财政供给与国家政权建设:广州市基层市场管理机构(1949-1978)

  《公共行政评论》2008年第2期,总第2期

  [内容提要]本文回顾1949-1978年期间广州市基层市场管理机构的历史演变,通过档案分析发现,财政供给对于新政权的国家建设产生了重要的影响:这时期,国家并未解决基层国家机构和人员的财政供给问题以及由此带来的基层政权的监控问题。一方面,由于财政经费的缺乏,国家规定基层市场管理机构从其收费和罚没收入中开支,导致了乱收费和人员非正规化的产生。1978年后基层市管机构的乱收费问题并非是与1978年前的断裂,相反,它们正是这个时期的体制遗产;另一方面,同样面对国家政权建设过程中的财政经费不足问题,这时期的国家政权建设求诉于市场管理的群众路线等方式,在一定程度上抑制了财政供给不足可能带来的国家基层机构的逐利导向,是这时期国家政权建设的独特经验。

  [关键词]国家政权建设;财政供给;基层市场管理机构

  Revenue and the State-Building:

  The Grass-Root Market Regulative Organ in GuangZhou (1949-1978)

  ABSTRACT

  This article traces back the change of the grass-root market regulativeorgan from 1949to 1978in Guang Zhou city.In the case study ,the statefell short of fiscal revenue to finance the grass-root market regulationorgan.The self-supply funding sytem hindered the formalization of thisorgan and rendered it to pursue revenue increase,which led to the arbitrarycharges of the market management fee and distorted the function of it.The problem of arbitrary charges after 1980is just the institutionallegacy of the funding system in the Mao ‘s period.Meanwhile ,the statein the Mao’s period resort to the mass line to deal with the problemof shortage of revenue to finance the grass-root organ,which to someextend prevented the profit-seeking behavior brought by the funding system.This is a unique experience of state-building in the Mao‘s period.

  Key Word

  State-building Revenue Grass-root market regulative organ

  在中国政治研究中,对于1949年后新政权的国家建设,研究者往往强调公有制经济、阶级斗争、群众动员和意识形态约束等独特方式对于国家政权建设的重要影响。在这些研究者看来,1949年后中国国家建设最为突出的特征是它求诉于公有制经济、政治动员、群众路线等方式来推动国家政权建设。一方面,这些国家建设独特的方式帮助国家在一定程度上克服了其实现社会控制和代理人监控中所面对的诸多阻碍,将国家政权前所未有地渗透到基层社会;一方面,这些方式又带来了国家政权建设难以解决的问题,侵蚀和阻碍了国家政权的制度化建设,理性化的官僚行政体系难以建立和完善。

  首先,在国家社会控制方面,1949年后,革命瓦解了强大的、与国家争夺社会控制的社会势力,使得新政权避免了陷入弱国家、强社会的困境(Migdal,1988:270-277);在公有制经济基础之上,国家对于社会经济生活的全面干预和控制造就了“全能主义”(totalist)的政权;[①]并且,国家将原有的各种社会组织纳入体制之内,使国家政权渗透到社会生活的方方面面,并造就了社会的原子化(Shue,1988)。一方面,这些方式使得国家的社会控制能力得到极大的加强,国家可以不受任何人和任何意识形态的制约而侵入到社会中;另一方面,这又使得国家希望达到的控制程度与实际达到的控制程度之间存在事实上的差距,也反过来限制了国家的触角(邹谠,1994)。其次,在国家代理人监控方面,“阶级净化机制”是新政权加强代理人控制最重要的手段,新政权通过对于基层政权的反复整顿,解决国家政权下延过程中的代理人监控问题(郭圣莉,2006);同时,政治运动和教育训导成为了国家加强代理人监控的重要方式。哈丁发现,政治运动是新政权遏制官僚系统腐败最重要的手段(Harding 1981)。林德布罗姆则提出,1978年前的中国,统治依靠的不是传统权威,而是一种“训导”方式。作为与“权威”、“交换”并列的三大控制方式之一,以各种形式的说服、教育为表征的“训导”方式在1949年到1978年间的中国得到前所未有的运用,意识形态约束成为国家控制不断延伸的官僚体制的重要手段(Lindblom,1997)。在这样的情况下,一方面,国家依靠组织的扩张、意识形态教化和阶级斗争等方式来推进国家的政权建设,加强国家代理人监控;另一方面,国家政权实际上并没有实现制度化、理性化、常规化的运转(Pye 1966,Schurmann 1966)。

