原载《中共党史研究》2006年第4期p38~46

  英文标题:A Historical Investigation of the CPC's Agricultural TaxPolicy before the Reform and Opening to the Outside World

  内容提要:新中国成立以来到改革开放前,中国共产党通过完善农业税政策来调整党、国家与农民的关系,农业税政策经历了建国初期的分区实施阶段、三大改造后的全国统一阶段。党的农业税政策的变迁,反映了党的农业税轻税特点和稳定农民负担的指导思想,但是,由于农业税政策运作中存在税费混征,附加较重等缺陷,损害了农民利益,阻碍了农业发展。党的农业税政策的历史演变反映了党尊重农民,维护农民权益的不懈努力。

  英文摘要:During the years from the founding of New China to thelaunching of reform and opening to thc outside world,the CPC tried toregulate the relations among the Party,the state and the peasants throughthe improvement of its agricultural tax policy.In the early days of NewChina different regions had different agricultural tax policies ,thenafter the three major transformations of agriculture,handicrafts andcapitalist industry and commerce a national unified policy began to becarried out.The evolution of the Party's agricultural tax policy reflectedthe features of light agricultural taxation and the guiding principleof stabilizing the peasants'burdens.However ,the mixed levying oftax and fees and the heavy surtax during the actual enforcement of thepolicy impaired the peasants'interests and hindered the development ofagriculture.The historical changes in the Party's agricultural tax policypointed to the Part's sustained efforts to respect the peasants and safeguardtheir rights and interests.

  「关键词」改革开放前/农业税政策/历史演变/启示

  农业税是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种税。新中国建立以来,农业税一直是国家最稳定、最可靠的财政收入。农业税不仅是一个税收的问题,它也反映了国家与农民就农业剩余的分配关系问题,说到底,这是一种利益关系,它体现了国家对待农民的政策取向。新中国成立到改革开放以前,中国共产党高度重视农业税政策,不断探索完善和规范农业税政策之路,为此后党的农村、农业政策的制定提供了借鉴和参考。

  一、改革开放前党的农业税政策的历史演变

  (一)1949年至1958年农业税政策分区实施阶段

  新中国刚成立时,百废待兴,迫切需要解决的是“吃饭”问题,即粮食供应问题。当时,南下大军有200多万,还有数以百万计的支前民工,他们所需的粮草供应刻不容缓。同时,新政权的各级干部,还有几百万旧政府人员、旧军队统统由国家包下来,这几百万人员的给养以及各级政府的经费,全部或者大部分都需要从公粮收入来解决,此外,1949年全国有16个省、区的498个县受灾,“据内务部统计:全国受灾面积约12787万亩,受灾人口约4555万人,倒塌房屋234万间,减产粮食114亿斤。”①这些灾民急需粮食救济。粮食的供应离不开粮食的征收,但是,当时约占全国2/3的新解放区是解放军渡江作战前后陆续解放的,这些地区的人民政权因为刚刚建立,不可能采用老解放区比较规范的农业税征收条例,因此,这时全国还没有建立起统一的农业税制度,而是分老解放区和新解放区实施不同的农业税政策。老解放区(包括华北区、东北区、内蒙古老区、山东老区、苏北老区和陕甘宁老区等)已经完成了土地改革,农业税基本上沿用过去的征收制度。而新区由于未完成土地改革,许多地方还没有来得及建立正式的农业税制度,只是公布了临时性的征粮条例或合理负担的办法,因为绝大部分新解放区尚未开展减租减息,农民除公粮负担外(农村副业也基本上不征税),还有地租负担和高利贷剥削,许多地区还有战勤负担。尽管老区、新区都采取了一些减负措施,而且农民的负担的确比以前有所减轻,但农民的税负总的来说还比较重,而且,由于征税办法不统一,许多地方还未来得及建立正规的农业税制度,出现了农民负担畸轻畸重的问题。为此,1949年12月30日,薄一波在向毛泽东的书面汇报中建议:“老解放区以大区为单位、新解放区以省为单位统一农业税法规,对农村中的不同阶层实行不同的农业税负担政策,税率总水平不超过20%.”②新中国成立初期,公粮是国家掌握粮食的基本手段,也是国家财政收入的主要组成部分,因此,如何征收大批粮食来平抑物价,供应城市,救济灾民,并支援抗美援朝,就成为农业税工作和财政工作的主要任务。为了顺利完成这项紧迫任务,中共中央和政务院根据当时农村的实际情况,采取了许多有效的政策措施。为了逐步建立健全农业税的各项制度,1950年1月,政务院发布了《全国税政实施要则》,提出:“农民负担远超过工商业者的负担,为使负担公平合理,应依据合理负担的原则,适当地平衡城乡负担。”3月24日,政务院决定把征收公粮的税则和税率,由中央人民政府规定。5月30日,政务院在《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》中宣布:“夏征国家公粮,以大行政区为单位,征收总额平均不得超过夏收正产物总收入的13%.”③根据中共七届三中全会提出的“调整税收,酌量减轻民负”的原则,中央人民政府在9月公布了《新解放区农业税暂行条例》,对新解放区农业税的纳税义务人、课税对象、税制、税率、租佃地的负担、优待和减免等都做了详细的规定,从新解放区土地改革没有完成,地主、富农仍然占有较多土地的现实情况出发,实行差额较大的农业税累进税制。按照平均每人年度收入分为40级(后将税率修订为24级),收入越高,税率越高。

