今年9月20日,是中华人民共和国宪法颁布50周年。在总结宪法实施50年的经验教训,进一步推进宪法落实的时候,了解五四宪法的制定背景是很有意义的。

  在五四宪法制定以前,新中国就制定了临时宪法《共同纲领》和《中央人民政府组织法》。本来按中共中央的原意不想立即制定宪法,等完成向社会主义过渡后再制定宪法。但为什幺又在1954年制定宪法呢?具体有以下三方面直接和间接的原因。

  1、《共同纲领》规定的某些制度和政策,已不适应中国共产党人希望国家急速向社会主义过渡这一形势发展的需要。

  为什幺有《共同纲领》还要制定宪法?对这个问题,刘少奇在五四宪法草案的报告中详细作了说明。他说,在中国近代史中,人们曾长期争论过一个根本问题——中国的出路是什幺?是资本主义还是社会主义?对于这个问题,五年来国家发生的巨大变化已作了生动解答,同时也充分证明由目前复杂的经济结构的社会,过渡到单一的社会主义结构的社会,即由目前的新民主主义社会过渡到社会主义社会,是我国应当走的唯一正确的道路。如果继续维持现状,中国就可能变成资本主义。他说,或许有人想走维持现状的道路,即既不是资本主义道路,也不是社会主义道路,将我们现在所处的状况维持下去。有些人希望永远保存这种状态,最好不要改变。他们说有了《共同纲领》,何必还要宪法呢?社会主义和资本主义这两种相反的生产关系,在一个国家里互不干扰地平行发展,是不可能的。它不变成社会主义国家,就要变成资本主义国家,要它不变是绝对不可能的。我国要走社会主义道路是确定不移的。要走社会主义道路,就需要有法律形式把我国过渡时期的总任务确定下来。

  建国以后,中国开始逐步走上社会主义道路。在共产党的领导人看来,计划经济是社会主义的一个重要标志。从1953年起,中国已按照社会主义目标进入有计划的经济建设时期,因此,党的领导人认为,有必要在《共同纲领》上前进一步,制定一个宪法。

  在建设社会主义时期需要制定宪法,因为我国实现社会主义工业化和社会主义改造,是一个十分艰巨复杂的任务,必须广泛动员全国人民的力量,充分发挥人民群众的积极性和创造性,要在正确的和高度统一的领导下,克服各种困难,才能实现这样的任务。

  因此,一方面,需要更加发扬人民民主,扩大国家民主制度的规模。另一方面,必须建立高度统一的国家领导制度(以民主集中制原则建立的人民代表大会就是这样一种制度)。为了这样的目的,也有必要制定一个比《共同纲领》更为完备的宪法。

  2、国家已具备召开人民代表大会和制定宪法的条件。

  建国初期为什幺不能直接制定宪法?这是因为不具备召开人民代表大会的条件,而宪法需要由全国人民代表大会制定。按毛泽东等领导人的解释,召开人民代表大会至少需要三个条件:全国基本解放,实现国内和平统一和安全;土地改革彻底实现;人民有充分的组织和人民觉悟水平提高。

  中华人民共和国成立三年来,这些条件已基本成熟。1952年9月24日,毛泽东在中央书记处会议上提出了从现在起即开始向社会主义过渡的设想。自1953年起,国家开始按社会主义的目标,实行发展国民经济的第一个五年计划,初步取得成就。

  这一切表明,按毛泽东的理论,新民主主义革命已经结束,开始向建设社会主义过渡。这个时期政治上需要高度集中统一的政治领导体制;经济上要对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造,要进行大规模的、有计划的经济建设。因此,要开辟一个新的历史时期,需要召开人民代表大会,制定新时期的宪法。

  3、斯大林三次建议制宪使中共中央把制定宪法提上了日程。

  尽管中国共产党人决定向社会主义过渡,也具备了召开人民代表大会和制定宪法的条件。但是,党的领导人当时并不想立即召开人民代表大会和制定宪法。

  依《中国人民政治协商会议组织法》的规定,全国政协任期三年,1952年底第一届政治协商会议任期到期。需要决定是召开政治协商会议第二届会议,还是召开人民代表大会。考虑到在这幺短的时期内难以完成召开全国人民代表大会所做的准备工作,加上中国人民政治协商会议在全国人民心中享有崇高地位,中共中央决定在1953年还是先召开第二届全国政治协商会议,今后再召开全国人民代表大会。

