前言

现实主义学派的国际政治论点强调国家利益与权力政治,理想主义学派则着重道德价值与法律规范。国际政治基本上在这两大主张交错下前进,亦即在自然状态或无政府状态的国际社会,主要基于权力运作,但仍有其应遵循之原则法规。冷战时期,两极对立下的国际政治倾向现实主义的主张,后冷战时期,单极多元相互依存的新秩序下,理想主义的主张如国际法的支持渐趋重要。在国际社会,大国可以做到强权就是公理,但仍多须顾及法律支持,小国无法做到强权就是公理,则更须要法律层面的支持。面对中共压力的台湾,国际法层面的较劲点是:台北的「中华民国是一个主权国家」与北京的「台湾是中华人民共和国一部分」的「主权国家」与「内政问题」之争。李登辉总统七月九日之两岸关系是「特殊国与国关系」,则是强化中华民国是主权国家之一种努力。主权国家与内政问题之差异

「主权国家」或一个主权国家的「内政问题」,在国际法上差异悬殊,「主权国家」是对内完全自主,对外完全独立,且各国平等,国家安全受国际法保障。 1928 年巴黎非战公约:「废止战争作为推行国家政策的工具」,禁止以战争侵略其它国家,保障主权国家安全。 1945 年联合国宪章 2 条 4 款规定:「各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其它方法,侵害任何会员国或国家(包括非会员国)之领土完整或政治独立」。也就是不得以战争去对付其它主权国家,不管这个国家是不是联合国会员国。联合国成立以来,仅有两次以联合国名义出兵的第一次, 1950 年之韩战,联合国的对手朝鲜民主主义人民共和国与中华人民共和国,以及联合国想援助的大韩民国,当时均非联合国会员国,但安全理事会仍决议出兵。

如果是「内政问题」则几乎相反,基本上其它国家不得干涉内政。国际联盟盟约 15 条 8 款  :「为国联行政院所承认按诸国际公法纯属国内法权事件」,及联合国宪章 2 条 7 款:「本质上属于任何国家国内管辖之事件」,国际组织无法介入,其它国家不得干涉。也就是一个「主权国家」享有各种国际法保障,一个「内政问题」基本上国际法难以插手。

二次大战后,国际法的发展继续显示此趋势, 1946 年 12 月 6 日联合国大会通过的「国家权利与义务宣言」 ( Draft Declaration on Rights and Duties of States ) 规定:国家享有的权利及义务包括:独立权、领土管辖权、不干涉义务、禁止鼓动内乱、平等、禁止差别、不威胁和平、和平解决争端、战争禁止、不协助违反国家之义务、坚持领土不可侵犯之义务、自卫权、履行国际法之义务及遵照国际法之原则等 14 项权利义务。

1965 年 12 月 21 日联合国大会通过:「关于各国内政不容干涉及保护独立与主权宣言」 ( Declaration on the Inadmissibility of Intervention in the domestic Affairs of States and the Protection of their Independence and Sovereignty): 宣告任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其它措施胁迫他国。任何国家,不论为任何理由,均无权直接或间接干涉任何其它国家之内政外交。

1970 年 10 月 24 日联合国大会通过「友好关系原则宣言」( Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation among states in Accordance with the Charter of the U.N. )宣布下列原则:各国在其国际关系上应避免为侵害任何国家领土完整或政治独立之目的,或以与联合国宗旨不符之任何其它方式使用威胁或武力。及依宪章不干涉任何国家国内管辖事件之义务。虽然自 1648 年主权国家形成以来,上述主权与内政两原则也受到不同之挑战。 20 世纪之前,欧洲的西葡英法德义比荷等,一方面在本国巩固主权国家,另方面却在亚非拉各洲拓展海外殖民地,不接受建立主权国家。 1823 年美国以门罗主义将美洲划为其势力范围, 19 世纪以前中国以与邻国之册封朝贡关系将东亚列为其势力范围、二次大战后,苏联以与东欧国家之附庸关系将东欧列为其势力范围,均影响主权国家的发展。

关于主权国家之内政不得干涉之问题,二次大战后,纽伦堡与东京大审,开始了残害人群,违反人权不是单纯内政问题,国际社会得以介入之例。 1948 年联合国大会通过「防止及惩办灭种罪公约」( Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide ),更确认此原则。同年联合国大会续通过「世界人权宣言」( Universal Declaration of Human Rights )、 1966 年通过两个国际人权公约,「公民权利及政治权利国际公约」( International Covenant on Civil and Political Rights )及「经济、社会、文化权利国际公约」( International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights ),其中的人权保障条款,强调人权是普世价值,人人得以享有,各国须加尊重,不只是内政问题,也是普遍性的国际问题。

80 年代以后,由于全球化风潮的兴起,各国交往相互依存更为频繁,主权国家保卫战在三方面受到挑战:政治范畴的人权问题,继续受到更严厉的挑战,如卡特总统任内提倡的人权外交,现任美国副总统高尔支持被捕的前马来西亚副首相安华、印尼与菲律宾领导人对马来西亚处理安华的方式口诛笔伐,英国拘捕前智利总统皮诺契特,意大利拒绝土耳其引渡库德族叛军领袖之要求等。经济范畴的金融全球化、经济区域化如超国家大型的欧洲盟联、北美自由贸易区、亚太经济合作会议,跨国较小型的自然经济区如中国山东与南韩、东北与日本南北韩、新疆与哈萨克、云南与越南、华南与台湾等。军事范畴如欧洲安全之北约、亚太区域安全之构想、美国对阿富汗及美英对伊拉克空袭行动之区域安全意义等,让主权国家之范畴及让内政不得干涉之原则愈来愈受到挑战。确保主权之外交努力