  从1950年冬季开始,新解放区开始分期分批进行土地改革。到1952年,除西藏自治区暂不实行民主改革外,其余地区基本上完成土地改革。连同老解放区过去的土地改革算在一起,全国已有3亿多无地或少地的农民分得了约7亿亩土地,免除了过去每年要给地主交纳达700亿斤粮食的封建地租。同时,为了摸清农业税税源,建立新的统一标准的“税基”,平衡农民负担,依法加强农业税的征收和管理,从1950年开始,政务院颁发了《关于农业税土地面积及常年产量订定标准的规定》,开始在全国范围内进行土地普查工作。中央人民政府政务院在《关于1952年农业税工作的指示》中,进一步把“查田定产、依率计征、依法减免”确定为“农业税收的总方针”④。经过三年的努力,到1952年,全国计税耕地达到16.2亿亩,比1949年增加了4000万亩,增加了10.2%;计税的常年产量达到2374.2亿斤,比1949年提高了31.2%.⑤这样,在查实田亩的基础上,核定常年产量并固定下来,进一步稳定了农民负担,使农民安心生产,从而促进了农村生产力的发展。

  由于新解放区土地改革后地主经济已被消灭,原来限制地主经济的高税率需要适时调整,而且中国的抗美援朝战争需要粮食供给和加大财政支出,需要通过农业税征收来解决一部分,再者,分区制定农业税税率的措施存在着地区间纳税畸轻畸重的现象,有鉴于此,1951年对新解放区农业税税率进行了相应调整:最高累进税率由42%调为不超过30%,最低税率由3%提高为5%;1952年规定最低税率由5%提高到7%,最高税率仍为30%;1951年由各大区在中央规定的最高税率和最低税率的限度内,自行拟定税率表,1952年改为中央统一拟定税率表。⑥

  除农业税正税之外,农民还要承担一定的农业税地方附加,作为乡村地方自用经费。除个别地方外,附加的比例一般都在正税的15%至20%之间。1950年的《新解放区农业税暂行条例》规定,“农业税地方附加,不得超过正税的15%,随同农业税附征之”⑦。次年,出于乡村建设的需要,政务院发布《关于1951年农业税征收工作的指示》,把地方附加的最高限度由原规定的正税的15%提高为正税的20%,并规定在全国新老区通用。由于当时乡村财政开支日益膨胀,而预算拨款不能满足乡村的实际需要,同时也存在着一定的铺张浪费,因而除农业税附加外,农村摊派相当严重。据16省34个乡(村)镇的典型调查,在这些基层政权的财政收入来源中,上级拨款占34.26%,摊派及捐募占33.43%,挪用斗争果实占19.4%,公产收入占7.91%,其他收入占4.98%.⑧为了规范农业税收,减轻农民负担,1951年,中央政府对老解放区的农业税率作了适度低调,但此间的政策并未达到预期的目的。为了真正减轻农民负担,政务院在1952年发布了《关于1952年农业税收工作的指示》,规定:“全国各地农业税的地方附加,一律取消。今后对农业只由中央统一征收一道农业税,不再附加。”⑨对乡村财政支出采取“包、禁、筹”的三字解决方针。“由于取消了附加和各种不合理的摊派,(1952年)全国农民公粮负担总额比1951年减少25亿斤细粮”⑩。但由于国家财力有限,1953年以后国家又允许地方征收农业税附加。