  与这种强调1949年后所谓的“共产体制”特征对于中国国家政权建设影响不同,一些研究者发现,与欧洲国家形成的历史进程相似,财政供给对于中国国家建设发生了同样重要的影响。在对于民国时期华北农村的研究中,杜赞奇(Duara)深入地分析了民国时期供给不断向基层延伸的国家政权所带来的财政压力如何导致了赢利型经纪人的产生以及最终如何促成了国家政权内卷化的出现。他认为,民国政府难以以正规的官僚机构取代各种形式的赢利型经纪人,原因在于这时期国家没有足够的财政收入来供给正规的税收人员,而只能依靠包税人等来汲取日益增加的税收。1949年后,新政权通过农业合作化等方式使得税收源源不断地输入国家财政,解决了政权建设中由于财政压力可能产生的盈利性经纪人问题,构成了新政权与过去的一个根本断裂。1978年后,基层政权的逐利导向才又重新出现,各种乱收费、乱摊派等问题才又死灰复燃(Duara ,1988)。在杜赞奇看来,财政供给问题以及由此带来的国家基层政权监控问题似乎已经不再是影响1949年后新政权国家建设的重要因素,诸如“乱收费”、“乱罚没”等国家基层政权的逐利导向问题是在改革开放后才又重新出现。

  基于以上研究,本文将聚焦于以下两个问题:其一、1949年后影响中国国家政权建设的因素:影响这时期国家政权建设的因素是否只是在于公有制经济、群众路线和政治动员等独特的国家建设方式?是否如杜赞奇所发现的,国家已经成功地解决了国家政权和人员下沉过程中的财政供给问题?抑或财政供给问题仍然影响了1949年后国家政权建设的进程?其二、1949年后国家政权建设的成就与局限。从分析财政供给对国家建设影响的角度出发,考察这时期国家建设究竟实现了何种成就,以及还存在哪些局限?这时期中国国家建设的经验与欧洲国家形成中的历史经验又有何异同?

  本文以1949-1978年广州市基层市场管理机构的历史变迁为案例。1949年后,国家在市场管理领域有诸多的市场管理目标需要实现。这些市场管理目标并非完全是依靠公有制经济和统购统销这样的经济方式来实现,相反,为着实现这些市场管理目标,统治者推动了国家政权建设,将市场管理机构延伸到基层,通过基层市场管理机构的建立和建设,将国家权力渗透到社会之中。通过对基层市场管理机构演变的历史考察,我们可以较为清晰地看到在实现其社会控制目标过程中国家政权建设的影响因素。[②]

  本文主要利用档案资料分析。主要使用广东省档案馆、广州市档案馆、越秀区档案馆、东山区档案馆,海珠区档案馆以及白云区档案馆有关基层市场管理的开放档案(1949-1976)。[③]同时,本书也参考了广州市及其各区的工商行政管理志以及香港中文大学中国研究服务中心的50余部全国各地工商行政管理志。[④]

  一、基层市场管理机构建立中的经费难题

  建国之初,广州留存了相当规模而又分散的摊贩。新政权建立后即着手整理摊贩、规范集贸市场管理,作为其推动社会经济旧貌换新颜的组成部分。然而,这时期,广州市区县级摊贩管理机构仍然缺乏正常的财政经费供给,其人员部分从原抽调单位开支,部分从摊贩税中提取手续费开支。而且,由于经费所限,一些区县并没有按照市委配备的摊管干部编制配足干部。[⑤]经费的限制使得国家难以再将市场管理的触角向基层延伸。

  1949年广州解放后,全市遗留下来的小商小贩4.15万户,占全市商业零售户数的83.6%;从业人员7.03万人,按当时全市150万人口计算,每百个居民就有小商小贩4人;直接或间接依靠小商贩经营收入维持生计的在20万人以上,约占全市人口的16%左右。[⑥]

  从1949年到1956年,广州市摊贩数量持续增加。在这种情况下,广州市开始建立摊贩管理机构。1950年广州市成立了市级摊贩整理委员会和区级摊贩管理处,都是非常设机构,其人员由原单位开支经费,1952年撤销。[⑦]直到1954年摊贩管理科建立之前,摊贩管理的工作处于停滞状态。

  到1953年,广州市鉴于“摊贩发展很快,而且部分已发展到不听劝导,不服从管理,任意经营,走私漏税,投机欺骗相当严重,且有坏分子乘机拉拢挑拨与政府对立,制造骚动,如沙面摊贩包围派出所,甚至公开提出到派出所开饭”的情况,着手在各区重新成立摊贩科,“拟在全市市场增加二百名干部专管摊贩”。[⑧]1954年,广州市人民委员会(简称“人委”)正式配备了两百名干部组成各区摊贩管理科,主管摊贩管理工作。

  摊贩管理科干部从区工商科、公安分局、税务分局抽调。人员编制仍然属于原单位,统一领导、分工负责、集体办公、互相配合,业务上实行双重领导。摊贩管理总的计划、行政管理、思想教育、对工作的检查等由工商科负责,对违反税法行为的处理由税务部门管理,违反秩序、违警取缔由公安负责,干部政治学习等由区人委主管。[⑨]在市场管理方式上,摊管科对于市场实行分段管理,每段设立分段长和若干段管员。[⑩]

