原载《经济社会体制比较》2006年第4期

  内容摘要:中国的经济改革以深远的方式改变了政治体制,最重要的后果是国家的结构化和国家内部权力的重新分配。这对地方政府的性质产生了重大影响。本文从直接描述财政状况开篇,回顾了对地方政府性质的不同分析,并引入政治契约制和地方社会结构两个变量,以解释此种变化及其产生的后果。

  关键词:经济改革;政治体制;地方政府;政治契约

  中国共产党于二十世纪七十年代末期发起的经济改革以深远的方式改变了中国的政治体制,产生了一系列不可预见的后果。随着政府向企业放权,政府对经济的直接控制逐渐减弱,指令性计划机制的使用日益减少,利用市场力量进行配置以及生产的选择性则日益增加。地方政府被授予更多控制本地经济活动及分配经济成果的权力。

  经济转变重塑了社会结构,它正在改变地方政府与上级,以及与社会之间的权力分配。

  它改变了社会赖以组织的规则,以及社会与国家机构之间相互影响的方式。结果,就结构和心态而言,自1950年代以来,中国社会变得比以往任何时候都更加复杂,更具流动性、更具活力。与垂直的相互影响和整合一样,水平的相互影响和整合亦得以发展,传统的列宁式体制的基本边界已经被打破。中国的统治方式已经发生了重大的改变,这在地方层面最为明显。

  有意识地下放某些决策权,事实上的财权分权以及政治中心道德权威和财政能力的下降在引导这一进程中起了重要作用。国家财政收入占GDP 的比重从1978年的36%下降到1999年的14.2%,它还曾下降到了11%的低水平。这严重限制了国家的再分配能力,意味着地方政府在很大程度上是运用其自身机制去增加必要的资金。国家财政收入的相对下降对政府各层级和各部门都产生了压力,促使他们从地方财政收入中去获取资金来满足经常性费用的需求。

  这意味着地方资源和权力结构越来越决定政治后果。人们可以在同一个省,甚至相邻的县里看到源于改革的完全不同的社会政治后果。有人已经看到了改革正在引起地方政府角色的衰退,但是一如下文将要讨论到的,情况要远比这复杂得多。最重要的后果是地方政府的结构化和地方政府权力的重新分配。本文试图说明其中的变量以及已经产生的后果。

  首先,有必要界定一下“地方”的含义。本文分析的层面指省级以下的政府行政层级,主要指县级、市级和乡镇级。虽然村不是一个正式的政府行政层级,但是根据村与乡(镇)

  的关系,特将其纳入分析范围。了解这些层级之间的相互影响是至关重要的。另外,县和乡镇级政府由一些具有多种职能的机构组成,他们之间的相互作用——不论是垂直的还是水平的——对于理解地方的动态和后果都是重要的。此组织结构的性质决定了对其研究不同于通常所说的中央与地方关系视角下对地方政府的研究。

  我们将从直接描述财政状况开篇,因为这对于大多数分析是确定的。本文第二部分将回顾迄今为止不同的分析,这些分析主要基于地方政府和经济之间的联系上。此时我们引入两个重要的但至今没有得到足够重视的解释变量,即政治契约制(the political contractingsystem)和地方社会结构(the structure of local society)。

  财政体制及其后果

  对于我们的研究而言,最重要的因素是事实上的中央政府机构向下级的权力下放(decentralizationof powers ),尤其是财政体制内有效的权力下放。许多研究认为,财政总收入在GDP 中所占百分比的下降是国家能力下降的一个明显信号。这对于中央政府而言也许是对的,但是如果在财政总收入中加入地方政府从各种渠道征得的收入,那么,这个百分比在过去的三十年里并没有多大改变。在改革之下,国家的汲取能力并没有下降多少,而只是在中央与地方之间进行了重新配置,因为地方政府控制了比原来多得多的财政收入。这种重置对中国地方政府的性质产生了重大影响。

  1988年制度化了的财政包干体系结构给地方政府以强有力的激励去促进经济增长,但是此结构亦限制了中央从此增长中充分受益的能力。这些改革使省级筹措、中央花费的财政体制基本转变为中央和各省自辟财源的体制。

