城市化、产业效率与经济增长

 经济管理    2010/07/12  

  原载《经济研究》2009年第9期

  内容提要:在中国低价工业化时期即将结束,高成本城市化已启动的背景下,本文从理论上分析了城市化的积聚效应和成本上升对产业竞争力的影响,并对中国城市化与产业竞争力的关系进行了实证研究。基本结论是,城市化的积聚效应对工业和服务业竞争力产生正向效应,工资成本对工业和服务业竞争力产生负向效应,住房成本对服务竞争力产生了负向效应。为了保持中国经济的可持续增长,应减少城市化成本的过快上升,转变城市化模式,以促进工业化和城市化的协调发展。

  关键词:城市化;积聚效应;产业竞争力;可持续增长

  *本文受国家社会科学基金重大招标课题“我国经济结构战略性调整和增长方式转变”(批准文号06&ZD004-01)和“贯彻落实科学发展观与完善宏观调控体系”(批准文号07&ZD004)资助。课题组负责人为中国社会科学院经济研究所张平、刘霞辉、张晓晶;本报告执笔人为陈昌兵、张平、刘霞辉、张自然。本报告特别感谢马岩提供了部分数据。参加课题组讨论的有刘树成、张晓晶、张连成、汪红驹、赵志君、常欣、田新民、仲继垠、张磊、王宏淼、黄志钢、吴延兵、袁富华、汤铎铎、马岩,特致谢。

  一国的长期经济增长有什么规律?卡尔多的典型化事实分析将发达国家的可持续增长机制作了规律性的描述。而发展中国家则依赖于非均衡的结构转变,结构转变将有关发展问题的各个方面的研究联系起来,这些方面包括农业结构的转变、工业化、人口结构转变、出口导向和城市化等,不同阶段体现出不同的结构转变重点。发展经济学家将这种结构转变的特征事实做了一系列的归纳,包括“恩格尔定律”,刘易斯的“发展中国家剩余劳动力无限供给”,库兹涅兹观察到的部门间劳动生产率和增长速度有着系统性的差别,人口转变(即随着人均收入增加,人口出现变化趋势,一系列因素导致人口增长加速,而后又使之减速),以及收入分配中的倒U 型曲线和进出口战略中的“巴拉萨定律”等均是一种以结构变革为主导的非均衡增长。上个世纪50年代的卡尔多典型化事实、发展经济学的一系列定律到现在又过了60年,经济学家开始归纳新的增长事实“,规模收益”递增已经成为一个重要的事实,特别是城市化对经济增长的贡献(罗默,2009)。而发展中国家始终在沿着结构转变这一主题进行探索,资源配置机制和效率成为一国能否达到“赶超”目的的关键。

  1978年中国实行改革开放以来,经济一直保持着快速增长,取得了世人瞩目的成就。GDP 从1978年的362411亿元(以当年价格计)上升到2008年的300670亿元(以当年价格计),按可比价格计算这30年间年均增长率为9.797%.这一高经济增长奇迹的背后,是中国资源配置机制转变主导下的经济结构变革:上个世纪80年代是农业部门的结构调整,农业和乡镇工业的发展推动了经济增长;90年代则开始转向以外资带动下的制造业发展为驱动力,出口对国民总产值增长的贡献超过10%以上,大量农村劳动力开始向城市转移;进入新世纪后城市化成为了发展的主导力量,城市化带动了工业化的深化,经济增长呈现加速态势,增长率超过了两位数。原因是,由于工业部门的劳动生产率和增长率要远高于农业部门,因此将农业资源转移到工业部门是非常重要的,只有将资源集中在工业部门,才能引起结构转变性的赶超,即走上所谓的非均衡加速道路。中国通过“低价工业化”的资源配置机制形成了巨大的比较优势,进行了工业产品的全球无疆界“规模”扩张,农村劳动力向着现代部门快速转移(课题组,2003,2008)。改革开放以来,中国第二产业产值占GDP 的比重从1978年的47.88%,小幅上升到2008年的48.6%.目前中国第二产业所占GDP 的比重接近一半,中国GDP 的增长主要还是依靠第二产业的发展。但第二产业规模扩张看来已难以为继,因为以全球为基础的工业化规模收益递增阶段在中国已经接近尾声,探寻新的资源配置机制,继续推动中国经济的持续结构变革是中国未来经济增长的主题。其中,保持中国城市化的顺利推进,自然就成了核心问题。

