原载《西南金融》2006年第8期p8~11

  1998年,国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),明确提出在全国推行廉租住房制度;1999年,建设部在总结各地试点经验的基础上发布了《城镇廉租住房管理办法》(建设部令[1999]第70号);2006年5月17日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,针对房地产调控提出了著名的“国六条”,将城镇廉租住房制度建设置于一个更为显著的位置。不过,2006年4月初建设部公布的实际执行情况看却不尽如人意:在全国291个地级以上城市中,有70个尚未实施廉租住房制度。

  廉租房的福利性特点,决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显的不同。然而,也正是由于这些特点的存在,廉租房的开发与运作面临新的困难。尤其是在廉租房开发建设的融资渠道方面,其目前仍停留在以财政拨款、社会保障等纯政策性的资金支持上,而更为灵活的财政及金融制度支持或者商业化运作还有待发掘。

  一、目前我国廉租房建设融资的特征

  目前我国廉租房建设的资金来源主要是财政拨款和住房公积金增值收益,但是对于廉租房建设来说,这两种融资方式均呈现出供给不足、极不稳定的特点,这与房地产开发以及租金补贴所需要的大额、连续的资金需求是相悖的。

  对于目前我国廉租房建设的几种融资方式,主要有以下几个共性特征:

  一是政府起主导作用。廉租住房制度本质上和其他保障制度一样,是政府向居民提供的公共产品之一,是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配,以保持社会公平和社会稳定。它完全的福利性质决定了其资金供给很大程度上要依靠政府、社会的无偿投入。

  无论是财政拨款,住房公积金增值收益,土地出让金,还是社会保障,它们都从根本上来源于国家的财政收入,直接受政府的管辖和支配。从各国廉租房建设的经验看,政府在廉租房建设融资中的主导地位无可厚非,但是僵硬的资金供给机制会给国家造成沉重的经济负担。

  二是处于被动地位。在目前的融资方式下,我国廉租房建设的融资方式对于地方来说均可以在一定意义上属于硬性摊派,往往不能调动地方的积极性。

  首先,地方政府可以从房地产开发上获取利益,出让土地是地方政府重要的谋利手段。由于土地出让金一般占到地方预算外收入的相当比重,因此素有“第二财政”之称。而廉租房建设不仅不涉及土地出让,还须拿出资金对低收入家庭进行房租补贴。

  其次,与廉租房相比,地方政府更倾向于普通的房地产开发,因为其对地方GDP 的拉动作用非常明显。

  三是资金需求大。廉租住房制度是针对住房困难且无力改变经济状况的特困家庭实施的一种社会救济方式。在很多国家,廉租房是政府的一项重要福利政策,建设规模很大。例如,上个世纪韩国政府在三年间就建造90万套低价租屋提供给低收入家庭;同样在上世纪,中国的香港地区公共房屋居住人数高峰时曾占居民总数的近一半。

  对于我国这样一个人口众多、收入分配不均的国家来说,廉租房建设的压力会更为沉重。面对2005年底2233万享有低保的人群来说,其中大多数人的住房问题只能依靠廉租房来解决。因此,廉租房建设融资是一个非常大的资金缺口,单单依靠目前的融资方式是很难得到满足的。

  四是存在不稳定性。目前,我国廉租房建设的融资方式均属于国家的财政支出,因此与中央和地方的财政状况有着密切的联系。当中央或地方的财政由于特定原因吃紧的时候,廉租房的建设资金可能就会在一定程度上被挤占,不利于廉租房建设长期资金链条的形成。以住房公积金增值收益为例,其用于城市廉租住房建设补充资金上的金额是扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后的余额,如果前两项金额较大,那么用在城市廉租住房建设上的资金无疑会相应减少,因此该资金供给呈现出极不稳定的特征。

  五是在不少地区缺乏监督机制和封闭机制。目前,廉租房的租金配给方式以“租金补贴方式”为主。在这种模式下,廉租房的建设实际上并不由政府主导,而是由市场主导,即由开发商主导。也就是说,政府担当的角色就是提供建设资金、核定廉租房入住资格、发放租金补贴等,并没有建立对廉租房建设及管理的有效监督机制。