  在中国统计数字里,不论是中央政府还是地方政府,其财政收入都包括两个主要部分:单一预算和预算外资金。预算外资金包括官方批准的各种收费。虽然预算外资金需要向上级汇报,但实际上它仅受地方当局的支配和管理。这些正式批准的预算外资金不包括未经中央认可的各种地方性收入:通常指自筹资金(self-raise)。如果加入这些特别设立的,根据其属性不在统计之列的资金,那么1990年代初期可支配使用的财政收入的总和将与改革之初大体持平;分别占GDP 的39.5%和40%.这意味着那些猜测国家的汲取能力有明显下降的观察者们是根据官方预算收入做出判断的。所以,一些人在此意义上说国家能力下降可谓危言耸听,缺乏根据。重要的是,中央与地方财政关系的性质正在发生改变,由中央和地方掌控的不同资金的角色和重要性正在发生改变。

  这对于理解地方政府的动机是至关重要的。苏联财政体制的一个遗风是地方政府总是要提供基本的公共物品,而很少有例外。地方基本上都是自筹资金的。有两个因素加剧了地方政府对增加财政收入的关注。首先,尽管财权下放,但是中央政府仍然控制着政策的制定。

  虽然地方以多种理由回避或扭曲中央的政策,但是中央仍然会下达必须贯彻执行的任务以及强加给地方必须承担的负担。其次,1994年的财税改革影响了中央与地方的关系。此举之意图在于增加财政预算占GDP 中的比重以及中央财政收入占全国财政总收入的比重。这个组织重构过程实际上以中央财政收入所占的份额从1993年的22%上升到1997年的56.7%而成功结束。中央财政预算占GDP 的比重从2.8%上升到了1998年的6.2%.

  一旦地方政府征收的费改为税,它就要和上级政府分享此收入。因此,地方政府仍然有一种强烈的动力去关注其财政收入渠道中预算外的部分以及其它未经批准的各种税费。特别重要的是——此点我们将在下面更加详细地加以讨论——对地方企业的掌控,以及使用其他一些地方资源,如租赁用于商业活动的土地等,可以为地方政府提供财政收入。实际上,地方政府积极利用地方资源增加资金以弥补其管理和运行的费用。

  这种结构对地方政府的性质产生了严重的影响。一些人担心这将导致地方权力的不健康增长。而另一些人以积极的态度解释这种发展是“中国模式的联邦主义”。在后者看来,地方政府在其权威领域内各自基本自由地掌控其行为、政策和经济成果。他们认为这是限制中央的控制以及给予富裕的地方政府以真正独立的财政、权力和政治支持资源的结果。同时,新出现的体制导致了地方政府间的竞争,它不仅会限制地方政府的行为,而且会给予他们一系列激励去繁荣地方经济。然而,问题或优势的产生不是源自整个国家财政能力的下降,而是源自财政收入征收与管理的方式。

  已经形成的、其影响遍及发展较经济、资源较有限地方的一个普遍规则是地方需要获得自己的财源,这已经变得越发强烈了。结果,此体制所带来的财政上的不平等已经导致了在公共物品和公共服务供给上的巨大不平等。与此同时,公众及上级关于其应当提供的服务范围和种类的期望值并没有下降。结果,财政的压力导致了地方政府倾向于如下的发展计划,它将短期财政收入的最大化置于长期的需求之上,而且也不再将分配和福利置于优先地位。

  国家和地方层面所主要关心的是如何增加财政收入而不是一个良好政府应当承担什么角色。

  人们不再反思政府应当致力于何事,不再反思他们与地方社区的关系,不再反思在社会福利和资产增值方面原来由地方政府承担的功能将必须由地方社区自己承担等问题。

  这种特殊的财政压力导致了优先发展乡镇和村级企业的政策取向,因为这是他们所能预见到的最稳固的地方财源。这与该地方是较富还是较穷无甚关系。除了财政激励因素的改变之外,农业的非集体化及转向以个人劳作为基础的农业体制使农业作为地方政府财政一个可行的资源消失了。这就导致了许多内地的县试图模仿沿海地区建立与之相同的工业,而不考虑当地是否有发展工业所必需的熟练劳动力、完善的基础设施和产品市场。地方领导人亦想方设法向上级隐瞒真实的收入。这些现象在较为贫穷的地区甚至更加普遍。

