前段时间,美国总统奥巴马通过了总额7800多亿美元的救市方案,我今天谈美国政府对经济的干预,但我不是讲这个具体问题。我是想从历史的角度、从宏观的角度来谈怎样理解政府干预经济。

  我之所以会突然想起这个问题,是因为最近一些主流媒体上有一种流行的说法,说美国自由市场经济不行了,也得政府来救市了,美国也走国有化道路了。我想这样逻辑和概念存在很大的误区。第一,这种看法是把自由市场经济当作绝对没有政府干预的经济,实际上现在不存在这样的经济。第二,把政府干预等同于国有化,国有化又等同于社会主义,又把社会主义等同于我们原来的那种高度计划的、大锅饭铁饭碗的所谓的社会主义。这样一圈转过来,就等于说我们还是不要改革的好。所以,我想就美国政府干预经济是怎么走过来的,自由市场经济和政府干预的关系等这些问题,把我了解的一些历史情况,和我的一些想法跟大家来探讨、分享。

  中国和美国有共性的一面,就是都要对人性贪婪的一面予以遏制,但是两者贪婪的载体又是不同的。在美国这个贪婪的载体是大财团、大金融家,而我们贪婪的载体是握有权力的权势集团。美国改革的那些根本方向,包括社会正义、公平、民主、法治,这些东西才是我们应该学的,我们却做得非常不够。

  不存在完全自由放任的经济

  从根本上讲,美国确实是以自由市场经济起家的。美国立国是从抗税开始的,当时美国人要求独立最重要的原因是英国政府课税太重。他们的口号是:没有代表就不纳税。意思就是如果你要叫我纳税,我就得有代表参加讨论如何纳税、这个钱怎么花。后来这个理念慢慢地形成了美国的立国之本。美国《宪法》的一个最基本的原则是个人有追求幸福的权利,追求幸福就包括发财致富,因此私有财产是神圣不可侵犯的。由此可以看出,美国从立国开始,完全是自由市场经济。

  美国人天生的对政府有一种疑虑,认为政府越小越好,政府管的事越少越好,但并不是无政府主义。他们也认可有些事非政府管不可,比如治安、法律等。美国建国之初,是从欧洲陆续移民,一点一点开荒。那时候真是没有什么人管的,它的经济就是自发地竞争起来,所以美国早期基本上是自由放任的经济,完全由市场来决定。

  到19世纪中叶,英国人斯宾塞提出“社会达尔文主义”,立即在美国得到拥护。其核心就是“物竞天择,适者生存”。这种观念认为,我成功了是因为我比较优秀,又勤奋又聪明,你失败了是因为你又笨又懒。这种观念也承认有某种机遇,但认为机遇是要靠人去抓住的。当时的美国人认为大家都是白手起家,起点是相同的。

  但是发展到一定阶段之后,这种原始的竞争是难以为继的。因为从逻辑上讲,过了几代以后,起点就不会平等了,所以社会达尔文主义是站不住脚的。而且人类社会和动物界是不一样的,对于动物来说,都同样要经受自然界的风霜雨雪,有的动物能挺过去,有的动物挺不过去,这是“物竞天择”的结果。而人类社会的条件是千变万化的,人为的条件很多,并不是所有的人都会经受同样的磨难。所以我个人认为,社会达尔文主义虽然是从达尔文主义推衍出来的,但除了在原始社会之外,在发达到一定程度的社会阶段它是绝对站不住脚的。

  市场经济必须要有法律,经济必须是在法治健全的前提下才能正常运转。那么谁来执行法治?当然是政府了。所以从这个角度讲,已经找不到那种完全的、纯粹的、没有政府的“看得见的手”干预的经济了。

  政府干预经济目的在于自由竞争

  1865年南北战争之后,在扫除了发展的障碍以后,美国经济突飞猛进,建造了铁路,发现了石油,随之就有大批大财团出现了。在工业化突飞猛进的过程中,财富高度集中,于是贫富悬殊扩大,社会矛盾尖锐化,好多社会问题就出来了。这种情况之下,很多有识之士感觉到完全放任自流、不受约束的经济造成资本恶性膨胀,是难以为继的。必须要采取一些手段,对此加以遏制。