  二、廉租房建设资金不足的主要障碍

  一是地方政府参与不够积极。由于廉租房在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政,如果缺乏严格的监督,可能往往会很难调动地方政府的积极性。另外,对于财政实力较弱的一些地方省市而言,其对于廉租房政策的执行也只能是心有余而力不足。

  二是信贷结构不合理。从国际经验看,贷款是廉租房建设融资的重要组成部分。据调查,截至2003年,芬兰共有83.2万套供出租的住房,其中43.6万套是利用国家特殊住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款形式建造的,占总数的52.4%。2004年,芬兰全国各地开工建造新住房3.2万套,其中利用特殊国家住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款建造的社会出租房超过5000套,仍占到了新建总数的15.6%。

  房地产开发是一个耗资大、周期长的过程,廉租房福利性的特点决定了其不可能获得高利润回报,因此如果其开发融资方式选择银行信贷,必然要求政府以显性或隐性的担保身份介入;另外,廉租房租金回收是一个长期的过程,这就决定了廉租房开发贷款必然是长期贷款,由此易引发期限错配风险。

  同时,政策性银行的主导地位需进一步确立。日前,国家开发银行已经表态将重点针对低收入者的住房建设,从规划、土地整治开发、住宅建设一直到最后分配方面的辅助措施提供长期贷款。但是,政策性银行关于廉租房融资支持的制度还不完善,还没有形成稳定、合理的运作机制,因此目前发挥的作用还十分有限。

  三是金融工具缺失。目前,我国的廉租房融资大都寄于财政篱下,金融机构暂时还没有发挥实质性的作用,因此在国外经验的启示下,更多的利用金融创新,将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。针对我国廉租房融资中金融创新工具的不足,需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具,使廉租房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。

  三、廉租房建设融资的创新趋势

  一是开发性金融在政府与市场之间传导压力。开发性金融机构是以市场化方式进行资金运作的,具有逐利性,能够及时感受市场对廉租房的需求压力;又由于其政策性金融的特性,政府将用于廉租房建设的社会保障资金短缺的压力传导给开发性金融机构。开发性金融机构综合考虑经济效益和社会效益,特别是考虑到廉租房较为显著的正外部性,为廉租房建设提供资金,这就有效的将政府意图和市场压力连接了起来。具体来说,开发性金融采用“政府入口——开发性金融孵化——市场出口”的运营模式,例如可以考虑由政府无偿划拨廉租房用地,规划廉租房建设方案,开发性金融机构进行投资,建成后按照市场价格由当地政府提供租金返还银行投资,由于政府的信用级别较高,开发性金融机构可以获得较稳定的回报现金流,低收入人群也获得了住房保障。

  二是整合财政、金融资源,发挥金融诱导作用。开发性金融机构发放长期低息的城建项目打捆信贷,廉租房可作为其子项目从中获得建设资金。例如,国家开发银行承诺向天津滨海新区“十一五”期间基础设施建设累计提供500亿元政策性贷款,期限为10~15年,结合项目类别和具体情况在同期基准利率的基础上给予适当优惠。如此巨大的资金需求,正好符合了开发性金融能够提供长期大额贷款的优势。廉租房属于由政府提供的准公共物品,一次性投资大,经济效益低,传统上属于财政投资领域,而对于财政实力较弱、缺乏城建项目启动资金的城市,很难筹措足够资金满足廉租房建设要求。但这些城市如果土地资源丰厚、对土地需求增长稳定,则比较可行的模式是坚持“规划先行”的原则,开发性金融机构与地方政府签订双方合理分工的一揽子协议,然后在建设廉租房的同时,将开发性金融机构资金投入到周边的道路、绿化等市政配套设施领域,通过环境的改善带动周边土地的升值,用土地的增值收益弥补基础设施的资金投入,金融资金与政府财政资金合力发展城市和廉租房建设。进一步,开发性金融前期投资改善了城市投资环境,可以吸引更多的投资项目也为商业银行带来了大量业务,从而发挥了开发性金融对金融资源的导向和动员作用。可以说,开发性金融机构利用国家信用融资,并通过组织增信、签订协议等市场化方式约束贷款使用方,以有形的廉租房项目建设,带动无形的市场建设和信用建设,弥补制度缺损和市场失灵。