  预算外资金和自筹资金的使用已经明显增加了。这一财政事实不仅使地区间和地区内现存的不平等持久化,而且更加恶化了。许多贫穷地区日益依赖预算外收入来支撑甚至业已萎缩的服务,有迹象表明此种情况在不断增加。根据黄亚生(Yasheng Huang )的计算,在1991年,用于教育的预算外支出大约占预算支出的15%,而这个比例在1979年是8%.贵州省80%的教育资金来源于预算外资金。在较为贫穷的县,甚至预算外资金也是不足的,地方政府部门只好依赖自筹资金来满足支出。这些收费来自乡镇和村级,通常指三乱:乱收费、乱罚款、乱摊派。

  改革及财政压力不但导致了服务供给的改变,在一些贫穷的地区这种服务甚至已经消失,而且导致了试图进行地方层面的机构改革,以削减领取工资的政府官员的数量。一些人建议政府机构的规模应该根据财政能力确定,贫穷地方的政府机构所必需的资金通过财政转移支付得以补充。

  中国地方政府财政压力与不平等的收入增长,二者一起导致了转型期公共物品和公共服务供给的巨大变化。正如世界银行所指出的,在1980年代,对健康和教育服务的要求在很大程度上是可能得到满足的,但是到了1980年代,它们变得越来越依赖于收入的多少。在1998年,合作医疗机构可以覆盖高收入地区22.2%的人群,而在较为贫穷的地区则只能覆盖到1%-3%的人群。

  对能否收回投资成本的担忧阻碍了贫困地区政府对当地基础设施的建设。然而富裕的地方却可以加大对教育、医疗和基础设施的投入,这种能力意味着不平等将不断扩大。

  这对于贫穷农村家庭的影响尤其巨大。以卫生保健的供给为例。随着八十年代早期公社的解体,预先支付的集体医疗体制消失了,大约90%的农村家庭不得不直接支付其接受的几乎所有的医疗服务。到八十年代中期,预防保健机构也实行了收费制度。如世界银行在其1996年报告中所述,“中国卫生成绩的低迷与其收入水平有关,而这又是和农业改革减弱了村集体向农民征税的能力是一致的。”这就增加了农村家庭的财政负担。

  朱镕基对行政机构进行整顿的政策不是没有触及地方政府,但是这些改革难以完成。虽然在许多贫穷的地区,政府仍然是专横的,但是有许多例子表明,富裕地区的地方政府正在试图减少其行政机构,以及减少对社会的干涉,同时增加其责任(accountability)。例如,在咸阳市秦都区,地方官员们认识到其政府体系相对于当地经济而言是过大了。区党委和政府机构将进行合并,他们希望减员50%.地方政府的重构反映了该地方经济结构的变化。区政府开展了一项重大的工业革新计划——剥离其国有企业,鼓励私营企业发展。该区党委书记认为,产权变更伴随着地方政府机构的重大重构,它转变了政府与企业之间的关系,从“父母”型变为市场导向型。

  地方政府的阐释

  由于大多数问题必须在当地解决,所以地方资源及其分配就涉及大多数人的生活。虽然大多数观察家一致认为,通过掌控地方工业和预算外资金,地方政府的经济实力加强了,但是,对于新出现的地方政府和社会的关系,则存在很大的分歧。

