原载《经济学家》2006年第5期p84~90

  「标题注释」基金项目:2005年国家社科基金项目:《我国城市化过程中农民的社会保障与农村土地制度改革研究》的中期研究成果。批准号为:05XJL007.

  「文章日期」2006-05-28

  「作者简介」李燕琼,嘉蓉梅,西南科技大学经济管理学院,四川绵阳621000

  「内容提要」随着我国城市化进程的加快,越来越多的农民因土地被征用而成为失地农民。文章通过对我国东、中、西部1538个失地农户的问卷调查分析,揭示了当前我国土地征用中存在的问题,从土地制度、土地管理、征地补偿三个层面反思了我国土地制度与管理制度存在的问题,提出了改革我国土地产权制度与管理制度的思路。

  「关键词」城市化/土地征用/失地农民/土地管理

  据统计,1991—2005年,全国共征地5084万亩,已经有4100多万农民失去土地,估计今后每年还会有200多万农民失去土地,由此引起的上访问题和一些走投无路的失地农民的过激行为,严重地影响了我国新农村的建设,给社会稳定埋下严重隐患。本文针对目前我国东、中、西部地区土地的被征情况;现行土地制度究竟存在哪些缺陷,致使农村土地那么轻而易举地被过度征用;怎么改革现行的农村土地制度与土地管理制度,才能做到既保证我国城市化的顺利推进,又能防止农村土地资源大量被占等问题试做分析。

  需要说明的是,本文的研究是基于对失地农民的问卷调查资料分析。2006年1—2月我们对全国30个省市自治区的1538个全失地农民(家庭土地全部被征用了的农民,以下简称失地农民)进行了问卷调查。为了保证样本资料的广泛性、准确性和统计口径的一致性,我们对调查员在入户调查前进行了专门培训。问卷回收后,我们通过建立问卷统计系统,将问卷调查内容输入系统数据库,再从数据库中导出数据,进行东、中、西部比较,城市近郊与远郊比较。

  一、东、中、西部地区土地征用的现状分析

  (一)调查户的基本情况

  从答卷人的家庭地位看,户主占75.72%,家庭女主人占24.28%。由于户主相对于其他家庭成员来说,更为熟悉家庭和当地的实际情况,可以推断户主对问卷的回答更能全面真实的反映实际情况。从答卷人的年龄结构看,平均年龄43岁,其中,40—48岁的占80%,这个年龄段的人对家庭情况和农村的情况非常熟悉,而且思想非常活跃。从学历结构看,高中以上文化程度的占25.88%,初中占45.6%,小学以下占28.53%。表明,被调查者中初中、高中以上文化程度占绝大多数,高于农村的平均文化程度。从被调查者的家庭情况看,家庭平均人口4人,每个家庭土地被征面积4.97亩,人均征地1.24亩,其中,东部地区人均征地1.43亩,中部地区人均征地0.86亩,西部地区人均征地1.23亩(见表1)。

  (二)土地征用面积呈快速增长趋势

  从问卷调查所作的东、中、西部土地被征用时间看,在1991—2005年所征用的5083万亩土地中属于1991—1995年被征的只占13.82%,而1996—2000年被征的土地比重提高到28.81%,2001—2005年被征的土地占总征地面积的比重猛增到57.37%(见表2)。可见,从“九五”计划开始,我国土地征用速度呈快速增长趋势。特别是“十五”期间由于我国城市规模不断扩张,各种高新技术开发区、工业园区、科技园区大力发展,城市交通设施建设步伐加快,特别是西部大开发战略的实施等原因造成大量的土地资源被占用。其中,东部地区60.48%的土地都是在2001—2005年征用的,其次是西部,56.68%的土地、中部地区54.96%的土地都是在2001—2005年期间征用的。今后随着我国工业化、城市化的快速发展,土地被征面积的扩大仍然有呈刚性增长的趋势。

  (三)城镇和工矿建设征用的土地主要是粮食作物用地

  据问卷调查统计,我国东、中、西部土地被征前主要用于种植粮食作物,如表3、图1、图2所示,我国东、中、西部地区的土地被征前有91.34%的土地都是用于种植粮食作物和种植经济作物。也就是说,我们征用的土地绝大多数是耕地。其中,东部地区征用的粮食用地占征地总面积的62.08%,中部地区占62.71%,西部地区占56.6%。

  从征地用途来看,就全国而言,这些土地被征用后其主要用途依次是:修路(占29.11%)、建工厂(占28.49%)、城市建房(占24.16%)、建科技园区(占8.64%)、其他(占9.6%)。

