生,不仅包括要满足企业的需要,而且还要满足政府的需要,那么,就会出现另一个问题,行业协会与企业与政府又是一种什么样的关系,从他们的关系中是否可以找到行业协会与企业、政府的内在逻辑关系。

  (一)行业协会与企业的关系。

  一个地区的市场化进程,是行业协会发展的重要前提。同时,行业协会的发展水平反映着地区市场化水平和经济规模。行业协会服务的第一对象是企业,为参加协会(也包括未参加协会)的企业提供周到的服务,这是协会应履行的职责,也是协会存在的前提和发展的基础。行业协会要真正解决生存发展、职责范围、社会地位及工作经费等等问题,关键是要向企业提供他从政府和其他社会部门所得不到的服务。只有在此基础上,企业才有履行交纳会费、支持协会活动等义务。

  这样,维系行业协会与企业良好关系的基本要求应该是:生产、加工和销售性事务由企业自行承担,即赢利部分由企业来进行;行业协会的任务是协助企业做好生产、加工和销售工作,为企业最大限度获取利益提供各种服务。当然,行业协会展开一些活动,可能也会涉及到赢利部分。但这种赢利,一方面不能与企业争利,另一方面又不能以赢利为目的,直接参与利润分红活动,他的工作仅仅是提供服务,维护企业的更大利益。

  (二)行业协会与政府的关系。

  政府是行业协会发展的外部组织,处理好行业协会与政府的关系是确保行业协会职能建设的关键性因素之一。政府是一个拥有强制力并以强制力为后盾处理社会公共事务的社会组织,是市场经济的执法者和行为规范的调节者,但不是企业和社会团体(包括行业协会)的上级主管部门。为了适应中国特色社会主义市场经济建设,政府需要逐渐转变职能,从微观的直接管理层面退出,转向间接的宏观调控,主动地把一部分的经济管理权交给行业协会来行使。

  行业协会是企业为了维护自身的利益而依法设立的具有独立主体地位的非营利性社团法人。政府与行业协会应该是两个具有独立法人的主体,他们之间的关系是合作伙伴关系,既不是上下级关系,也不是指导与被指导、领导与被领导的关系。行业协会与政府的关系应该是“授权——合作”关系。但在现阶段,协会的发展更需要政府去推动,并依靠行业协会的自律、自治实现行业资源的有效配置,所以他所体现的“授权——合作”关系不是建立在理性的分权基础上,而是应该建立在客观存在着的相对集中基础上。

  行业协会与政府关系定位决定着行业协会与政府在管理行业公共事务职能上的适度分工。当然,行业协会数量的增加和影响力的扩大,并不意味着政府完全退出行业管理,而是改变了管理的方式,即由直接管理变为由行业协会接受授权或委托职能的间接管理。

  行业协会与政府职能合理分工的总体性原则是:涉及到宏观、决策、规划等方面的事务由政府来行使,而中观和微观、执行与技术性的事务则由行业协会来承担,行业协会可以参与政府有关行业管理的宏观决策和规划方面的事务。政府作为社会公共利益的代表、市场经济秩序的监控者,规范和监督行业协会的运行,防止行业垄断。政府管理行业协会应该是规章的管理、规范的管理,而不是具体业务和细节上的干预。

  不过,行业协会与企业、政府的关系本质上是政府与企业的关系,政企关系决定着行业协会与企业、行业协会与政府的关系。在政府与企业存在行政隶属关系,并进行部门管理的情况下,企业一般不需要行业协会,政府也没有必要将行业管理职能移交给行业协会。只有当企业与政府没有隶属关系,而且对社会实行行业管理的时候,一个个企业才需要行业协会。政府面对的不是一个个企业,而是一个个行业。因此,政府转变职能,改革对企业的管理方式,是行业协会职能建设的一个前提条件。反过来看,行业协会只有履行好向企业和向政府提供双向服务的职能,真正成为联系政府与行业、企业的桥梁和纽带,才能进一步加快政府职能转变的步伐,将经济管理的重心转向宏观调控,优化社会管理的质量上来。

  三、行业协会的双重赋权

  行业协会为什么会拥有一定的权限,行使特定的职能,这与企业和政府对他的赋权行为是有密切联系的。行业协会是由同行业企业为主体,代表行业利益的非营利性组织。他所拥有的权能由两部分组成:一是企业难以独自承担而又与其经营比较密切的权能。这部分权能既不属于政府,也不属于社会其他组织,只能属于行业协会。就其性质来说,属于“私益”权能,但相对于一个个独立的企业,他又有“公共”的性质。二是本来属于政府履行的权能。由于政府所行使的权力较多,难以包揽一切,便按照轻重缓急将某一部分管理权能授权或委托给行业协会等社会组织。这样,行业协会与政府之间就存在着一个相互交叉、共同履行的权能,这些权能由政府执掌和监督,并移交行业协会行使或参与行使。政府所履行的社会公共职能与企业所行使的自身职能、行业协会所履行的行业公共职能都有了较明显的分工界限,行业协会权能也形成了来自内部固有权能与外部授权或委托权能两大体系。

  (一)行业协会的企业赋权。

  由一个个企业自身职能所派生出来的行业内部的某些共性权能,不属于政府的社会公共权能。如代表和维护参加行业协会成员企业的利益、服务成员企业等,由此便产生了行业协会的固有权能。