  中国和西方学者都详细阐述了地方政府层面上政治和经济权力融合的趋势。在西方学者看来,这一趋势是和强调产权关系相伴随的。按此观点,可以根据从财政分权及其应对策略中发展出的产权关系,对地方政府加以分类。其结构对在改革之前就已存在的经济结构存在着“路径上的依赖”。根据这种方法,可以将地方政府分类为:企业型、发展型、掠夺型以及各种各样的合作型。这也许不是排他性的分类。不仅国家——社会关系的多种模式可能会在不同的行政权限层面上同时出现,而且,甚至在同一个地方,不同的机构也可能同时展现出发展性和掠夺性行为倾向。再者,我们处在一个变动不居的情形之中,起初可能表现为掠夺性的地方政府,随着时间的推移,后来可能发展为社会的合作者。

  戴慕珍(Jean Oi )以其“地方法团主义”极其广泛地检视了这些观点。她曾用此理论解释始于1980年代并且一直持续到1990年代的某些地方如苏南和山东农村经济的飞速增长。

  这些地方都有集体制工业遗存,它们为乡镇企业的发展夯实了基础。戴慕珍解释了激励机制的变化是如何允许地方共产党官员通过企业型政府在促进此增长中扮演重要角色的。虽然在非集体化中失去了一些农业财政收入,而且预算限制更加刚性,但是地方政府却被授予更多对财政盈余的支配权,这是至关重要的。这意味着,对那些富有挑战性的领导而言,有了发展农村工业经济的重要机会。戴慕珍认为,“在改革的初始阶段,集体所有制工业企业能更好地满足地方干部的政治和经济利益需求。”与沃尔德(Walder)的观点一致,在此过程中,地方官员在其管辖的村庄事务范围内,其行为恰似一个董事会的董事。

  虽然有人批评将“法团主义”作为一个足够的解释机理,但是另外一些学者也同样视地方政府为发展型或者企业型政府。马克?布莱彻(Marc Blecher)在其对四川省广汉县的研究中指出,地方政府企业化的倾向是因为受需要产生财政收入的影响。基本上,地方政府是以县级的各种机构参与商业的方式进入商业领域,以此增加财政收入并为那些可能被减裁的人员提供就业机会的。

  将布莱彻的研究与徐维恩(Vivienne Shue )在河北省辛集市的研究相比较,显示出地方政府更具发展性而非企业性。与企业型政府的区别在于,地方官员的意图是通过提供良好的硬件环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式,促进地方经济的发展。与企业模式和法团模式不同,地方官员并没有直接干涉经济行为,而是更关注创造良好的环境。地方政府不为自身寻求利益最大化,而是扩大“发展空间”。

  然而,如上所述,地方政府可用资源的变化是巨大的,而且这影响到了政府企业化的性质。没有工业基础的地方领导人要么不得不建立一个,其结果通常是损失惨重的,要么进行掠夺。甚至在那些经济较发达的地区,与企业性和发展性相比,地方政府的性质更具掠夺性。

  在对杭州某区调研的基础上,萨吉森(Sargeson)和张的研究甚至在一些较发达地区的层面上也对戴慕珍和沃尔德的发现构成了挑战。他们的研究揭示,地方政府官员不仅将其自身目标置于中央政府的目标之上,而且置于地方社区之上。他们断言,“地方法团主义”的观点错误地“将地方政府的利益、官员个人的利益以及地方社区成员的利益混合在一起,而且忽视了低层级的政府和官员集中财富和权力背后所蕴涵的更深层次的意义”。

  张炎(Yan Zhang )在其对昆山乡镇和村级企业的研究中,也对“苏南模式”持批评意见。张指出,(地方)政府的地位总是至高的,它试图控制一切,如任命企业的经理,决定生产的规模及投资的水平等。企业的许多决策权由于被政府的决策权代替而萎缩了。“市场导向”被“政府导向”所取代。作者认为,这种情形导致了始于1996年早期的产权改革。

  为了纠正这些问题,(中央)在安徽省进行了一系列的试点改革。总体上,乡镇和村政府不再被允许作为集体经济的所有者而直接参与投资和商业活动。地方行政部门只能投资于公共物品的发展方面。然而,因为这些活动没有企业性收入及各种收费,因此,财源从何而来还不得而知。