  从地区分布看,由于各地区经济发展的进程和背景不同,土地使用的重点不同。东部地区所征土地的用途依次是:建工厂(34.78%)、修路(25.08%)、城市建房(19.73%)、建科技园区(11.37%)、其他(9.03%)。中部地区所征土地的用途依次是:建工厂(30.95%)、修路(28.27%)、城市建房(22.32%)、其他(10.12%)、建科技园区(8.33%);西部地区由于国家实施西部大开发战略,加强了基础设施建设,所以,征地用途的次序与东、西部略有不同。其次序依次是:修路(33.96%)、城市建房(30.43%)、建工厂(19.74%)、其他(9.64%)、建科技园区(6.23%)。

  (四)征地补偿费的发放标准低,地区差异大

  按照我国《土地管理法》的规定,征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。其中,土地补偿费和安置补助费的标准采取产值倍数法计算,即:分别按耕地被征前三年平均每亩产值的6—10倍、4—6倍计算。土地补偿费和安置补助费两项之和最高不超过平均每亩产值的30倍,最低不低于平均每亩年产值的16倍。土地附着物和青苗补偿费按当时的市价给予补偿。由于各地区的社会经济条件差异较大,征地过程中实际发放的数额差异大,从问卷调查情况看(见表4、图3),东、中、西部地区平均每亩发放土地补偿费和安置补助费13166元。如果按目前各地区耕地年产值每亩平均800元计算,土地补偿费约为年产值的16倍,执行的是《土地管理法》规定的最低限额。而且,东、中、西部土地补偿费和安置补助费发放标准差异较大,东部地区每亩发放18740元,是东、中、西部平均数的1.42倍,是中部地区的2.09倍,西部地区的1.58倍。

  从土地补偿费和安置补助费的人均发放数额看,东、中、西部平均每人发放10587元,这个补偿标准,按目前农村居民生活消费支出计算,只能维持4.9年的时间(2004年全国农村居民人均消费支出为2171元);按目前城镇居民人均消费支出计算只能维持1.6年的生活(2004年全国城镇居民人均消费支出为6483元)。而且从人均土地补偿费和安置补助费发放的情况看,东、中、西部差异较大,东部地区人均发放标准是三个地区平均数的1.64倍,而且中部和西部人均发放标准低于平均水平。

  (五)征地过程纠纷严重,干群关系恶化

  对农民而言,土地的作用有五方面:第一,土地是农民最基本的生活资料,只要农民手中有土地,就有基本生活来源;第二,土地为农民提供劳动场所,有了土地就不会失业;第三,土地是农民养老和生儿育女的依靠。在我国城乡分割的二元体制下,土地是国家赋予农民社会保障的载体。但是,目前我们的政府是在没有建立起农民的社会保障体系的情况下征地的,对大多数农民来说,失去了土地就失去了一切保障。所以,政府在征地过程中,干群矛盾非常尖锐,纠纷经常发生。我们的问卷在进行农民征地纠纷发生的原因的多项选择回答中,有65.08%的农民回答征地补偿不合理,有42.56%的农民回答不愿意放弃土地,24.13%的农民回答征地补偿费没有按规定兑现,另有16.54%的农民回答干部态度粗暴(见表5、图4)。这表明,征地补偿费不合理是大多数农民不愿土地被征用,从而引发征地纠纷的主要原因。所以,农民对是否支持土地征用的态度非常明确。在我们所作的是否支持政府征地时,被调查者中有66.95%的人回答如果补偿费合理就支持,另有10.81%的人仍回答不支持。

  只有22.24%的人回答支持(见表6)。而且,从东、中、西部看,三个地区的农民60%以上都是以征地补偿费是否合理来评判是否支持政府征地行为的,尤其是中、西部地区的农民。这说明,征地经济补偿成为农民珍惜土地的一个关键因素。

  二、土地制度与土地管理问题的理性反思

  推进城市化对我国社会经济发展的作用是不言而喻的,问题的关键是城市化是否一定意味着公益性用地和非公益性用地的过度征用。从上述土地征用问题的问卷调查分析结果看,无论是我国的东部、中部还是西部,2001年以来土地的征用量都在不断增长,而土地征用中属于公益性用地的只占47.35%,有52.65%的土地被征用于非公益性用地。我国城市化过程中为什么会出现土地的过度征用,特别是这些非公益性用地为什么那么轻而易举地被征到呢?这个问题引起了我们对土地制度与土地管理问题的深层思考。