为了宣示「主权国家」及「不是中华人民共和国一部分」之立场,我国在对外关系,包括多边的国际组织与双边的两国关系上,均致力维护及彰显此立场。 1971 年代退出联合国及联合国专门机构后,积极保卫原有国际组织会籍及致力参加新国际组织, 1986 年保住在亚洲开发银行会籍, 1991 年加入亚太经济合作会议,接着世界贸易组织观察员, 1993 年起,并尝试参与联合国,及功能性国际组织如世界卫生组织、经济合作暨发展组织。迄今,参加之政府间国际组织计十六个,另外以观察员名义参加世界贸易组织、美洲开发银行、及欧洲复兴开发银行。

面对中共压力,台湾参与国际组织采弹性务实策略,与其它各国平等参与第一,名称其次,在无法使用中华民国国名时,变通使用各种称呼。但坚持不能有成为中华人民共和国一部分意涵的字眼。 1981 年台湾在非官方的国际奥委会,得到平等参与权,但无法争得与北京对等名称,后接受单方面名称改变为「中华台北」( Chinese Taipei )(IOC模式)。 1986 年中共加入亚洲开发银行,台湾维持平等会籍,但亚银片面改中华民国为「中国台北」( Taipei, China ),因「,」号有所有之意,有成「中国(中华人民共和国)的台北」之虞,台湾采「不接受(改名)、不退出(亚银)、不参加(年会)」之三不对策,拒绝出席 1986 在马尼拉及 1987 在大阪之亚银年会, 1988 年起以对名称仍「在抗议中」恢复出席。 1991 年以「中华台北」( Chinese Taipei )加入APEC, 1992 年以「台澎金马独立关税领域」成为GATT观察员。至于国际刑警组织,中共加入后,该组织不但将中华民国改为「中国台湾」( Taiwan, China ),且地位与「中国香港」( Hong Kong, China )相同,受北京中央指挥,报告及电讯副本须送北京,又无表决权,台湾当时亦采「不接受、不退出、不参加」之对策,但后来外交部已不认我仍有此组织之会籍。

在国际组织上,如「平等参与」及「不隶属的名称」两者皆有,如APEC、WTO最佳。如少一个「不隶属的名称」如亚银,我国以「抗议中」,不接受但参加。两者接无,台湾宁可放弃,如国际刑警组织。     

在双边外交关系上,如何避免有「中华人民共和国一部分」意涵之现象,是双方外交战之重点。 1970 年之前,中共与 46 国建交,当时交换的照会或建交公报中,从未提及台湾之地位问题。 1970 年以后,情势改变。与中共建交之 100 多个国家之建交公报,对台湾之地位,则有不同之形式提及,包括: (1) 完全不提 (2)" 注意到 " ( take note of )中华人民共和国的立场,台湾是中国人民共和国的一部分,如加拿大、意大利。 (3) " 认识到 " ( acknowledge ),如美国。 (4) " 充分理解和尊重 " ,如日本。 (5) " 承认 " ,多为亚非拉小国等五个方式。

使用模糊字眼者多为西方大国及亚太国家,其在台海局势上有较多切身关系。真正「承认」中共对台主权或根本不提者,主要为第三世界国家,包括游走两岸之间建交断交者如赖索托、中非,对台海局势难有直接影响。

除了在国际组织会籍以及实务上,在质的方面致力「大国实质关系」外,也致力形式上,在量的方面的「小国外交关系」,虽然邦交国国力有限,但维持一定的邦交国数目,展现外交权,象征主权国家,以免愈来愈像香港模式的内政问题。去年连失四个邦交国之后,夺回马绍尔群岛、马其顿,让邦交国维持在 28 国上下之一定数目。由于主权国家仍为当今国际社会主体及最主要的行为者,主权国家仍受传统国际法相当保障,一旦成为「内政问题」,国际社会则难介入。强化中华民国主权地位,包括对外关系的各种努力以及特殊国与国关系,乃是自国际法层面保障台湾安全之方法之一。

注释

注一:李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 35 ﹣ 36 注二:李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 37 ﹣ 38 注三:李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 40 ﹣ 45 注四:美国多次介入违反美国利益之美洲国家事务包括 1961 年古巴猪湾事件、 1962 年古巴危机、 1965 年多米尼加、 1973 年智利、 1970 年代末尼加拉瓜、萨尔瓦多、洪都拉斯, 1983 年格瑞那达、 1986 年巴拿马、最近的海地等。注五: 1950 年中国参加韩战、 1950 年代支持越盟对抗法国, 1960 年代支持北越及越共对抗美国,部份原因来自中国的此种传统主义。注六: 1953 东德、 1956 匈牙利、 1968 捷克意图摆脱苏联控制之自由化运动,苏联均毫不留情的予以镇压。注七: 1948 年 12 月 9 日联合国大会通过,李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 97 ﹣ 100 。注八: 1948 年 12 月 10 日联合国大会决议 217 ( III ),李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 68 ﹣ 72 。注九: 1966 年 12 月 16 日联合国大会决议 2200 ( XXI ),李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 79-92 。注十: 1966 年 12 月 16 日联合国大会决议 2200 A( XXI ),李明峻主编,当代国际法文献选集,台北:前卫出版社, 1998.11. P。 72 ﹣ 79 。。注十一:翁松燃,台湾加入国际组织的策略,国家政策研究资料中心编,国防外交白皮书,台北:国家政策研究资料中心, 1990 ,P 149

  (作者为国立中正大学政治学系副教授)