  随着1990年代后期对股份(制)的提倡,有一点变得非常清楚,即许多地方的官员们都利用其职权为自己、家庭及朋友谋取大的利益。林和陈在其对大丘庄的研究中揭示,地方官员之间的关系网运作起来更具有掠夺性。他们描述了股份制是如何被用以将地方企业转为私人所有的。

  这些观察与维克托·倪(Victor Nee)提出的“市场转向”的观点背道而驰。倪声称,地方经济的新机遇为个人提供了独立于地方干部权力的对财政及其他资源的控制权。这削减了行政性再分配的能力,而且使得“市场资金”(market capital)的横向联系加强,“政治资金”(political capital )的纵向联系减弱。许多研究及那些热衷于法团主义后果的人推测由于地方官员加强了对其管辖权限内用于分配的资源的控制,他们的权力加强了。

  除了挑战将“法团主义”作为一个有效描述这些地方政府的概念以外,必须记住我们也正在面临着一个日新月异的体制。最近包括戴慕珍本人在内的研究指出,苏南正发生着巨变,这使得“地方法团主义”不再适用。除了上文提到的股份制,对乡镇企业的争夺在加剧,而且地方政府亦面临更加严格的预算限制。这意味着,除了将效益好的企业“私有化”以外,地方政府面临更大的压力去剥离那些没有效益或以后可能不再有效益的企业。这就模糊了那些拥有大量私有企业的地方政府和那些主要是法团主义结构的地方政府之间的界线。

  掠夺现象通常发生在资源匮乏或那些只依赖单一产品的地方。郭在云南西北的锦绾(Jinguan)镇的调研揭示了这一特点。这个贫困镇的政府强迫农民种植烟草。镇政府从中获得财政收入,因为镇政府和县政府达成了协议,它可以从中分享三分之二的多数份额。这份令双方都满意的协议在1993年底出现了问题。时值烟草欠收,加上政府苛刻的征收政策,引起了农民的反抗。强制性烟草生产于1994年被禁止了。但是郭猜测,这是由于1994年普遍的财政改革调整了烟草收入在上级和下级政府间的分享比例造成的。

  地方领导层的掠夺性质被反映在诸如五子登科等流行的词汇以及地方群众对于要求为干部们提供最好的住房,及为其庆祝而屠宰最肥的猪等抱怨中。五子登科传统上是一个褒义词,现在它变成了一个批评国家公务员泛滥的术语,用来描述农村地方官员的掠夺习性。

  私有化程度较高的地方再次展现出不同的画面。安戈(Unger )和陈(Chan)(1999,pp.45-74)在他们对广东西桥(Xiqiao)镇的调研阐述了私有企业及公共机构成功的标准是如何开始结合在一起的。当地镇政府不再需要向家庭征收任何的普通税,而且强烈地支持当地的私有企业。正如他们所总结的,这个经验与一般关于地方政府的结论在两个主要的方面存在不同。首先,地方官员没有给予公有工业对私有部分的优先权;其次,地方官员与私有企业没有保持这样的关系,即,私有企业处于从属地位,而且依赖于地方官员。张仁寿以其在私有经济高度发展的浙江温州的调研证实了这些发现。张发现,市场引导着企业,而地方行政部门不再干扰他们的商业活动。

  然而,在其他一些地区,私有部分的发展并不必然导致较少的依赖官员而将事情做好。

  大卫·万克(David Wank)在厦门经济特区的调研揭示了地方政府官员与企业家之间他叫作“共生的顾客主义”(symbiotic clientalism )的现象。尽管从此关系中发展出的与官员的良好关系能够给官员提供保护的领域留出利益,但是官员们仍然是企业生活中的重要角色。

  因此,经验研究质疑了用一种模式阐释中国地方政府性质的可行性。中国具有多种不同的关系,每一种都是经过各同级政府之间,上、下级政府之间以及政府部门和社会之间复杂的相互影响妥协而成的。其精确的后果将依赖于地方的历史遗存、资源以及领导阶层。下面两节将论述两个在最近的著作中强调较少的因素:政治契约制、地方社会结构以及社区组织、同质或异质的程度。