  进入新世纪以来,中国各种发展资源快速向城市集中,城市化水平的提高直接提升了第三产业对经济增长的贡献度和产业的效率,通过城市的“规模经济”推动城市的快速膨胀并拉动经济增长。

  这一变动趋势已为经济学界观察到,并逐步成为社会的共识。许多学者认为城市化是中国重振内需和结构转变的枢纽,也是未来驱动经济长期增长的主要动力。然而现实的挑战也随之而来,如果依照目前中国的城市化发展趋势,城市化是高成本的(各类要素价格快速上涨),这会损害城市的产业竞争力,也会直接导致城市化本身的停顿和经济增长不可持续。如何寻求新的资源配置机制、推动城市化的持续发展成为中国经济持续增长的主题和本文的论题。我们认为,中国城市化能顺利推进的基本前提是城市产业有足够的竞争力,而产业竞争力又来自合理的收益率水平的保持(如成本控制、集聚效率等),城市化能够继续的条件是要素集聚产生的规模收益能抵消城市扩张产生的各类成本提高(如工资、房价上涨等)。中国目前的城市化成本提高较快,城市化怎样才能可持续?

  本文将集中在中国城市化与产业效率的关联分析上,以初步探索保持城市化可持续的资源配置机制。本文包括以下四个部分:第一部分是对城市化与产业演进的典型化事实的研究;第二部分是对产业竞争力与城市化的一个理论分析;第三部分对城市化和产业效率间的关系作实证分析;最后部分提出中国城市化的模式选择。

  …………

  四、中国城市化模式选择

  目前,中国经济增长正处于工业化和城市化双轮驱动的时期,是低价工业化和高成本城市化共存的阶段。如何在保证工业化继续深化的同时,快速推进城市化是我们的现实要求,而其中的核心问题是城市化模式选择。

  城市化有其自身的规律,从全世界来讲,虽然大国小国有一些差距,但一般城市化水平在30%时,就从起步阶段进入了高速成长期。中国在1997年新一轮城市化启动时基本上就达到了这个标准。中国城市化分成三个阶段,每个阶段都有明确的特征:第一阶段是传统计划经济时期,城市主要是发展工业为主导,土地要素都是计划划拨的;第二阶段是1992年邓小平南巡后,土地要素从无价变有价,城市土地要素可以买卖,但限于单位之间,居民也可以全款买房,当时主要也是针对华侨等外籍人士;第三阶段是1997—1998年开始,居民可以全面介入住房的购买,可以借贷,而且取消了福利分房,城市的土地和住房买卖由市场决定,这才开启了中国真正的城市化道路。

  1997年后,中国的城市化进入了加速期,直至2008年城市化率达到45%的水平。国际的经验是:城市化水平在30%—70%之间是城市化的加速发展时期。加速期又分两个阶段:一是在30%到50%期间,这一阶段称为“遍地开花”式的城市化,农业人口从原来居住点转移到临近城市,即就近转移农业人口。二是在达到50%以上的阶段。这个阶段的城市化是可进行选择的城市化。全世界有多种情况,欧洲是分散的城市化,但东亚地区则是走大城市为中心的模式。中国现在人均GDP 达到了3000美元,已进入到了城市化选择的时间窗,必须选择城市化模式了。

  1.合理控制城市公共支出成本的过快上升

  与“低价工业化”相比,中国城市化将遇到的是高成本问题。工业化中,中国政府通过扭曲价格等措施实施低价工业化;而在城市化阶段,中国政府通过土地出让、抑制弹性工资和增大职工社会保障费等扭曲价格方法实施了高价城市化。城市化高成本包括:(1)基础设施的高投入和高价的房地产开发。水电、燃气、公路和绿地都是高投入,需要政府推动。城市化带动的是城市居民的住房购买和政府配套的基础设施投入,土地是城市化核心的要素。目前,土地批租成为地方政府“筹资”的手段。政府通过房地产土地的出让,获得城市化的资金,土地价格居高不下。(2)城市劳动力的“高成本”和运营中的高税收。农民一旦变为市民,社会保障就成为必需。大量的公共支出如住房、教育、环保和城市公共交通与运营等都需要政府财政的支持。为了支付大量的公共支出,城市化过程中政府为公共支出而征税,这些税必然附加在劳动力成本上。