  1952年底,恢复国民经济工作即将结束,中共中央总结了建国三年来的经验,按照毛泽东的建议,提出了过渡时期的总路线。根据总路线的要求,党鼓励和支持农民个体经济逐步联合起来,使农业从落后的小规模生产的个体经济转变为先进的大规模生产的合作经济,以实现农业的社会主义改造。农业合作化,一般经过以土地分散经营、共同劳动、换工互助为特点的农业生产互助组(简称“互助组”);以土地入股、统一经营、土地和其他生产资料参加分配为特点的初级农业生产合作社(简称“初级社”);以土地入社、统一经营、取消土地和其他生产资料报酬,完全按劳分配为特点的高级农业生产合作社(简称“高级社”)等三个阶段。

  早在全国解放前,解放区就有农业生产互助组(有的地方叫“变工队”等),实现了劳动力、生产资料的互补和调剂,促进了农业生产的发展。新中国成立后,互助组有了更广泛的发展,1950年全国有10.7%的农户参加了农业生产互助组,1951年增加了一倍,1952年又增加了一倍,其中,各地还个别试办了农业生产合作社(初级社)3600余个。到1954年,全国参加互助组的农户占到农户总数的58.3%.(11)在农业生产互助组的基础上,农业生产合作社首先在老解放区发展起来,但是,在1953年春天,一些地方在发展农业生产合作社方面出现了贪多、贪大和盲目追求高级形式等急躁冒进倾向,中共中央下发通知予以纠正。可以说,“我国实行农业的合作化,开始几年是比较慎重的,步骤比较稳当。所以,在合作化过程中农业生产是逐年上升的,没有像苏联那样在农业集体化过程中出现农业生产倒退现象。”(12)从1954年至1955年上半年,初级社在全国普遍建立和发展。半社会主义性质的初级农业生产合作社,已经实行土地入股、统一经营、集体劳动,收入统一分配,它已经形成一个集体经营的经济单位。社员的收入一部分来自劳动报酬,另一部分来自入社的土地和其他生产资料的报酬。这种分配制度与以个体农户为主体的农业税负担办法存在着矛盾:原来农业税的数额是根据农户的土地数量和质量确定的,土地是惟一的决定性因素,而现在农户的收入是根据参加集体劳动的数量和入社土地的数量及其他生产资料的折价确定的,如果仍然按照土地确定农业税数额,因为参加集体劳动的数量(包括其他生产资料)存在差异,那么,社员的农业税负担与其实际收入之间存在矛盾。为了解决这一矛盾,必须妥善解决初级社的农业负担问题,制定出一套有利于农业合作化运动的发展和巩固的负担办法,使农业税收制度适应新的农村生产关系,但是,制定农业税法并不是一件轻而易举的事情,因此,政务院在《关于1953年农业税工作的指示》中规定:“农业生产合作社的征收办法,由各省、市人民政府参照去年的办法酌情规定。”(13)从各地的情况看,对于初级社的征税办法,主要有暂时沿用按户计征、按社计征、社户分担或者从全社土地报酬中统一提交农业税等三种办法。