  政治契约制

  我们需要更加深入地理解其上级部门加之于地方官员的政治要求,以描画出形塑了地方政府的力量之图。玛丽亚·艾丁(Maria Edin)、苏珊·怀廷(Susan Whiting )及中央编译局的研究团队雄辩地论证道,我们需要将注意力从将地方政府视为财政收入最大化者的纯粹的政治经济视角转移到政治动机上来,这些动机源自干部责任制、政治契约制、以及地方政府和官员都需签订的岗位目标责任书。

  岗位目标责任书并非不鼓励经济发展,但远不止如此,它明确规定这只是地方官员所需要履行的一系列复杂任务中的其中一个,这些任务还包括保持社会秩序、向上级政府上解税赋以及控制好计划生育指标等。地方各级政府之间存在着多种委托——代理关系。它们需要被更好的加以理解以便于促进对地方政府及其功能,以及地方官员的激励结构等方面的分析。

  这些契约的精确属性随着时空的转换而变化,但是,它们的确列出了预期目标,这就奠定了对官员进行评价的基础。这一制度起始于1980年代末期,通过1990年代的发展而更加正规化。

  此制度引发的一个问题是它弱化了乡镇政府全面发展的能力。一些中国学者甚至指出,乡镇的责任被县里“支解了”。多数乡镇里的政府部门从县里接受责任书,这就削弱了乡镇对其职能部门统筹协调的能力,因为乡镇里的行政权不属于乡镇。另外一些人指出,由于乡镇政府不仅缺乏权力,而且缺乏实施其政令所需的必要资金,因此乡镇政府处于弱势地位。

  随着各部门直属于县,乡镇政府有很少的权力甚至无权决定设在乡镇里的县的派出机构的人员的安排、财政收支以及物资分配等。这导致有些人称乡镇政府为“牌子响”、“责任大”、“权力小”、“办事难”。

  这种契约方式导致了乡镇和村级政权之间(与上述)相同的关系,村的组织变得政治化,而且成为乡镇政府在村级的延伸。一位村干部感慨,所有的“所谓乡村自治”只是意味着“村干部不领报酬,而且不向乡镇政府要求经费”。然而,胡认为,现在乡镇与村之间的关系明显不同于过去公社与生产队之间关系。这种契约不仅仅只是通过行政命令的方式完成,乡镇必须利用物质资源竭力进行有效地控制。村委会之所以履行任务主要是为了获得乡镇的帮助和支持。这在那些主要依*拨款的贫穷地方甚至更重要。这种关系又与乡镇和县的关系不同,因为乡镇的官员是由县里任命的,而且需要得到县里的赞赏以利于提拔。而对大多数村干部而言,他们将一直呆在村里,而且他们的职务是经由村民选举获得的。

  这个由契约安排形成的体制,中央编译局的学者称之为“压力型体制”。他们将其定义为“县或乡镇的政治机构为了发展经济或完成上级的任务,通过给予物质奖励的方式进行任务分配的方式和管理评估的体制”。从本质上说,它是指县级党的组织机构及行政部门为其下级部门及个人分配任务、设定指标并要求其在规定时间内完成的体制。通常有一年、三年及五年契约。上级根据下级部门或个人完成任务的情况决定对其进行政治或经济上的奖励或惩罚。

  指标分为优先指标、硬指标及软指标。优先指标是全国性的指标,其属性通常更具政治或政策导向。他们包括维持社会秩序,完成计划生育指标等方面。硬指标主要涉及县里对乡镇下达的经济方面的任务,包括完成税收收入指标以及达到一定的增长水平等。尤其是,它是某县为了赶上并超过其它县的需要,这反映在其对下级所下达的目标任务上。这意味着,要设定超过国家及省里计划的经济目标,需特别注意的是,它意味着设定使某县能够超过其潜在对手的目标。软指标与社会发展问题相关,如卫生和教育供给问题以及环境保护问题。