  在干部配备上,广州市要求各区按照市委分配各区干部数字立即配备起来。这些摊管干部编制一部分是新增编制,一部分是工商、公安以及税务部门原有编制中拨出。因而,在经费上摊管干部供给不一。属于原有编制的摊管干部,年终总结、奖励等等在原单位,工资、办公费用由财政局从干部原单位经费中按人数扣除拨给区政府,区政府统一支付他们的工资和办公费,即“管理摊贩机构之干部,公安局搞摊贩工作的编制之六十三人,其中十三人由公安局行政费开支;税务局搞摊贩工作的编制之四十八人,其中有二十八人由税务局行政费开支,区府原有摊贩工作之干部由区府行政费开支。”而对于其他新分配摊贩工作的干部开支,则由税款收入的百分之三到百分之五手续费开支。[11]

  但是,摊贩管理干部的经费并不稳定。1956年,广州市税务局就下文停止从摊贩税中提取5%用于摊贩管理人员的开支经费,但广州市却又没有足够的财政经费来供给这些摊管干部,他们的经费供给一时无从解决,广州市人委最终还是决定在摊管干部经费有其他解决途径之前,暂时由摊贩税提成解决。[12]但此后摊管科经费体制也未见有新的规定。到1956年左右,摊贩基本上被纳入公有制经济,区摊管科也随之被撤销。

  可以看到,这时期,广州市并没有区县级以下的基层市场管理机构。即便区县级市场管理机构设置也不稳定。在这样的情况下,国家摊管机构几乎不可能再向基层延伸。那么,这时期新政权是怎样管理庞大而分散的摊贩?

  二、摊贩联合会和基层市场管理网络的建立

  建国初,国家都仍然缺乏建立区级摊贩管理机构的财政经费,摊贩管理机构的经费来源得不到保障。在这样的情况下,国家更难以将摊贩管理机构延伸到基层。在这样的情况下,为了管理数目庞大而分散的摊贩,国家推动组建了摊贩组织。摊贩联合会严密的基层组织和草根组织以及国家对于它的控制使得它成为了国家实现市场管理目标的主要依靠对象。

  在这时期,财政经费限制使得广州无法将国家市场管理机构延伸到基层。并且,在1956年之前,广州没有对小商贩实行国营经济的归口管理。在这样的情况下,国家成立了摊贩联合会,依靠摊贩组织这种非国家机构来承担国家社会控制的职能,通过群众路线来延伸国家社会控制的触角。[13]一方面,摊贩联合会有严密的基层组织和草根组织,将固定摊贩和流动摊贩最广泛地组织起来,这使得它具有较强的组织动员能力;另一方面,国家对摊联会不仅实行政治控制,而且还加强对其完成市场管理任务的监控,以保证其对于市场管理发挥积极的作用而不流于形式。这两个方面因素的同时存在,使得这时期摊联会能够较为有效地协助国家完成工商登记、经营作风整顿、清洁卫生维持和无照摊贩取缔等市场管理任务。

  建国初,广州市摊贩整理委员会就组织摊贩统一建立了摊贩管理委员会。[14]在1951年前后,广州市对于摊贩管理委员会进行整顿并结合改组工作,逐步建立和健全摊贩联合会。从1949年到1961年小商贩联合会恢复组建之间,摊贩组织的发展可以大略分为5个阶段。我们可以从下图看到它的组织变迁。

  表1:摊贩联合会组织变迁图(1949-1961年)[15]

  

  摊联会的基层组织将摊贩最广泛地组织起来。广州市摊贩整理委员会成立后,到1950年,广州全市在摊贩清理过程中已经建立了市场(集)管委会和固定(流动)管委101个。1951年,区摊联会成立。到1953年,广州市共成立了市场(集)摊联会和固定(流动)摊联会105个。[16]1954年,区摊联会改组为区摊筹会,在基层设立市场(集)工委会和固(流)工委会。到1955年底,广州市共有107工委会。1956年,摊筹会改组,在市场设立市场(集)管委会,同时按照行业交叉成立行业工委会,其时广州市总共成立工委会97个。[17]

  在基层组织之下还有庞大的草根组织。摊贩管理委员会时期,广州市基层管委会下按照街道编成3,000多个小组,选出委员879人,大组长107人,小组长2,792人。1951年后,各区摊联会设立的草根组织不一。比如,东区在固(流)摊贩联合会下再设立若干基层组,每个基层组设立正副小组长。正组长负责摊贩秩序,卫生以及摊贩增减等工作,副组长负责基层组财务收支工作等;在市场(集)摊联会下设立行业大组和行业小组,行业大大组下再设立若干小组。[18]在北区,[19]在基层摊联会下组织了交卫、物价、治保三个组织,选出组长727人。[20]海珠区组织摊友编为小组,选出组长,分班执勤。[21]