  1955年7月31日,中共中央召开省、市、自治区党委书记会议。毛泽东在会议上作了《关于农业合作化问题》的报告,对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述,并对合作化的速度提出新的要求。报告还严厉批评了邓子恢等人的“右倾”。10月,中共中央在北京召开七届六中全会,通过了《关于农业合作化问题的决议》,要求到1958年春在全国大多数地方基本上普及初级农业生产合作,实现半社会主义合作化(14)。会后,农业合作化运动急速发展,1956年1月,在初级社刚刚建立尚未站稳脚跟的情况下,中共中央政治局通过了《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》,要求:“合作社基础好并且已经办了一批高级社的地区,在1957年基本上完成高级形式的农业合作化。其余地区,则要求在1956年,每区办一个至几个大型(100户以上)的高级社,以作榜样,在1958年基本上完成高级形式的农业合作化。”(15)从此,农业合作化运动进入了一个新阶段,即由办初级社为主转变为办高级社为主,高级社迅猛发展。6月底,高级社已发展到30万个,入高级社农户达7600多万户,到年底时,高级社已达到54万个,入社农户已达10742.2万户,占农户总数的87.8%.至此,全国提前实现了农业合作化,我国农村生产资料私有制的社会主义改造任务已经基本完成。高级社把土地和重要生产资料转归集体所有,取消土地报酬,实行统一经营核算,收益由社统一按劳分配,为此,农业税的征收也需要相应地进行改变。1956年7月18日,国务院在批转财政部《关于1956年农业税收工作中几个问题的请示》中指出:“过去对于高级社,全国各地都是以社为单位征收农业税的……今后,为了适应农业生产合作社统一经营、统一分配的情况,对于初级社一般也应改为以社为单位征收,即是将农业税额从全社收入中统一提交。”(16)这样,除了极个别特殊情况外,全国绝大多数农村都实现了从农户交纳农业税向集体纳税的过渡。

  1953年国家规定可以征收不超过农业税正税7%的地方附加用于地方公益事业支出。到了1954年,除原来随正税附征7%的乡村自筹(华北地区连同代耕粮为10%)外,还允许省市随农业税正税附征3%到5%的地方附加,由省财政掌握,在全省范围内统一调剂使用,办理地方公益事业。随着农村教育事业的快速发展,国家财政拨款不能满足其发展的需要,因此,1956年国家预算中规定,随同农业税征收的用于农村的地方附加和乡村自筹由原来不超过农业税正税12%提高到最多不超过22%,增加的收入由省市人民委员会掌握分配,统一调剂,用来解决一部分乡村经费,不应交给农业生产合作社去自筹办理。1957年,鉴于1956年地方附加比例偏高,农民负担较重,又重新修订农业税附加比例,规定包括省附加和乡村自筹在内,一般不得超过正税的15%,种植经济作物和园艺作物地区最高不得超过正税税额的30%.

  这一时期,农业税负担的基本政策是全国统一的,但是,具体的征收办法却各不相同。据1954年统计,全国共有33种农业税税率,其中老解放区有21种,新解放区有12种。因此,农业税在不同地区、不同农民间表现出较大的差异性。1951年8月,中共中央发布了《关于农业税必须贯彻查田定产依率计征的指示》,要求条件已经具备的地区应该实行查田定产,依率计征。接着又要求在此基础上,合理核定常年产量,依法减免农业税并禁止任何附加和摊派。随后,政务院在《关于1953年农业税工作的指示》中提出“增产不增税、稳定负担”的工作方针。1955年10月,中共中央同意并转发了财政部党组的报告,同意把1956年和1957年的农业税征收指标继续稳定在1952年的水平上。随着我国农业、手工业和资本主义工商业三大改造的快速完成,我国的经济制度和阶级状况发生了根本性变化,再加上“一五”计划完成后,1957年农业总产值比1952年增长25%,平均每年增长4.5%.农业的较快发展,特别是农业合作化运动的飞速发展,使得中央领导人对农业发展的形势产生了错误判断,认为农业产量的持续提高将为我国的工业化提供更多的农业剩余,因此,稳定农业税的方针逐步发生了改变。1957年12月,中共中央同意并转发了财政部党组报送的《关于农业税(草案)的请示报告》,中共中央指出:“中国的农业生产在第二个五年计划期间将有更大的发展,在这个基础上可以适当地增加一点农业税负担,但是不宜增加过多。”后来因为国民经济发展遇到了严重困难,这个计划没有实现。