  很清楚,完成优先指标和硬指标是最重要的,因为如果完不成这些指标,则意味着这一时期的其它工作将大打折扣,官员将丧失晋升、经济奖励及荣誉奖励的机会。

  这一体制导致了许多不良后果,亦可以用来解释为何官员们经常那么热衷于不受欢迎的政策。契约不仅关注完成指标的数量,而且关注其完成的速度。这意味着其较少关注完成指标的质量,因为这方面没有充分的奖励。这就导致了中国城郊及农村大兴土木以来大量的以次充好以及危险的楼房与基础设施的产生。

  地方行政部门职能的数量在许多领域没有按照改革预期那样下降,这对地方政府造成了巨大的预算压力。这意味着地方政府倾向于大量推行能够带来资金的项目,不管是通过操控企业,还是通过那些能够从上级部门得到资金的项目。通过比较,那些利润产生周期较长以及非优先指标或硬指标的项目将被忽视。

  这一点可以从新密市的发展之例中看出来。发展的动力首先导致了八十年代对扩张乡镇企业的强调,其次在1992年邓小平南巡讲话后掀起了政府机构创办企业的高潮。新密市政府的八个职能部门全都拥有了自己的公司和工厂。随着对这些事项的强调,农业被忽视了。新密的农业支持资金不管是在绝对值上,还是在相对值上,从1991年到1995年都有所下降。

  在官员们以及下级政府对待政绩评价的问题上,政治契约制亦产生了不良的后果。例如,在巨大的压力之下,在上报统计数字时,为了完成既定指标,出现了谎报数字的情况;更有甚者,谎报的数字超过了指标要求。具有这种后果的制度以及动机暗示着,政治和垂直的关系网络比“市场转向”更加重要。

  社会结构

  至今的文献很少关注社会结构对地方政府的性质所产生的影响。它既和新生经济精英如何调适与现存政治权力之间的关系有关,亦和社会结构如何影响及改变政府官员的行为有关。

  前者与所有层级的地方政府有关,而后者则更适用于最基层,如村级的行政部门。后者的影响也许会涉及到乡镇,但这需要做进一步的研究。

  对许多地方的调研揭示,官员的利益与商人的利益相融合,这已经明显影响了地方政府的治理。雷·耶普(Ray Yep )及其他一些人的研究揭示了商人利益的出现及其直接或间接对地方政府的影响是如何开始更加广泛地影响公共物品、公共服务以及公共政策的供给的。

  甚至在那些符合发展性的模式里,也存在一些不断成长的长期趋势,它们将形成未来(对发展性模式)的挑战。布莱彻和徐认为辛集新兴的大资产阶级及小资产阶级是地方政府官员设计的产物。虽然官员们仍然独立于这些社会阶层,而且没有像其他地方的官员一样热衷于自身财富的增长,但是,来自于这些新兴社会阶层的支持只有在这些阶层与官员们的合作更加紧密,并且政府的政策框架有利于他们利益的情况下才可能获得。在地方层面,(政府与新兴阶层的)融合是可能发生的,但是在国家层面,党发现要找到一个接纳这个新兴阶级的合理理由仍然是困难的。在党和国家的文件里,非国有经济的地位越来越高,但是,这并没有充分体现在实践中。与此新兴社会阶层和地方政府的融合相比,改革所创造出的其他新兴阶层,如移民则基本上被排除在地方政府的权力之外。

  如上文所述,公众对各种地方政府应当提供的服务的期望值一直没有下降,而且,增加财政收入的需求的压力一直持续不断。这在村一级更成问题,村当局不再被允许收税,但他们却可能还有一系列广泛的提供公共物品和公共服务的财政义务。这就使他们依赖于上级政府提供资金或仅是依*他们可能从当地汲取的各种资源。

  这并不必然导致对当地村民的掠夺,尽管很显然有许多掠夺当地村民的例子。那些在苏南做过调研的学者列举了许多共同集资以发展社会福利的例子。然而,地方官员用来贯彻政策和征收资金的机制不仅依赖于经济繁荣的程度,而且依赖于社区的性质,还依赖于官员们依赖这些机制的程度。从九十年代对各种农村社区的调研中,笔者发现,在那些村民团结程度高的地方,地方行政部门汲取财政收入时,倾向于少用强制性的方法。这种情况可能发生在村庄由一个特别的宗族或家族把持,或者寺庙协会主持了互惠性事务的地方。在我调查的四川和云南的一些村庄中,寺庙不仅成为敬神的场所,而且成为(村民之间)互惠和交换的中心。

