目录

  一、中国农村金融发展现实背景

  二、四川农户金融需求实证分析

  (一)调查方法

  (二)选点理由

  1.雅安市天全县——盆周山区县

  2.成都市新都区——平原县

  3.遂宁市射洪县——丘陵大县

  4.凉山彝族自治州西昌市——少数民族市

  (三)实地调查

  (四)主要发现

  1.农户拥有金融资源十分有限

  2.农户生活性资金需求占主要地位

  3.民间借贷仍然是农户借款的主要来源

  4.农户借款表现为短期、小额的显著特征85.农户借款成本相对较高

  6.农户对不同来源借款具有双重偿还选择

  7.农户未来的金融需求并不强烈

  8.农户对农村信用社的认同度不高

  9.农村信用社满足农户金融需求的能力趋于减弱

  10.农村信用社小额信用贷款覆盖面较为有限

  (五)基本判断

  三、主要政策建议

  (一)进一步深化体制改革,培育分工合理、功能互补的农村正规金融体系

  (二)全面加大政策支持力度,促进农村合作金融组织快速成长

  (三)合理放松政府管制,为农村民间金融发展创造更加宽松的生存空间

  (四)继续支持农村小额信贷机构发展,充分发挥小额信贷的扶贫作用

  主要参考资料:

  三、主要政策建议

  我们的宏观分析和实证研究所得出的结论是基本相同的:虽然农村金融改革正在从不同的层面展开,政府对农村金融供给萎缩及其导致的严重后果也给予了高度关注。但从总体上看,我国农村金融供需失衡的严重状况不仅没有得到根本性好转,在一定程度上各种矛盾还有进一步加剧的趋势。其中特别严重的问题是,农村大量一般农户获得基本金融服务的可能性没有任何实质性提高,其仍然是被现有农村金融体系遗忘的最大规模人口群体。

  值得指出的是,正在全面推进的农村信用社改革,其改革目标是通过由中央提供资金消化不良贷款、向省级政府下放管理权限、实施多元化产权制度三大改革举措,全面激活农村信用社的内在活力,进而使其能够更充分有效地发挥满足农民和农村中小企业金融需求的"主力军"作用。实践表明,改革的推进虽然对降低信用社不良贷款比重和改善其经营绩效已经收到一定成效(章奇,2004),但普遍选择建立县联社和省联社的体制模式,表明地方性行政控制并不是有所削弱而是有所加强,农村信用社省、市、县联社垄断格局的形成,完全有可能再度限制农村内部金融竞争的发展。从另一角度看,产权制度的改革大多缺乏实质性进展。信用社内部管理体系基本上是旧貌不变(韩俊等,2004)。在缺乏有效的外部参与和监督条件下,农村信用社的内部人控制的"体制锁定"很难真正突破。因此,希望通过信用社改革一举扭转当前农村资金大规模外流趋势,较大幅度增大对农民金融支持力度,都是具有相当难度的任务。

  我们认为,当前中国农村金融发展面临的诸多矛盾和问题是多种复杂的体制和政策因素造成的,不可能依靠单一的改革措施加以解决。应当全方位推进改革,为构建适应多层次需求、更具活力和效率的新的农村金融体系创造良好的外部环境。为此,提出如下主要政策建议:

  (一)进一步深化体制改革,培育分工合理、功能互补的农村正规金融体系

  1、农业银行要充分发挥商业性资金融通功能,重点满足农村内部农业产业化经营龙头企业的资金需求。国家应主要通过税收工具等对农业银行的运行过程进行导向,引导其将在农村吸收的存款的一定比例用于农业,承担发放有一定规模的农业商业性贷款的任务。

  2、农业发展银行应逐步向综合型政策性银行转变,主要满足不能通过竞争性金融活动而获得满足的农村金融需求。一是针对贫困农户的扶贫资金需求,二是提供农村公共产品的资金需求,如保障粮食安全,改善农村基础设施建设,促进农业科技推广,保护农村生态环境等。从方向上看,农业发展银行应当主要发挥政策性金融功能,承担发放农村政策性贷款的任务。

  3、农村信用社应以产权制度改革为突破口,逐步改造为地方性农村股份合作银行。同样主要发挥商业性金融功能,但其融资对象应与农业银行有所区别,主要通过满足农村内部中小企业和经营大户的资金需求来争取自身的生存和发展空间,与农业银行形成互补关系。应通过立法方式,规定农村信用社必须保证从农村吸收资金的一定比例用于当地,有效遏制农村资金外流规模。

  (二)全面加大政策支持力度,促进农村合作金融组织快速成长

  在中国现实条件下,农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户,其短期、小额的资金需求是日益向大型化方向发展的农村正规金融机构难以满足的。相对而言,小规模农村合作金融在向小农户提供金融服务方面具有显著的比较优势。其一般以乡村为边界,农户相互熟悉,信任度较高,借贷风险较小。因此,全面强化政策支持力度,大力发展多种形式的农村合作金融组织,有效改善农户金融服务严重不足的状况,同时通过良性竞争的发展,打破农村信用社高度垄断的地位,促使其提高效率,应当是当前推进中国农村金融制度创新过程中一个最为重要的方面。

  必须强调,发展农村合作金融组织的根本目的是为改变农民在农村金融资源获取上的不利地位提供制度支持,让农民依靠这一制度创新形式分享农村金融发展所带来的收益。因此,农民是发展合作金融组织的最大受益者,毫无疑问也应当是主体力量。国外农村合作金融发展的历史经验和中国在小额信贷扶贫等方面的成功实践同时表明,只要能创造良好的外部法律和政策环境,农民也完全有能力充当农村合作金融的主体。