  他们最初感觉到的最大的问题是垄断。垄断财团形成以后,就通过垄断市场,抬高物价,坑害消费者;同时压低工资,增加劳动强度来坑害工人。比如说铁路的垄断,铁路公司可以自己随便定票价,你非买它的票不可。这样就坑害了一般的市民、农民和小商人。总之垄断的害处非常大。在这种情况下,政府干预首先要做的就是反垄断。1890年,美国制订了《谢尔曼反托拉斯法》,这是第一部反垄断法,还不太完备,常常有空子可钻,而且力度也不够,所以到20世纪初,美国又出现了一个大规模的改变政府和市场经济关系的浪潮,后来被称为“进步主义运动”,以老罗斯福总统为标志。

  老罗斯福(西奥多·罗斯福)于1901年当选为美国总统,他当政时大力反垄断,第一,就要在理论上论证政府干预经济不违背美国立国之本的自由主义,而且也不违反《宪法》。在20世纪开头十多年间,对于反垄断的必要性社会上已经有一定的共识,出现了一批理论家,与坚决维护社会达尔文主义的一方展开了一场大辩论,可以说那是美国在经济学、社会学发展繁荣的一个时期。同时也出现了一些改良主义的政治家。老罗斯福政府集中采取了几个措施,第一就是反垄断。这时通过的反垄断法比原来的《谢尔曼法》就更严厉,根据反垄断的法律,拆分了几个大财团,一个是铁路公司,一个是美孚石油公司。

  第二,把企业置于政府法规监管之下。政府最先介入的是食品,起因是有一个叫厄普顿·辛克莱的作家写了一本书《屠场》。作者以一个肉食品加工厂作原本,描述了里面工人恶劣的工作条件,以及肮脏的卫生环境。这本书成为了畅销书,在社会上引起了很大的震动,之后大家谁都不买肉了,据说老罗斯福总统看了这本书之后,从此再也不吃香肠了。后来老罗斯福总统派人进驻工厂进行调查,发现跟这本书里描写的基本上是一致的。所以他就推动国会通过了《纯洁食品与药品法》和《肉类视查法》。这样,政府就有权进驻到工厂,在商品出厂之前就检查其质量和生产过程,而不是在商品到了商场之后才检察。以后类似的法规就更多了,而且检查的东西不仅限于食品,还包括其他的一切日用商品。不仅美国政府这样做,全世界各国政府都有好多监管的法规。但是在开始的时候,每次要通过这样的法律,都面临是不是违宪的问题。而且企业主经常跟总统打官司,最后由最高法院裁决。总统有时输,有时赢。总统打赢了官司以后,才能通过相关的监管法律。所以这个转变在开头的时候是很艰难的,有观念的转变,有法律方面的转变,还有整个理论上的改革,最后的结论是政府干预经济是合理合法的,不但不违背自由主义市场经济,而且有助于推动公平条件下自由竞争。

  第三,改革税制,就是逐步推动实施累进税。原来美国的税是非常轻的,企业和富人纳税也是很少的。后来为了社会公平,有些州率先立法,然后全国立法推动实施累进税,就是说收入越高,纳税的比例就越高。现在西方各福利国家都是采取这个办法,而且欧洲更厉害。纳税的起点和税率,每过一段时期都要改变,所以国会经常争论不休的一个问题就是税制的问题。纳税是公民最基本的义务,也是一个国家最大的财源,税率也是政府调控经济的最重要的一个手段。

  第四,币制改革。币制改革是在上世纪20年代的威尔逊总统时期改的。从那时成立了联邦储备银行,就是现在我们经常讲的美联储,它也是政府干预金融的一个手段。它可以通过对利率的调整来监管经济,这是一个很大的改革。形象地说,到底决定美国金融的是华尔街还是华盛顿?有的时候是华尔街,有的时候是华盛顿,但是归根结底应该是华盛顿。如果华盛顿不愿监管或监管不力的话,是它自己失职。就像格林斯潘这次自己检讨的,这次金融危机是他监管不力,因为他太相信市场自发调节的力量,而把人性的贪婪估计过低,所以他没有采取比较强有力的调控手段。但是他是有权加以调控的。所以,有了美联储之后,政府对金融就有了调控的权力。在20世纪初期的这一系列改革,也是政府跟大财团博弈的过程,政府限制他们无法无天的膨胀,允许它利己但不许它太损人,政府这样做主要是着眼于全国老百姓的福利。