  在工业化时期,政府的支出都是以经济项目为基准的,所以在生产性领域的投入很高。而税收也是支持生产的,政府提供的公共服务比较少,所收取的税也比较低。中国在上世纪90年代是制造业的黄金期,这不仅是从表象看,还可以看政府的两个指标:一是政府的财政支出40%以上用于生产基建,此后才逐步下降。二是税收,也就是财政收入占GDP 的比重仅有10%.所以那时,各地都“三减两免”,很多开发区土地开发都是倒挂的,鼓励产业发展。随着工业化水平的提高,居民收入水平提高了,自然会吸引更多的人走向城市,享受真正现代化的生活。在2000年到2007年期间,政府的生产性支出从2000年前即90年代末的40%降到了2006年的25%,政府主要的投资方向不再是生产,而重点是行政管理、公共支出、社会保障、教育、卫生等。城市化后的政府与企业已经不是一个目标了,他们要管理城市,要提供更多的公共服务,开始强调民生,这是城市化带来的结果。同时,政府的财政收入已经从过去占GDP 的12%上升到2007年的22%,提高了10个百分点。

  这么多的公共支出都需要企业纳税,所以出现了2007年税务总局被迫回应国际质疑,回应中国的税负是否是世界上最重的国家之一的问题。由此可以看到城市化对政府支出的压力,这是由城市化的公共服务性决定的。一个农民变成市民,最大的差别就是社会保障。农民基本上是自给自足的,而一旦进入城市,他交了一份税,就要享受养老保障,要享受基础设施,要享受公共福利。所以城市的运营成本是非常高的,城市化改变了政府的收支目标。

  对于许多地方政府,城市化过程中的资金约束是一个现实的障碍。地方政府的收入来源主要有税收、收费、上级政府补助三大块。由于税收和收费受经济发展条件的限制,而上级政府的补助也是有限的,因此地方政府为了弥补用于支持城市化进程尤其是城市基础设施的经常收入来源的不足,通过城市化过程大量高价出让土地来满足支持城市化的资金需求。目前,土地批租已成为地方政府“筹资”的手段。政府通过房地产土地的出让,获得城市化资金,使土地价格居高不下。按照目前中国对国有资产的分级管理的做法,土地资产是由地方政府管理的。土地有偿转让收入由县市地方政府所有,计入预算外收入,这已成为地方政府预算外收入的主要来源。改革开放的前十年,预算外资金的主要来源是国有企业类收入,国有企业类收入占预算外资金收入在整个20世纪80年代都维持在70%左右,1992年依然高达75%.随着国有企业改革的不断推进,这个比重下降到1998年的不到2%,2006年进一步下降到0.7%.同时土地出让收入飞速增加,2007年已经突破万亿元,超过税收成为地方政府的“第一财政”。地方政府过度追求“土地融资和土地城市化”目标扭曲了城市化价格,使得城市化成本上升过快,微观负担快速增加,城市化带来的规模效率抵不过城市化带来的“高成本”,直接影响到了工业、服务业的产业竞争力,影响经济增长的可持续性。

  从城市的公共支出看,其中很大一块是社保。本来按照亚洲传统,社保的水平是比较低的,但中国目前因为行政垄断,出现了福利赶超的现象。中国近几年东部许多地方社保水平的提高很快,许多区域都在进行提高福利标准的竞争。在经济景气的时候,这些成本或者支出显得并不重要。

  大量农民工在城市打工,他们在年轻时在此地交的社保,可以维持或供奉这么高的城市社保。农民工如果离开城市,只能带走个人交的那部分社保,而企业交的社保是不能带走而留在当地的。越发达地区,农民工的人数越多,可用的社保金也越高。而一旦经济出现问题,当大量农民工撤离时,社保基金亏空,才发现当地的社保水平定得太高了,现在很多城市已经遇到了这个问题。社保水平提高带来了企业的负担,五险一金的社保成本现在大概占农民工工资的35%以上,高的达到45%,这无疑提高了企业的用工成本。

  城市化的成本过高会直接导致工业竞争力的陡然下降,也会导致城市的规模效应被高成本所吞噬,城市化的加速和服务业的发展都会因高成本而无法支撑陷入停顿,中国经济的可持续增长面临着挑战。这一趋向现在已经开始出现,如土地城市化的速度快于人口集中的速度,房地产价格上升速度过快,超过了中国现有人力资本回报水平的提升速度,福利成本、资金成本、城市运营的行政成本等都快速上升,直接影响着产业的效率。