  四、廉租房融资创新发展路径

  (一)房地产证券化

  将廉租房开发贷款证券化可以加强这部分金融资产的流动性,转移和降低商业银行的潜在的风险,有利于防止银行不良贷款的再生。同时,房地产证券化还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持,从而拓宽其融资渠道。

  我国的廉租房只租不售,因此其产权具有相当的稳定性。如果国家不出让土地使用权,只是委托房地产开发商进行廉租房建设并支付建设费,那么产权归国家所有;如果国家出让了土地使用权,则产权归房地产开发商所有。由于产权不变更,因此这部分稳定的房产可以作为抵押物向银行申请房地产抵押贷款。

  廉租房作为一种公共福利产品,其投入使用后的租金收益大部分来自政府的财政支出,因此具有很强的稳定性。目前,我国廉租房的运作以租金补贴方式为主,因此虽然廉租房的投资回收期较长,但租金收益的连续性和稳定性可以得到保证。其实,这正符合资产证券化的特点,即发行证券到期后再支付投资者券款即可,这为廉租房收益回收的时滞性提供了便利。

  房地产证券化作为一种创新的投融资工具,具有不易灭失、风险低、安全性好的特点,再加上房地产固有的保值增值性,因此可以使投资者获得较为稳定的收益率。

  2005年12月1日起,《金融机构信贷资产证券化试点管理办法》正式施行,为房贷证券化提供了政策和法律依据。《管理办法》就信贷资产证券化发起机构的资格、资本要求和证券化业务规则、风险管理、监督管理与法律责任等方面明确作出了规定,为房地产证券化走向规范化提供了有力的保障。

  (二)房地产租赁

  2006年7月3日,建设部公布的《2005年城镇房屋概况统计公报》显示,2005年我国城镇人均住宅面积达到26.11平方米,户均住宅建筑面积达到83.2平方米,住宅私有化率达到81.62%。从国际上看,法国的住宅私有化率为55%,荷兰为50%,经济高度发达的美国也只有68%。这些发达国家的住宅私有化率之所以较低,是因为它们拿出了相当数量的公房用于廉租,以解决特困户的住房需要。可见,我国住宅私有化率过高当然是一个成绩,但是也显示了一些缺陷。因此,大力发展房地产租赁业,尤其是加快廉租房租赁方式的创新,具有十分重要的意义和作用。

  我国的廉租房具有只租不售的特点,经营租赁、委托租赁等都是可以考虑的租赁方式。

  1.委托租赁。委托租赁是指出租人接受委托人的资金或租赁标的物,根据委托人的书面委托,向委托人指定的承租人开展租赁业务,在租赁期内租赁物的所有权归委托人,出租人只收取一定费用,不承担风险。这种租赁方式非常适合廉租房的经营和管理。首先,由政府或民间资本进行廉租房地产开发,或收购一些尾房或空置房改造成出租房,再委托专业的融资租赁公司进行经营和管理,通过减免部分租金税收等方式提供一些优惠,以保证廉租房的持续、稳健经营。

  2.联合租赁。“联合租赁”是一种新型的租赁方式,实际上属于经营租赁,形式上类似联合开发。即租赁公司与房地产开发企业就地产项目进行合作,双方优势形成互补,实现“开发——租赁”链条式运作。这种运作方式可以弥补房地产开发商对租赁业务不熟悉的缺点,通过联合租赁公司来对廉租房进行经营和管理,不仅可以提高效率,而且可以避免经营不善带来的不必要的成本损失,有效地控制经营风险,从而使双方获得稳定的现金流。另外,房地产融资租赁公司作为一个经营载体,可以通过吸收股东投资,或在货币市场、资本市场采取借贷、拆借、发债上市等多种融资手段,吸收社会投资,从而拓宽廉租房开发的融资渠道。

  3.“租赁”+“信托”模式。这种模式也是一种融资方式的创新。即由廉租房产权所有者与信托公司合作,将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级,设计成为一种信托产品,再转让给市场投资者,让社会投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益,从而集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。