  第五,劳工福利问题。早期,劳资纠纷完全是企业自己的事,政府本来就管不着。企业家有一个理论,你要是嫌我的劳动条件不好,嫌我给的工资太低的话,你可以不用来。你是成熟的人,可以自由作出选择。所以劳工价格、福利等完全受市场决定。一般地说,劳动力永远是超过需要的,因为市场总是有一个失业后备军。在这样的情况之下,劳资矛盾就越来越尖锐,而吃亏的大多是工人。在相当长的一段时间里,美国工人经常罢工,罢工又经常引起流血冲突。到老罗斯福任内,在罢工愈演愈烈、劳资双方僵持不下的情况下,政府就出手了。老罗斯福政府逐步出台最低工资、最低福利、劳动条件等法规,先是10小时工作制,然后是9小时,然后是8小时等等,安全保障这些方面的法规也出来了。这也是政府干预经济的一部分。政府的这些做法起先也受到很大的抵制,后来慢慢地资方也都接受了,认为就应该是这样的。这个都是一个观念改变的过程,也是法律改变的过程。

  还有一个是资源保护。有些人一直以为环境保护的问题是上世纪六七十年代才开始注意的,其实从20年代起,美国一些有识之士就已经提出了资源保护的问题。那时空气污染、水污染还不是问题,主要问题是砍伐、开发矿产导致森林、湿地的流失。那时水土保护等运动就已经开始,当然也都遇到利益集团非常大的阻力,这些也都需要政府通过法律来解决。所以20年代时,美国政府就已经开始在这些方面进行干预。

  1929年“大萧条”后美国加大政府对经济的干预

  1929年“大萧条”以后,1933年小罗斯福总统(富兰克林·罗斯福)上台,开始实施“新政”,这些历史我们大家都很熟悉的了,我用不着讲很多。但是我要讲的是,前述的这些辩论在理论上已经做了铺垫,即认为政府是可以干预经济的,而且也已经制订了这样的一些法律了,因此1929年危机到来以后,小罗斯福新政出台的阻力就会比较小一点。

  1929年开始的大萧条是非常可怕的。现在人们总说美国目前的经济危机非常严重,但是从整个社会来看,我觉得现在的情况与1929年的大萧条相比要好很多。虽然我个人没有亲历过大萧条,但是我看过很多资料,我也碰到过那个时候过来的美国老人,他们一提起那个时候就是谈虎色变。当时的大萧条是史无前例的,虽然前面已经有了一定程度的政府干预经济,但是远远不够,对危机的发生是没有准备的。真的有许多人饿死了,还有人用一生的积蓄买了房子却一夜之间又流落街头。银行大批倒闭,许多人一生的积蓄完全化为乌有。还有许多企业破产了,许多大企业主昨天还是百万或者千万富翁,今天就什么都没有了,被逼跳楼的不在少数。那时社会没有安全阀,社会保障体系还没有建立,在这种情况下,全社会非常恐慌,认为世界末日就要到了,看不到出路,没有一点希望。大萧条持续了三年,到了第三年钢铁工人人数等于零,也就是说全部都失业了。所以我觉得与那个时候相比,至少目前从全社会的情况、从人的精神状态来看的话,现在还是要好很多。

  小罗斯福总统的前任是胡佛总统,他认为大萧条都是华尔街几个特别坏的大老板给闹的,所以他要查出罪魁祸首。于是他就深入调查当时华尔街的大企业是怎么运作的,结果越调查黑幕越多。所以,小罗斯福上台以后就开始以非常大的力度来进行政府干预,这段时期后来被叫做“百日新政”。在100天里通过了好多法律进行改革,主要有:

  金融改革———据说当时银行倒闭了好几千家。小罗斯福先让银行放假一星期,因为银行已无法承受挤兑的压力了。然后政府出资收购了大概6000家银行的股票,这些银行就都成了政府控股的银行。等到以后情况好转,又卖给私人。所以美国政府出资、注资收购一些企业的救市措施早就存在,并不是现在美国忽然“走社会主义道路”了,实行“国有化”了。

  以工代赈———就是政府搞一些大的工程,雇佣好多工人。这不但解决了失业问题,而且把大量不熟练工人培训成了熟练工人。这是个影响很大的措施,也是我们所熟悉的。但是我们对此容易有片面的理解,一提到小罗斯福的新政,认为就是政府搞大工程。实际上还有好多其他的措施也起了很大的作用。小罗斯福政府还雇佣了好多艺术家,现在我们看到美国的非常漂亮的大建筑里的壁画,都是由当时被政府请去的失业艺术家画的。