  蔡莉莉(Lily Tsai )和一些中国学者更加系统的调研支持了这些印象主义的观点。蔡的主要发现可总结为,在一些地区,社会资本取代了政府职能,地方官员允许社会机构提供公共物品。在中国北部的天主教端(Duan)村,教会而不是地方当局组织村民修建了一条公路。据说,甚至村庄当局有钱,也无人听从其指挥,相反,没有人会拒绝教会的要求。学者吴飞总结了这个例子以及其他一些例子的后果,即,地方宗教精英成为一个强势团体。他认为,这些社区的地方政府权力的渗透力不仅依赖于村庄官员,而且依赖于地方精英的合作。实际上,他总结道,“村庄官员的信誉要明显低于地方的宗教精英”。

  在对江西省桥下村的研究中,郑一平(Yiping Zheng)揭示了宗族组织和村庄当局之间复杂的关系。郑声称,村委会仍然负责贯彻党的政策、生产、征粮、收费、执行计划生育,以及督学等。而宗族则掌管着有争议的财产、主持所有的宗教事务,甚至村庄当局也不得不为这些活动捐赠钱和物。这些动员社区资源的替代性选择是非常重要的,因为虽然实行了村委会选举,但是激励村庄官员提供公共物品的动力仍然比较弱。

  总结评论

  对中国地方政府的研究是一个发展迅速的领域,此领域却也为身陷各种不同的解释(理论)之中而苦恼。本文讨论认为,如果了解了我们所面对的是不同行政区域的多种不同的类型,而且我们正面对一个变动不居的情形,地方政府的形态随环境的改变而不断发展变化,那么,这些就是不足为奇的了。前瞻未来,我们需要做更加深入的调研,不但要从纵向上通过不同的地域,而且要从横向上通过一个辖区内的不同的职能局来比较中国的地方政府。另外,我们还需要考虑时间的变化,不仅要思考改革时期,而且要考虑毛时代的遗存是如何影响改革时期的发展的,还要进一步回顾民国时期的地方政府是如何处理这些相同的问题的。

  上述内容很少表明,中国的地方政府正在“日益枯槁”。相反,地方政府的权力正在转变轨迹,地方政府正努力改造以适应改革的需要。

  我们迄今所发展的概念工具基本上并不能令人满意。在很大程度上,我们试图将中国经验的销子插入西方理论的洞口。由此形成的分类虽然有用,但却是不够的。我们需要更加注重不仅根据不同的政府职能部门以及不同层级的不同政府部门之间纵向、横向的相互联系,而且要根据对政府对社会的回应,来解析地方层级政府的利益。这将使我们趋向于采取更加广泛而不确定的解释(more open-ended explanations),而不是趋向于采取社会学家所喜爱的确定的(clear-cut )解释。我们不应当通过强加逻辑和规则的过程而过早地封闭解释的选择范围。每一个特殊的地方政府(的形成)都有一个复杂的谈判过程。因此,我们需要发展这样的解释,它要考虑到当前体制的复杂多变性,要考虑到中国各个层面都存在制度多变、不确定以及混乱等情况,这在地方层级最为明显。这并不是否定比较的需要,而是为此比较奠定一个更加可*的基础。一旦我们完成了此项工作,我们就能够开始提出关于何种类型的地方政府最好,它履行何种职能,以及它提供何种服务等关键性的问题。

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  [1]作者简介:托尼·塞奇(Tony Saich),现为哈佛大学亚洲中心主任,国际事务的讲席教授,在肯尼迪政府管理学院担任亚洲项目和中国公共政策项目的主任。

  译者邵明阳,中国人民大学国际关系学院2005级博士研究生。