  此外,各个基层组织内设立设立正、副主任以及若干名委员,依照职责分为财务委员、检查委员、组织委员、福利委员、卫生委员以及候补委员等。[22]这时期,正副主任和委员保有了独立的社会经济身份,即他们从摊贩中产生。[23].这与后来国家逐步把摊贩组织的基层机构纳入政权体系、其人员编制等纳入国家干部编制体系不同。这种独立性使得它并未成为如后来的个协一样完全脱离摊贩的准政府机构。

  基层组织还设置专任办事员1-2人,雇用脱产人员担任。在摊贩管理委员会时期,办事员“由各市场(集)场方介绍商得工商局同意后,协助管理委员会主任委员驻会办理摊贩管理委员会日常工作及工商局公安局、区管理处交办事项,他(她)一方面是管理委员会的职员,另一方面又代政府执行工作。管理处则负责培养教育及领导其工作。[24]到1954年,摊贩联合会改组委摊筹会隶属工商联管理后,干事由工商联派出。他们大部分是摊贩中的积极分子,小部分是民政劳动部门介绍的街坊青年和、军属和机关干部介绍的人员,都经过区统一审核才录用。[25]1956年,摊贩逐渐被纳入社会主义公有制、摊筹会改组并按照行业成立基层组织后,市场管委会不设立办事员,只在各行业工委会设立办事员。[26]

  在依靠摊贩联合会的同时,国家同时还推动了城市和农村基层市场管理网络的建立,旨在打一场打击投机倒把的群众战争。1956年底,根据国务院颁布的《关于放宽农村市场管理问题的指示》,广州市开放了二十余个自由市场。为了实现“放而不乱”,广州市成立了市、区级市场管理委员会,并广泛地在国民经济各部门和乡镇、街道等基层政权中设置市管人员和市管组织,建立了一个庞大的基层市场管理网络。此后,基层市场管理网络不断发展。比如,1963年,广州海珠区提出,“在商业、行业部门以及小商贩组织中组织了有400多人的群众性组织(市管小组或者称为市管网)”。[27]并进一步要求,在货栈、信托、寄售、商店、交通运输部门以及各街道、居民委员会、茶楼、旅社、管理部、分公司、各行业小商贩组织中进一步建立和调整基层市场管理组织。[28]东山区设立地段监督岗66个,建立了商店、单位自扫门前雪的“七户”或“十户”联管制度。[29]在花县,1964年,全县成立了138个市场管理小组,共有778名市场管理员。[30]越秀区在街道、旅店、茶楼、货栈等组织了461人的兼职市管员队伍,某兼职市管员一年就提供了61宗线索,现场带案8起,协助破案26宗,配合追赃13宗。此外,还在小商贩中组织了2,688名义务市管员,平均每天有96人出勤作为整顿路面秩序的力量,从而将市管专门力量与群众力量结合。[31]文革时期,这种群众性的基层市场管理网络进一步发展。广州市在城市设立义务市场管理员、市场管理小组和街道市场管理委员会;在农村建立各级贫下中农市场管理组织,公社设立贫下中农市场管理委员会、生产大队设立贫下中农管理市场小组、生产队设立贫下中农市场管理员。[32]

  在基层市场管理机构尚未建立以及建立之后,摊贩联合会和群众性的基层市场管理网络都发挥了重要的作用。但是,它们也存在难以克服的缺陷。一方面,由于没有常设的基层机构,作为协调和综合领导市场管理工作而建立的市区县级市场(物价)管理委员会,不可能做到经常性地开展工作,而只能通过运动式的综合整治来打击清理市场违法违章行为。虽然市管会反复强调要“运用行政管理力量与群众运动相结合,思想教育与严肃处理相结合,路面的清理扫荡与专案调查处理相结合,平时一般检查与节日前后加强管理相结合”。[33]但是,由于街道市场管理小组等都不是常设机构,经常性的工作往往难以开展;另一方面,国家还发现,当它要依赖这些基层市场管理网络来实现市场控制时,它是不得不赋予它们一定的处罚权,以避免它们变为一潭死水。处罚权的分散必然面对更大的监控难题。此后,国家逐步集中处罚权,将基层市场管理网络明确定位为群众市场管理组织,但是,当国家需要国家进一步激活这些群众市管组织时,往往还是不得不赋予它们一定的处罚权。这种处罚权集中和分散的难题反映了市场管理群众路线面对得激励和监控的困境。

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