  对欠债者进行救济———过去法律只保护债权人,如果借债不还,那么法律就要强制归还或者没收财产,甚至坐牢。大萧条后,好多人失业以后还不起银行贷款,房子也没有了,于是政府出台了一些法律,保护那些还不起债的人,使他不至于流落街头,不至于完全没饭吃。美联储保证一些普通老百姓在银行倒闭后还能拿到部分存款。当时是一万美元以内,现在美国的法律规定,可能是10万。假如这个银行倒闭,可以到那个银行去取。现在美国大大小小的银行多得不得了,而且常常是今天这个银行关门明天那个银行关门,但有了这种机制后人们就不用恐慌了。这是一个非常重要的措施,使得一般的老百姓的生活有了基本的保障。小罗斯福政府一方面出资收购大银行大企业,一方面对一般的老百姓提供这样的一些保障。这样社会就不恐慌了。

  保护劳工的权利———从小罗斯福开始就通过了法律,保障工人的集体谈判权。这样到一定的时候工会向资本家要求增加工资,资本家就必须跟他们谈判,否则就要受到法律的制裁。多数情况下,双方总会找到妥协的方案。所以,劳资争议纳入了法律的轨道,完全是合法的。这些措施对社会的稳定起了一个什么样的作用呢?用我的话来说,就是把工人阶级给“招安”了。因为工人阶级原来是资本主义国家体制外的反社会力量,工人认为自己是受压迫受剥削的。现在不是了,他们成为参加博弈的各个利益集团里的一方,有组织的工人其实已经是权势集团里的一部分了。这样一来,美国整个社会的矛盾就大大缓解了。现在民主党常常代表工会,替工会说话。因此美国的工人特别保守,他们最拥护贸易保护主义的外贸政策。

  “招安”知识分子———罗斯福政府用的知识分子是最多的,他成立了各种咨询委员会,使得在20年代涌现出来的一大批改革理论家在30年代就能为政府献计献策。所谓“思想库”、“智库”这些词就是那时候出现的,即便有好多在野的知识分子并不进入政府工作,但是可以提出思想,然后被政府所采纳。这些知识分子派别很多,他们的意见也常常非常不一致,但是小罗斯福政府能够容纳各方面的意见,在这件事情上可能采纳左派的意见,在那件事情上可能采纳右派的意见。美国历史上唯一一段共产党员能进入政府当官的时期,就是小罗斯福当政时期。

  本来西方的知识分子也是社会的批判力量,现在小罗斯福政府把工人和知识分子都吸收进来了,都“招安”了,这个社会就大大地稳定了。当然,同时也丧失了一部分锐气。

  美国的改革是渐进的,没有很激进的过程,总是在妥协中前进,这样就没有引起很大的社会动荡。实际上美国所有这些改革的目的都是为了拯救资本主义,绝对不是要走向社会主义,相反,是要抵制社会主义革命。因为当时欧洲社会主义思潮正在高涨,对美国来说,最重要的是怎么样找到一条道路来保障美国的自由市场经济不变,同时又要缓解由于资本过度膨胀而引起的社会矛盾。政府干预经济就起这个作用。

  美国政府干预经济对中国的启示

  美国被认为是当今世界上最讲自由市场的,但是正如我前面说过的,当今没有一个自由市场经济是完全放任自流,不受政府监管的。现在好多批判自由市场经济的文章和说法,一提自由市场经济就与“放任自流”(laissez-faire)等同起来,这是一种误解,或者是故意的歪曲。这些人非说自由市场经济失败了,我们不应该走市场经济的道路,似乎我们一走市场经济的道路,政府就什么都不管了。其实,世界上根本不存在这样的经济。在这些人的概念里,政府一管就是国有化,这是对政府干预经济的歪曲。

  政府应该通过各种法律对市场加以调控,只有管得好与差的问题,没有完全不管的问题。但是市场本身还是应该由市场规律来决定,而不是由行政命令来决定。实际上,美国政府干预经济就是为了保障市场能够更健康地运作,市场主体能够更公平地自由竞争。市场主体在平等的条件下自由竞争是非常重要的,反垄断就是因为垄断危害了自由竞争。

  美国反垄断的对象,都是在自由竞争中慢慢积累起来的大财团,都是私人资本,而我们的垄断集团都是国有企业,这与美国是相反的。我们很少私人的垄断,都是国有的大垄断,所以要是反垄断首先应该反行政垄断。我们大家都深受垄断之害,价格都由垄断者说了算,我们一点办法也没有。这个垄断虽是在公有制的名义下进行的垄断,但它实际上不是公有,而是少数权势集团所有的。因为如果是公有,那它怎么花钱就应该让老百姓知道,至少有代表讨论怎么花,但现在完全没有。

  我常在思考,社会主义的实质是什么?社会主义的实质应该是公平、正义。社会主义原本就是为了遏制资本的过度膨胀引起严重的不平等而出现的一种思潮,要对资本过度膨胀进行抵制,使人与人之间更为平等。