  目前,有关行业协会的固有权能到底是什么,存在着三种不同的理解。第一种将之分为基本职能与具体职能。基本职能是行业服务、行业自律、行业代表、行业协调。具体职能表现为行业规划、行业统计和开展国内外经济技术交流和合作等。第二种以相互关系中的角色定位为依据,将之分为行业协会固有职能、政府委托职能和行业协会参与职能(与企业关系和政府关系两种)。第三种以职能的“软”或“硬”程度为标准,认为“软”职能是代表职能、服务职能、沟通职能、统计职能、研究职能。“硬”职能是协调职能、监督职能、公证职能。通过“软”职能和“硬”职能的结合,构成行业协会八项基本职能。

  行业协会是经济主体的联合体,他为成员企业提供各种各样能够带来实际利益的服务。而服务不应该是一个笼统的大概念,他是企业接受行业协会提供服务与不接受行业协会提供服务的选择过程。在选择过程中,企业往往会从自身权益的获得程度来加以考虑。因此,以权益的获得程度为衡量标准,可以分为代表职能、维护职能与服务职能。其中,代表职能体现权益的整体性与权益争取的未来趋势;维护职能表现为权益保护的既得性与不可失却性;服务职能则强调权益潜在性与可选择取舍性。由于无法明确行业协会的服务能为企业带来显现的权益,因此,企业往往根据实际情况和自身需要,选择接受协会服务或不接受协会服务。而且事实上,确实很难从某些服务中比较明显地衡量出获取权益的多少和大小。

  1.代表职能。行业协会代表成员企业的合法权益,向社会和政府表达成员企业的意愿,反映行业的利益要求。代表职能主要表现在对公共政策制定过程中的影响力,如行业协会对全国人大和地方人大行业立法和各级政府制定公共政策的影响。通过这种影响力,便于参加协会的企业争取和获得有利于自身发展的利益。

  2.维护职能。企业既有自身的利益,在行业发展上又具有共同的利益。在市场转型时期,行业和企业利益往往因不规范市场运作和政府有关部门过多干预而受损,同时,同行业企业之间也容易发生利益纠纷。为了保护成员企业和行业的合法权益不受损害,需要通过有效的制度安排来实现。行业协会就是维护行业与企业利益的最好的组织制度安排。行业协会的维护职能主要表现在建立行规行约、实行价格自律、保证质量维护行业信誉、协调成员企业的内部关系与外部关系、开展公益活动(如参加社会办学、救灾)等方面。

  3.服务职能。参加行业协会的企业,既希望得到成员企业的相互帮助,更需要行业协会提供各种各样的服务,以便使企业降低生产成本,提高管理能力,最大限度地获取经济效益与社会效益。行业协会所提供的服务包括提供技术支持、培育和开拓产品市场(如展览会、展销会)、开展国内外管理与技术交流、传递与沟通信息(如编办协会通讯和书刊)、培训技术与管理人员、推广介绍名牌产品等。

  (二)行业协会的政府赋权。

  在市场经济条件下,社会公共职能包括两种:一是政府直接处理的职能。比如,国防、外交、公共安全、军事、财政等,由于事关国计民生,政府不能授予任何一类组织,只由政府独自行使。二是由政府执掌的职能。其中,决策、规划与调控等属于宏观层次的职能,仍由政府自己处理,如经济调节、市场监管、公共服务等。另一部分属于中观和微观层次,带有执行性、技术性与操作性的职能,则可以通过授权、委托等方式由社会上某一类组织如行业协会去行使。由于行业协会与政府有较强的依附性,因此,行业协会发挥的作用往往是起着政府宏观决策的参谋作用,在政府、企业之间起着桥梁和纽带作用。

  对一个社会来说,行业发展规划、行业标准、行业发展政策、行业生产经营许可证和进出口许可证、产地证、统计咨询、产业损害调查、年检、新办企业的初审、特殊企业的推荐和验收、物质检验与监督等属于政府调控并间接管理的职能,这些可按照法律、法规,以政府授权或委托的形式交给行业协会。

  行业协会获得这些授权或委托职能后,协助政府对社会及成员进行管理,实现公共管理的目的,维持公共秩序。由于授权或委托职能是行业管理职能的一部分,因此,行业协会承接之后,他的工作对象不仅包括行业协会的成员企业,还应包括没有参加行业协会但属于这一行业的企业。这样,政府行业管理部门,特别是行业协会的主管单位,就可以通过行业协会引导企业贯彻执行整个行业发展的规划和相关政策,规范企业的生产经营,以此进一步发挥宏观调控的作用,构建良好的市场经济秩序。同时,政府向行业授权或委托职能,使自己从过多的行政事务中解脱出来,集中时间和精力进行宏观调控,对重大事务进行决策选择。当然,在政府主导推动的行业协会中存在着较严重的不良倾向,政府(往往是具体负责的官员)将自己不愿承担的义务推给协会,而将权力和资源留下,协会也必然成为发育不全的低能儿,无法承担起任何实质性的责任。

  总之,企业赋权和政府赋权是行业协会存在和发展的基础,也是中国行业协会的基本特征。在此前提下,行业协会职能建设既存在着立法方面的问题,也存在着决策执行方面的问题。为了有效履行行业协会的企业赋权和政府赋权,在转变政府部门观念和职能的基础上,需要加强行业协会的能力建设,给予行业协会应有的地位,赋予相应的职能,使行业协会真正成为政府、市场关系中的独立主体,构建政府、市场与社会有机和谐的统一体。

  「标题注释」基金项目:本文是2002年国家社会科学基金一般规划项目“构建新型的政府与企业关系:中国行业协会研究”的阶段性成果,批准号为02BZZ035.同时本文也是北京市人民政府2002年重点课题“北京市行业协会发展研究”的子课题“当前我国行业协会的职能建设”的阶段性成果的一部分。子课题由笔者主持并撰写主报告。

  「参考文献」

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