  1950年至1952年的国民经济恢复的三年中,全国的农民负担占农副业净产值的比例大体在10%上下,而1953年至1957年的第一个五年计划时期内,平均农业税实际负担率为11.67%,比1952年降低0.53个百分点,农业其他税收和摊派负担也有一个大幅下降的过程:由1953年65302万元下降到1957年的35836万元,减幅达45.2%.(17)从1953年开始,农民负担基本上稳定了5年。1953年到1956年各年的农业税征收额(包括正税和地方附加),都没有超过1952年实际征收额388亿斤细粮的水平。1957年农业税负担比1952年增加了6亿斤左右,而农业税征收额占农业实际产量的比例,则由于农业生产的发展,已经由1952年的13.2%,逐渐下降到1957年的11.3%.也就是说,尽管农业税的税率不变,农民的实际负担比例是逐渐减轻的。(18)

  (二)1958年至1976年农业税政策全国统一阶段

  全国农业合作化基本完成以后,农村的生产关系发生了根本变化。原来以个体经济为基础的农业税征收办法,已经不再适应新的形势,制定新的农业税条例势在必行。为此,从1956年起,财政部就开始起草新的农业税条例,在先后向各省、自治区、直辖市和中央各部门征求意见,并且多次召开专业会议进行了讨论和修改的基础上,1958年6月3日由一届全国人大常委会第96次会议通过了《中华人民共和国农业税条例》,该条例是中华人民共和国成立后的第一部全国统一适用的农业税税法,其主要特点包括:以农业收入为征税对象;以常年产量为计税依据,实行比例税制;实行由国家统一控制下的地区差别比例税率;农业税以征收粮食为主,货币为辅的方式征收;全国平均税率为常年产量的15.5%,最高税率不得超过常年产量的25%.(19)条例还规定省、市、自治区人民代表大会可以决定征收一般不超过农业税正税15%、最高不超过30%的地方附加。“大跃进”运动中的“浮夸风”、高指标、高征购等导致农民的实际负担骤然猛增。1958年至1960年间,农业税的实际负担率分别为12.5%、14.3%和13.8%.随着粮食和农副产品产量大幅度下降和农民收入急剧减少,农民生活出现严重困难,结果酿成大量人口(主要是农民)非正常死亡的人间惨剧。1960年冬,中共中央开始纠正农村工作中的“左”倾错误,开始对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”。1961年6月财政部党组在《关于调整农业税负担的报告》中提出,“农业税的实际负担率,即农业税正税和地方附加的实际税额占农业实际收入的比例,全国平均不超过10%,即相当于历史上的‘什一之税’。据此,1961年农业税的征收额拟安排为细粮240亿斤左右,其中正税217.6亿斤,地方附加21.8亿斤,地方附加相当正税税额的比例由过去的15%至30%,一律降为不超过10%.”(20)同年6月,中共中央在批转财政部党组《关于调整农业税负担的报告》中指出,“调整农业税负担,是当前正确处理国家同农民关系的一个重要方面。农业税的征收额已经减下来了,但要真正做到公平合理,有利于鼓励农民增产的积极性,还需要做很多工作。”(21)该报告将农业税的年征收额调低为222亿斤(细粮),比1960年实征额下降42%.鉴于以前农业税的实际负担率(农业税正税和附加合计占农业总收入的比率),原来规定以生产大队为单位,最高不得超过13%.有些地区反映13%低了一些,要求中央允许对少数丰收地区适当多征一点,否则,歉收的队要减免,丰收的队不能多征,同样会影响国家总的征收任务的完成。1962年3月,为了确保农业税任务足额完成,中共中央批转了财政部党组关于征收农业税两项措施的报告,同意农业税征收任务增加7%的机动数,并且把实际负担率从最高不超过13%,提高到15%.(22)随后下文要求,“凡是没有增加7%机动数的地区,1963年都必须加上去。”(23)