  因此,中国农村合作金融的发展依靠在旧体制内部修补性的改良是很难真正有所突破的,必须最广泛地动员农民参与,以农民为主体创新性地建立农村合作金融的组织形式,这是我们需要坚持的基本出发点。在明确上述发展思路的基础上,实现中国农村合作金融的创新性发展,必须重点解决以下几方面的问题:首先,应该赋予其经营金融业务的合法地位。如果我们肯定农村合作金融是中国农村金融体系中不可缺少的重要组成部分,合作金融的功能是其他金融组织不可替代的话,那么首要的任务就是制定具体的法律,肯定并规范农村合作金融组织的合法身份,使其能够取得与正规金融组织平等开展金融业务的经营地位,同时接受中央银行和银监会的金融监管。也就是说,凡是农民组建的符合条件的农村合作金融组织,都应当依法发给经营金融业务的许可证,依靠法律保障开展金融业务,实现规范化发展。

  其次,坚持合作经济的基本原则。农村合作金融组织应当由当地农民发起建立,由会员代表大会选举产生理事会和监事会,共同决定发展方向和重大事项,确保真正成为农民自己的合作金融组织。当然,农村合作金融的发展也离不开外部力量的支持和帮助,但这种支持和帮助应当以不干扰合作金融组织的制度和运行为基本前提。

  第三,有效加强政策扶持。从根本上看,农村合作金融组织作为政府与农户之间的金融中介,对农村经济增长和社会稳定能够发挥十分积极的作用。因此,政府理所当然应当对农村合作金融的发展给予有效的政策扶持,促进其健康地发展壮大。一方面,应当加强金融专门人才的培养,满足农村合作金融发展的人才需求;另一方面,对农村合作金融组织给予必要的信贷资金援助和利息补贴,以更加合理有效的方式实现政府对农业及农村发展的金融支持。

  第四,支持纵向系统的建设。单个农村合作金融组织资金规模小,金融服务功能有限。因此,应当从政策上支持农村合作金融组织在一定区域内进行再合作,建立联合组织,形成更有效率的信用合作资金融通和结算体系,充分发挥农村合作金融制度的整体优势。

  (三)合理放松政府管制,为农村民间金融发展创造更加宽松的生存空间

  必须清楚地认识到,在正规农村金融功能有限和农村合作金融基本上还是空白的现实条件下,我国农村民间金融的存在与发展在相当长的时期内都是必然和合理的,其对缓解农村资金需求矛盾,特别是满足一般农民的日常资金需求,发挥着极为重要的现实作用。但另一方面,农村民间金融的"地下金融"特征,不仅使其没有合法地位,并且直接导致高利贷现象以公开或隐蔽的形式大量存在,构成农村社会的一个不安定因素。从总体上看,农村民间金融是当前农户借贷资金的主要来源,对满足一般农户资金需求意义尤为重大,既不能因高利贷现象的存在而采取严厉的行政管制措施,又不能放任自流,任其自行发展。就当前现实而言,主要应解决三个方面的问题:第一,抓紧制定民间金融管理法规。应当以立法方式赋予民间金融相应的法律地位,对农村民间借贷活动依法进行监管,在有效保护农村合法的借贷活动的同时,打击高利贷和从事扰乱正常金融秩序的地下金融活动。

  第二,逐步推进利率市场化改革进程。应以市场需求为基础,逐步放开利率管制,实行更大范围的利率浮动,以此改变农村资金价格的扭曲,促进资金要素的合理配置。利率市场化改革的逐步推进,将在一定程度上有助于优化农村资金供求结构,进而对抑制农村民间借贷中的高利贷现象发挥十分积极的作用。

  第三,合理整合农村民间金融。农村民间金融虽然存在诸多弊端,但在相当一段时期内都是不可替代的。因此,以农村正规金融的发展来抑制农村民间金融是难以收到成效的,简单的行政管制更非正确思路。从现实出发,在逐步利率市场化基础上对农村民间金融进行合理整合,为农村民间金融提供合法载体,应是可以考虑的基本选择。一是允许创建农村民间银行,将农村游离资金纳入其中进行规范化管理。二是依托农村合作金融组织吸收农村内部闲置资金,促使农村民间借贷向规范化方向发展。

  (四)继续支持农村小额信贷机构发展,充分发挥小额信贷的扶贫作用

  小额信贷的主要作用是为农村贫困人口提供信贷服务,是当前不尽完善的农村金融体系的必要补充,其在实现不同区域扶贫目标方面的重要作用是其它农村正规金融和非正规金融难以替代的。从现实看,小额信贷虽然成效显著,但覆盖面仍然十分有限,更重要的是迄今为止尚处于项目试验层面,没有规范地上升到政府的政策的体制层面。因此,当务之急是必须明确制定对小额信贷的支持政策,创造条件将其融入到农村金融体系之中,既弥补现有农村金融体系的功能缺陷,又进一步提高扶贫工作的效力。在这一重要方面,主要应推进以下工作:1、强化扶贫资金对农村小额信贷试验和发展的支持,应划出一块扶贫资金作为发展小额信贷专项资金,由小额信贷实施机构提出申请,经扶贫机构和资金管理部门审批同意后,用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金;2、鼓励独立的小额信贷专业NGO开展小额信贷,形成金融部门和扶贫部门宏观管理和监控,专业NGO 独立运作小额信贷的格局。稳定和发展一支小额信贷专业队伍,建立长期为农村贫困人口提供基本金融信贷服务的机制;3、在小额信贷规范运作,发展成规模大、覆盖面广的有利时机,探索建立扶贫银行的可能性;4、支持运作有效的跨省小额信贷专业机构与省内小额信贷专业机构纵向联系。

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