  一是从土地制度层面上看,土地产权的法律规定不完备和征用制度的僵化,是土地过度征用的主要原因。我国《宪法》明文规定,我国土地实行公有制,即:国家所有和农民集体所有。但同时规定,国家为了公共利益的需要可以征用农村集体所有的土地。这种土地产权的法律规定,至少出现三个问题:第一,由于目前我国集体经济组织的虚置和农户土地承包权的残缺,导致农地所有权主体缺位。一旦各利益集团有竞相争夺农地用途转变带来的利益的机会,这种农地产权关系就会使得农地非农化快速实现。第二,国家法律明文规定,国家为了“公共利益”的需要可以征用农村集体所有的土地,但未规定什么是公共利益。这样,任何单位和个人都可以打着“公共利益”的幌子征用土地。我们知道,农民所有的土地被征用时,价钱是很便宜的,当其征用为国有土地再出让时,其价钱就成数倍甚至是数十倍增长,而且还只是有期限的使用权。据问卷调查统计(见上表4),我国东、中、西部地区平均发放的土地补偿费和安置补助费分别只有每亩14181元、7554元、10027元。各地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50.土地低征高卖成了近年来政府敛财的一大来源。因此,我们不难理解为什么今天城市的区域范围会扩张得如此之快?因为农民原有的赖以生存的土地正在以合法的名义被掠夺,而这种掠夺的确是国家土地产权的法律规定不完备造成的。第三,一般情况下我国农地的非农化转化过程是借助于土地征用制度的运行来完成的。随着市场经济体系的建立,过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂。而先前的土地征用制度由于没有明确界定清楚什么是公共利益用地,所以,实践中各地就把几乎所有的农地非农转用都纳入征用范围。而且整个土地征用过程都是政府在操作,基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参与作用。从我们的问卷调查反映的情况汇总看,目前各地区土地征用都是按照三个步骤进行的,即:第一步,政府依据发展规划和一定的审批程序,将农地征用为国有土地。第二步,政府向农村集体支付补偿费;第三步,政府支付了征地补偿费后,将土地50—70年内的土地使用权批租给投资者。整个过程都是政府在暗箱操作,农民根本不知道一点实情。在我们进行的问卷调查中,95%以上的农民反映,没有见过政府征地的公告、文件,政府也没有与农民履行过任何手续;85%以上的农民反映没有参加过有关征地的村民大会;70%以上的农民反映不清楚政府具体的征地数额。

  二是从土地管理层面看,第一,政府政绩观与利益关系处置上的偏误是导致农地过度征用的又一重要原因。由于我国政府长期缺乏科学的政绩观,工作过程中片面追求经济增长,因而不计代价地将土地资源作为推动经济增长的主要工具,导致建设用地规模普遍过大。第二,虽然我国建立了严格的土地征用审批制度,其审批权集中在国务院和省级人民政府。但地方政府既是土地市场的管理者,又是土地市场的供应者,还是土地市场的需求者。地方政府作为土地市场的管理者,要负责对本地区土地市场参与者的监督。同时,作为较大的土地市场需求者,公共利益用地都必须由政府来征地,经营性用地也要由政府来先征后卖。在我国现行的土地管理制度下,地方政府不可能做到按市场规则来管理土地市场。其表现:第一,我国现行土地出让制度没有对协议、招标和拍卖三种出让形式的运行范围、操作程序进行具体规定,这就为地方政府干预价格提供了机会;第二,土地出让程序不透明。许多地方出让方案(包括出让地块的位置、用途、面积、底价、年限、时间等)不公开,甚至根本没有出让方案,致使公众无法了解有关出让信息,无法对出让过程进行监督。

  三是从土地征用补偿制度看,目前的征地补偿制度带有明显的计划经济色彩,给地方政府的操作空间大。从前述《土地管理法》第四十七条所规定的征地补偿费的补偿办法就可以看出,土地补偿费和安置补助费补偿标准的规定既没有考虑东、中、西部地区经济发展水平的差异;也没有考虑土地价值在东、中、西部之间,城市近郊与远郊之间的差异,更没有考虑土地的产权关系,带有明显的计划经济色彩。导致地方政府在征地补偿时操作空间大,随意性太大。另外,我们在《土地管理法》规定的土地补偿标准和安置补助标准中看到“6—10倍”、“4—6倍”,“最高不超过30倍”这样的浮动倍数。一些地方政府和单位就钻政策的空子,执行最低补偿标准。加上法律对被征用土地附着物包括土地上建筑物或建筑物拆迁补偿标准未作明确规定,地方政府在操作过程中容易打折扣。一些地方政府为获取更多的土地收益,或为增加外商投资吸引力,窄化土地补偿范围,压低征地补偿标准,导致农民失地后收入下降。据问卷调查数据分析,目前东、中、西部分别有20.92%、23.24%、27.28%的失地农民收入较失地前下降了。