  目前,由于廉租房本身的特征和国家提供优惠政策的吸引,许多租赁公司已经表现出对廉租房市场的极大关注,这对于廉租房开发和管理走向高效的市场化运作提供了非常有利的条件。政府和租赁公司的双向意愿和需求,必将使租赁公司介入廉租房开发和经营具备更大的拓展空间。

  (三)房地产信托投资基金(REITs )

  2005年两会期间,全国工商联住宅产业商会的一个提案引起了各界的重视:“发展房地产投资信托基金(REITs ),建立廉租房体系,解决低收入群体住房需求,防范房地产金融风险。”提案首次提出要用金融工具解决廉租房问题,为我们进一步探索廉租房融资提供了参考。

  1.增强了廉租房的资产流动性。房地产属于不动产,其本身的固定性使其流动性较差。而廉租房只租不售的特点,更决定了它产权的固定特征。因此,仅靠租金收益的廉租房较一般的商业房地产更加难以回笼资金。而REITs 正好可以解决这一难题。REITs 实质上是一种房地产证券化产物,通常采用股票或者收益凭证的形式,赋予房地产这种不动产很强的流动性,同时还便于投资者参与或退出投资。

  2.风险收益特征有利于吸引投资者。廉租房REITs 可以将廉租房经营过程中产生的持续、稳定租金收入用来分红,从而吸引倾向于稳健投资的投资者。良性的市场反馈将可以更好的化解廉租房建设、经营中的财务风险。

  另外,根据《信托法》及相关规定,廉租房信托必须有严格的监管机制和信息披露制度,这将有利于提高整个廉租房体系的运作效率和透明度。

  根据REITs 的资金投向的不同,可以将其分为三大类,即权益类(Equity)、抵押类(Mortgage)和混合类(Hybrid)。权益类RElTs 的收入主要来源于房地产的租金,这正适合于我国廉租房的特性。同时,银监会“212号文”明确限制了抵押型基金(主要指信托贷款),由于我国对于REITs 政策上的限制,决定了权益型REITs 更是廉租房REITs 模式的合理选择。另外,权益型REITs 较其他两种模式受利率的影响相对更小,因此可以更好的规避利率风险,有利于稳健投资。从国际经验看,权益型REITs 也是占据了最为重要的位置。在美国,权益型REITs 的资产规模占到了总数的91%,而其他两类只分别占7%和2%。

  (四)项目融资

  项目融资是指项目的承办人(即股东)为经营项目成立一家项目公司,以该项目公司作为借款人筹借贷款,并以项目公司本身的现金流量和收益作为还软来源,以项目公司的资产作为贷款的担保物。

  项目融资具有一次性融资金额大、项目建设期和回收期长、风险分担等特点,因此非常适合廉租房建设与开发融资。政府或者有实力的房地产开发商可以选择或建立廉租房开发项目公司,依靠项目公司取得银行贷款或其他方式融资,并通过租金收益逐步偿还贷款,同时提供税收减免、低息贷款等优惠措施来减小还贷压力。通过项目融资的稳健运作,廉租房开发项目可以实现融资目标和风险屏蔽。

  传统意义的项目融资需要现金流量稳定,而廉租房开发项目的现金流量却具有波动性,因为各开发阶段对资金的需求量不同。因此,如何利用项目融资的优点为廉租房开发项目融资,创造为廉租房建设量身定做的项目融资模式是解决问题关键所在。

  (五)住房建设公债

  公债是政府依据信用原则获取财政收入的一种特定方式,作为一种负债收入,政府必须按借款时的约定方式向债权人支付利息和偿还本金。廉租房作为国家的一项长期建设投资,发行住房建设公债可以从一定程度上缓解廉租房的融资困境。但是,既然是负债运作,因此必须审慎而行,不能盲目发行。

  对于住房建设公债发行的数额,必须遵循“缺口补给式”原则,即总体考虑廉租房临时性融资缺口来确定数额。遵循这一原则的原因在于,如果发行过量,那么不仅超额的资金不能得到有效的利用,而且待公债到期还要支付高额的利息;而如果发行量过少,不足以弥补暂时性的资金缺口,那么廉租房建设很可能因资金链条断裂而陷入困境。另外,政府在确定住房建设公债发行规模的同时,还应根据财政收支运营状况合理确定债务的偿还期限。