  2.城市化与工业化应合理兼顾

  目前中国第二产业占GDP 的比重接近一半,GDP 增长主要还是依靠第二产业的发展。为了中国的可持续增长,城市化的发展还需要工业的发展。同时,中国第三产业产值占GDP 的比重由1978年的23.94%上升至2008年的40.1%,城市化水平也由1978年的17.92%上升到2008年的45.68%.在2003年以前,中国第三产业占GDP 的比重高于中国的城市化率。2003年以后,中国的城市化率开始高于第三产业占GDP 的比重,城市化进程加快但城市化率仍低于第二产业占GDP 的比重。可见,第三产业还是相对滞后,处于40%左右的水平,它的发展空间还很大。

  总体上说,中国的工业竞争力还很强劲,并有一定上升空间,所以,应降低城市化的成本,保持中国长期的国际竞争力。新世纪以来中国制造业的竞争力是在下降的,但中国有很大的成本调整余地。从我们最近的调研来看,一个企业从沿海转到内地,成本能下降30%—40%,中国的工业产品的国际竞争力还有很大的推动余地。例如,中国制造业正在进行的大规模的转移,制造业在往中西部转,部分也在往越南等国家转。

  对制造业转移起决定作用的是运输成本半径。从全球制造业的产业转移看,基本上是沿着海岸线转移,因为海路运输的成本最低。中国先是沿着海岸线,现在则是沿着长江走,所以现在中部地区承载着从东部转移来的产业。这里面又遇到一个问题,就是中部地区是中国的粮仓,耕地的保护压力大,这就使得中部地区城市化模式的选择至关重要。城市化对制造业的压力是显而易见的,沿海地区的制造业大量内迁,压力都集中在了中部。如何平衡城市化速度和保持工业的国际竞争力,同时在城市化的过程中发展服务业,这是我们面临的一个严峻的挑战。无论如何,中部城市必须是集约型的,不单要土地节约,而且成本也不能高。

  发达地区接下来怎么办?现在东南沿海发达地区面临的问题与港台当年面临的问题一样,港台当年把大量的制造业转向大陆沿海地区。这次金融危机使发达地区的产业往中西部转,于是税费来源成了问题。东部地区的城市化率已经很高了,基本上完成了城市化过程。所以东部地区重点是如何发展未来的服务业,能够更好地集约化经营,吸纳新的劳动力。其中,如何承接国际分包服务业的转移,发展能为工业服务的服务业,能为居民提供服务的服务业,这三者的发展是未来中国城市化发展很重要的一环。这些在工业化架构基础上发展起来的东部城市,如何定位,如何独立地发展服务业,是这些地区面临的重要问题。

  3.政府转型是城市化模式选择的关键

  在中国,生产要素是被政府强力干预的,因此如何选择资源合理配置机制事实上决定了城市化模式的选择。城市化成本主要由社保支出、行政管理费用和住房价格决定,而它们又决定了城市产业的竞争力。要控制城市化成本过快上升,政府可起到关键作用。

  一是政府要降低行政成本。要建立一个高效、低成本城市运营机制,以及选择比较合理的福利水平。中国在1998年时“砸三铁”,大幅度降低行政成本,让很多公务员下岗,国企职工下岗,部委合并降低了行政管理费用。当前城市化高成本的最直接原因就是多层次政府管理体制,导致土地、基础设施和福利制度的不规模运营。要调整,除了国家要在战略层面进行土地规划外,地方政府也要配套改革。

  二是要推进中央政府主导下的全国社保体系的建设。只要推进城市化,政府就不能把收入中的大部分投向生产领域,就得提高公共服务的水平,就得提供社保,而且不能像以前分散地做,一定要以全国为基准进行规划和建设整体社保体系。截至2008年底,尽管全国农民工总量已达22542万人,其中外出从业者达14041万人,但参加基本养老保险的人数只有2416万人。如果以外出从业者为基数,农民工的养老保险覆盖率大约为17.3%,医疗保险覆盖率将近30.4%(4266万人),工伤保险覆盖率为35.2%(4942万人),失业保险覆盖率为11%(1549万人)。如果以全国农民工总量为基数,这些表达保险覆盖程度的数值都会降低1/3左右。所以,合理控制养老支出规模,提高保险覆盖率就显得尤为重要。城市的社保是以全国为规模的,各个地区分别搞必然导致区域冲突,全国性地架构社保体系是城市化过程中必须的选择。

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