  现在有一种误解,或者是有人要故意混淆视听的说法,就是把国有制等同于社会主义。现在一些人常常拿美国做榜样,说美国也国有化了。可是号称是社会主义性质的国有集团的高管们,他们的工资却总要向美国最大的私人财团的高管看齐,而我们的职工平均工资却还没跟美国职工的平均工资接轨,我们跟美国的福利覆盖面没有接轨,社会保障的底线也没接轨,你只接轨国有企业高管的工资,我觉得这非常不合逻辑。何况美国高管的超高收入也早已为社会所诟病,认为是不健康现象。现在美国总统奥巴马说了,要接受政府救市资金,就必须接受限制高管的年薪,只能拿50万。我觉得这是非常合理的。我们的国营企业本来就一直由政府托着,但高管的工资却不受管制,又要向高标准的“国际”看齐,这完全是不合理的。

  现在所谓政府干预也好,市场经济也好,我觉得在概念上是非常混乱的。我希望通过回顾美国政府干预经济的历史演变过程,使这些问题得到澄清。当然美国的做法不一定都成功,有时该管的不管,不该管的管了,这些情况也都有过。但是总的趋势是在一个渐变的过程中,向比较公平的方向前进。好像是一个钟摆来回摆,有的时候刺激生产,有的时候刺激消费;有的时候摆向低收入方面,有的时候摆向刺激资本家投资方面。美国在过去8年是共和党执政,也就是所谓的新保守主义,比较倾向于资本家这方面。所以现在要摆回来了,现在出台的一些措施基本是摆向平等,遏制资本这方面。过去遏制资本不够,美联储没有尽到它的责任,让金融泡沫膨胀到这种程度。这是它的失职。现在它正在想办法来弥补这个错误,是否成功,还要看。

  但是中国有中国自己的问题,我们不能事事都拿美国说事。中国和美国有共性的一面,就是都要对人性贪婪的一面予以遏制,但是两者贪婪的载体又是不同的。在美国这个贪婪的载体是大财团、大金融家,而我们贪婪的载体是握有权力的权势集团。所以,中国和美国改革所针对的对象是不一样的,因此途径也应该不一样。

  任何政府的改革措施一定要通过法律来进行,就是说应该依法办事。美国成功的经验就在于它有法律,如果不是通过法律来办事的话,即使政策再好,也执行不下去,或者不能持续。执政者是应该超越利益集团的,这点很重要。罗斯福政府改革的阻力是非常大的,总统每出台一项改革的措施,都有很多人提出各种理由反对,其中包括到最高法院去告政府违宪。但是我读美国历史发现,反对者中,几乎没有人会质疑说,给政府官员这么大的权力来实行这些方案,会不会导致贪污?这就说明美国执行机构的公信力是非常强的。美国也有腐败,他们的腐败往往体现在国会议员和院外游说集团之间的交易之类。但是行政部门、执行机构的腐败是比较少的,因为他们没有那么大的财权。美国每一步的改革都是加大政府的权力,特别是行政机构执行的权力,但在这个过程中没有人怀疑过他们要贪污。如果说每加大一次政府的权力,就使某些人多一个寻租的机会,那主观愿望再好的政策反而会加重腐败,结果适得其反,那就越干预越坏。这是中国必须警惕的。

  美国的立法的过程非常复杂,通过一部法律要争论好长时间。国内有些人就认为这是非常讨厌的事,觉得一个事怎么七嘴八舌争论得没完没了,甚至有的时候还不了了之通不过了。但是我们必须注意,一旦通过后,美国执法的效率非常高,成本很低,就可以长治久安相当长的一段时间。

  中国有中国的国情,我们应该改的问题和他们应该改的问题不一样,对象也不一样。但是也有可以借鉴的地方,比如人性的贪婪必须有所遏制、没有制约的权力必然导致腐败,这些都是共同的。我们应该学他们好的,不能学坏的,但实际上,我们往往学他们坏的不学好的。比如泡沫经济就被我们照搬过来了。企业高管的工资中一部分是用股票,即所谓的期权来支付的,他们自然就愿意把股价炒起来,这样有利于他们获取收益。其结果就使得一个企业的股票市值跟它的业绩脱节。股价高并不是因为企业效益高,而是以不正当手段炒起来的。这一套我们照搬得非常熟练,而且这么快就搬过来了。而美国改革的那些根本方向,包括社会正义、公平、民主、法治,这些东西才是我们应该学的,我们却做得非常不够。