  三、改革我国土地产权制度与管理制度的思路

  (一)明确农民是土地承包权和使用权的主体,构建新的农地产权制度,保证土地征用中农民的利益

  鉴于目前由于我国法律规定所作出的土地产权关系的不完备,导致的失地农民生存条件和社会保障难以解决,建议修改有关法律规定,保证农民土地的财产所有权。建议国家引入一种新的土地永久使用权制度(简称“永田制”)。所谓“永田制”就是在现有土地公有制条件下,将农村土地的使用权永远交给农民。既然是“永田制”就不是30年、50年、70年的使用权问题,而是土地永久使用权。国家给了农民土地的永久使用权就等于给了农民的财产权,保证了农民具有公平的就业、生存保障和社会福利功能。因此,国家征地时就必须考虑给予农民各种社会保障的补偿,而不是随便给一点补偿。

  需要说明的是,实行“永田制”需要制定两方面的配套法律法规:一是制定《财产法》或在宪法中明确集体所有土地的农民土地使用权是一种财产权。农民依据合同对承包地的使用权可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股等,使农民的土地财产权在长度和广度、独立性和确定性上具有法律效力。二是推行农地承包使用权证券化制度。即:集体在承包土地给农民时,给农民签发《土地承包证》和《土地使用权证》,以维护农地使用权的权威性、严肃性。土地承包证是农民就业、生存保障和社会福利的权利证书,土地使用权证是农民拥有土地承包权、转让土地使用权的证书。无论是国家公益性事业用地还是经营性用地多少年,农民出让的始终是临时使用权。《土地承包证》和《土地使用权证》就作为农民今后交易的媒介,以代替土地实物交易。土地使用权证的所有者,可将土地委托、租赁给第三者经营,也可以抵押、入股,实行承包权与使用权的分离。国家在征用土地时只与最初承包土地的农户发生契约关系,而不与第三者发生关系。这样,最初承包土地的农民就可以与征地方就征地使用年限和价格进行谈判,其征用应按照市场经济规律行事,而不能以各种名义收费,不能层层扣留,否则就是侵犯了农民土地的财产权。

  (二)明确界定“公共利益用地”的内容和范围

  世界上大多数国家(地区)都以法律形式规定土地征用权是政府的特有权力,土地征用的主体只能是国家,我国也不例外。但国家在征地时为了保证公共利益用地的来源都要将“公共利益用地”和“非公共利益用地”区别对待。对前者政府要充分运用特权,保证需要时能获得土地。对后者的流动不过多地干预。但是,这样做必须有一定的前提条件,即在法律法规上明确界定“公共利益用地”的内容和范围,否则就无法将两类用地区分开来,从而采取不同政策。根据世界各国(地区)的经验,结合我国实情,我们认为,“公共利益用地”的内容和范围应为:第一,城市上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等基础设施用地。第二,交通建设用地。第三,政府机关和社会团体用地。第四,水利及能源设施用地。第五,学校和科研单位用地。第六,国防军事用地。第七,其他根据法律规定可以征用或使用的土地。当然,随着时间的推移和社会经济的发展,公共利益用地的内容和范围在不断变化。

  (三)给予公共利益用地合理的征用补偿费

  虽然对公共利益用地的征用带有一定强制性,但它毕竟给原土地权利人造成了事实上的损失,特别是在我国没有为农民建立起完善的社会保障体系的情况下,农民失去了土地就等于失去了一切保障。因此,国家征用农民的土地用于公共需要时必须给农民合理的经济补偿。对土地征用进行补偿的关键在于确定合理的补偿项目和土地补偿标准。我国现行的《土地管理法》对补偿项目作了明确的规定,还规定了补偿价格的计算方法与标准。由于土地补偿项目和补偿标准的确定是非常复杂的,可以考虑国外的做法。如:加拿大的征用土地的补偿内容包括:被征用部分的补偿、不良影响补偿、干扰损失补偿、重新安置困难补偿。英国土地征用补偿包括土地(包括建筑物)补偿、残余土地分割或损害补偿、租赁权损失补偿、迁移费、经营损失等干扰补偿、其他必要费用开支补偿。关于土地征用补偿标准,各国(地区)大致可分为三类:第一,按市场价格补偿,即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准,例如英国、美国、我国香港地区等;第二,按裁定价格补偿,指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿,如法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考,由征用裁判所裁定补偿标准;第三,按法定价格补偿,指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿,前者例如韩国,在执行公示地价的地域,土地补偿额以公示的基准地价为准(有时要根据实际情况予以修正);后者如瑞典有关法律规定:对土地征用补偿价格的计算,是以10年前该土地的价格为准。鉴于前文指出的我国现行征地补偿中存在的问题,建议国家只规定基本的补偿项目,允许各地根据实际情况增加必要的项目。

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