  当时党内也有人提出在过渡时期应该制定宪法。但中央认为,在过渡时期社会各界都认可《共同纲领》,所以遵循《共同纲领》作为国家根本大法也是可以的。因为过渡时期的阶级关系没有根本变化,即使制定宪法,恐怕大部分内容也是重复《共同纲领》。因此,中央考虑过渡时期可以暂不制定宪法,继续以《共同纲领》代替宪法。并准备在以后的全国政治协商会议或全国人民代表大会上对《共同纲领》进行修改补充。在我国基本进入社会主义,消灭资产阶级后,再制定社会主义类型的宪法。当然,这只是共产党的领导人先前的设想。

  但是,由于建国前后斯大林先后三次向中共建议制定宪法,才使中共下决心提前召开人民代表大会和制定宪法。

  斯大林第一次建议制宪是新中国建立前夕。1949年6月至8月,为同苏共直接交换意见,取得斯大林和苏联对即将成立的新中国各项工作的支持,刘少奇秘密访问苏联。在会谈中,斯大林谈到了宪法问题,建议中国暂时可用《共同纲领》,但应准备制定宪法。当时刘少奇问:是否是制定社会主义的宪法?斯大林说,只是制定现阶段的宪法。斯大林解释为什幺要制定宪法时说,敌人可用两种说法向工农群众进行宣传,反对你们。一是说你们没有进行选举,政府不是选举产生的;二是说你们没有宪法,人家可以说你们是用武力控制了位子,是自封的。因为政协不是选举的,《共同纲领》不是全民代表通过的,而是由一党提出,其它党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。

  斯大林第二次建议修宪是在1950年初。毛泽东第一次访问苏联时,斯大林就中国建设问题提了三点建议,其中第二点就是建议召开全国人民代表大会和制定宪法。

  斯大林第三次建议修宪是1952年10月,刘少奇率中共代表团参加苏共第十九次全国代表大会。他受毛泽东委托,就中国向社会主义过渡的设想,向斯大林征求意见。其中一个问题就是中共中央关于召开全国人民代表大会和制定宪法的设想。斯大林赞成中共向社会主义过渡的设想,但不同意暂不制定宪法的意见,希望提前制宪。他说,为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业,中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。他建议在1954年进行选举和通过宪法。

  可见,在第一届政协任期届满后,党中央原想继续以《共同纲领》代行宪法。由于斯大林的多次建议,促使中共加快了召开人民代表大会和制宪的进程。

  对斯大林的建议,刘少奇回来后及时向毛泽东和中央作了汇报。中共中央接受了斯大林的建议,于1952年底做出决定,尽快召开人民代表大会和制定宪法。并按规定向全国政协提议,由全国政协向中央人民政府委员会提出召开人民代表大会的建议。1952年12月24日,全国政协常委会举行扩大会议,讨论了中共中央的建议,并一致同意由全国政协向中央人民政府委员会建议,在1953年召开全国和地方各级人民代表大会,制定宪法。

  1953年1月13日至14日,中央人民政府委员会先后举行第20次会议,专门讨论了关于召开全国人民代表大会和制定宪法的问题。周恩来代表中共中央对这个问题作了说明,毛泽东在讨论结束时作了总结,充分说明了召开人民代表大会,制定宪法的必要性。他说,为什幺现在要开人民代表大会,中国人民从清朝末年起,就是争这个民主。那个时候一向清政府、北洋军阀、蒋介石政府要民主,那个政府就说:我们总是要搞民主的,但就是不给。现在开人民代表大会,就是为了更好地发扬民主。全国人大的选举,今年不办,就要明年办,或者后年办。与其明年办,不如今年办。为了加强经济建设,为了加强反对帝国主义的斗争,就要办选举,搞宪法。  会议最后通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。决议认为,召开全国人民代表大会的条件已经具备,根据《中央人民政府组织法》第7条第10款的规定,于1953年普遍召开由普选方法产生的地方各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会,以制定宪法。同时批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。为了进行宪法的起草工作,中央人民政府决定成立以毛泽东为主席、以朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会,开始宪法草案的起草工作。

  写于2004年。