行政改革、机构改革成败的关键在于政府职能能否切实的转变,这一点已经成为人们的共识,但政府职能的转变又受到那些因素的制约呢?对这个问题的正确回答,不仅有助于解释前几轮机构改革为什么没有走出膨胀─精简─再膨胀─再精简的怪圈,而且有助于我们深刻理解新一轮机构改革方案的过渡性质,对机构改革的长期性、艰巨性、复杂性有充分的心理准备。笔者认为,市场质量是制约政府职能转变的深层次原因,政府职能转变与市场质量的提高是一个相互促进、协调发展的过程,不能将二者割裂开来孤立地推进。

  一

  所谓市场质量,笔者这里界定为市场自我组织、自行运作、自我管理和自我发展的能力与水平。具体地说,市场质量可以通过下列八个方面的指标来进行衡量: ①由市场配置的资源的种类和数量;②价格机制与价格体系的完备程度;③各类要素市场的结构与规模;④市场主体即生产经营单位、生产经营者的自由度、自律能力;⑤国内市场向国际市场的开放水平、交融的程度,具体又可以从进出口总额、企业进出口权力的大小、汇率形成方式、规则是否和国际惯例一致等方面作进一步的分析;⑥国内市场的一体化水平,即国内市场是统一的,法律规章完善且具有权威,地区间人为的壁垒基本消失,商品、人员、资金能够以最低的成本自由流动; ⑦经济社会生活中存在行之有效的平衡、中和逐利冲动的机制,以便对市场主体的消费行为、投资行为、经营行为予以约束,从而有利于经济活动的持续发展;⑧社会中介组织发育充分,能有效地实现行业自律、自治和自理。市场质量反映了市场的成熟水平,市场质量高说明具有较大自主性的市场主体能够依据一定的规则,在市场机制的引导下有序地让各类资源在国际国内市场上流转、配置,社会存在一种既能自我发展又能自我约束的内在机理,这样,很多问题通过市场自身的力量就可以得到较好的解决而不必求助于政府,相应地政府要处理的事务和面临的压力便大大减少,在这种情况下,政府职能的转变、机构人员的裁减就相对容易得多,转变裁减之后也不容易出现反复。反之,市场质量低,各项事务就难以由市场承办,所以就需要政府插手或进行干预,甚至直接经营,结果政府的权能便容易膨胀,无论是机构的精简还是职能的转变都难以达到理想的境地。

  二在传统的计划经济下,我们人为地“创造”了一个全面排斥市场和市场机制的经济体制,政府不仅要对宏观经济运行负责,而且直接介入各经济体的微观活动,企业的人、财、物、产、供、销均严格地受制于政府部门的计划;政府不仅承担繁重的经济职能,而且承担着繁重的社会职能,人们的生老病死、衣食住行都需要政府出面给予无微不至的照料。可以说这时的市场质量为零或趋于零,非常有限的市场行为也仅处于隐蔽半隐蔽的状态。与此相对应的则是一个责任无限、职能万能化、权力高度集中、机构设置繁杂、人员庞大的政府管理模式。改革开放以前,我国先后进行了多次行政改革,但均因基本的经济体制没有被改革,所以只能停留在机构、人员的简单的合并、增减,而难以上升到职能转换的层次,结果是机构改革原地打转,不可能有根本性的突破。1978年后,随着经济体制改革的推行,随着社会主义现代化建设事业的全面展开,政治、行政体制的改革显得越来越迫切,在此背景下,改革开放后的第一次机构改革于82—83年间启动。在这次改革的前夕,邓小平同志提出了“精简机构是一场革命”著名论断,当然,这不是对人的革命,而是针对体制的革命,也即是说,行政改革要从既有体制内的修修补补转向对体制本身的改革。到了1987年前后,我们在行政改革上的认识进一步深化,党的十三大报告指出,机构改革能否成功,职能转换是关键,这标志着我国的政府管理体制由此进入了一个新的时期。直至今日,职能转换依旧是机构改革的中心环节。中国的机构改革为什么能够从体制内的微调走向对体制本身的改革、从单纯的机构人员的裁并走向更高阶段的职能转换?我以为,其背后的动力就是经济体制改革的纵深推进,其基础就是经济体制改革所导致的市场质量的不断提高。1978年后中国的经济体制改革的基本取向是市场化。中共十二大提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的改革思路;十二届三中全会指出,商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段,我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济;党的十三大提出,社会主义有计划的商品经济应该是计划与市场内在统一的体制;十三届四中全会后又提出要建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场经济相结合的经济体制和运行机制;而十四大却正式确立了社会主义市场经济体制,肯定了市场调节、市场机制在经济资源配置中的基础性地位。中国二十年经济体制改革的不断深化的历史亦是我国市场质量逐步提高的历史,总体视之,这二十年间影响、决定市场质量的各种“变量”都出现了程度不同的改观:

  (一)所有制结构呈现多元化态势。虽然国有经济仍占主导地位,但个体、私营经济和“三资”企业迅速崛起和壮大,形成了不同所有制主体间竞争的格局。 1997年非国有经济占GDP的比重已经达到58.1%①,截止98年6月底,全国私营企业总数达104.67万户,注册资金为6554.21亿元②。

  (二)通过改革,生产经营者获得了较大的自主权。家庭联产承包责任制、“ 放权让利”、转换企业经营机制等一系列改革措施的实行大大增强了农户和国有工商企业的自主性,市场主体的自由度有了很大的提高。

  (三)各类要素市场初具规模,由市场配置的资源的种类和数量大幅度增加,价格机制已发挥主要作用。1979年政府指令性计划涉及的产品有120多种,1990年降至58种,1997年为11种,而现在仅剩下原油、天然气、成品油、煤炭、汽车等5 种。③目前,90%以上的生产资料价格、85%以上的农产品价格、95%以上的工业消费品价格已由市场决定。经过20年的改革,我国国民经济的市场化程度已达到近50% 。④

  (四)统一的全国性市场基本形成,并建立了具有国际竞争力的开放型经济,中国经济已经较为全面地融入到世界经济的大潮之中。1997年,我国的进出口贸易额达到3250亿美元;从1993年起中国已连续多年是世界第二大直接投资吸收国,现有外商投资企业30多万家,全球最大的500家跨国公司已有300多家落户中国,与此同时,中国企业的触角也向全球伸展,中国政府也积极参加各类世界性、区域性的经济贸易组织,积极改革金融、外贸、外汇等体制,使之能更好地与国际惯例接轨。

  (五)市场规则不断完善,各类中介组织从无到有,从小到大,法律外约和行业自律结合,为市场的运作、经济行为的序化创造了条件。上述这些方面都体现了我国市场质量的改善,而市场质量的提高,为我国的行政改革奠定了坚实的社会基础,正因为如此,改革的重心才能转向政府职能的转换上来,政府行政管理方式才能逐步从微观走向宏观,从直接走向间接,从主要依靠政治、行政命令走向主要依靠经济的、法律的手段。可以这么说,我国行政改革所取得的阶段性成果从根本上讲是得益于市场质量的提高。

  三

  但我国现阶段的市场质量是否已经达到这样一个水平,即政府可以放手让市场让社会自己来管理自身的各项事务呢?对这一问题的认识关乎政府职能转换的近期方案的选择和实际的效果。

  从理论上讲,新的经济体制的提出和推进必须有相应的行政改革措施来配套,行政改革的目标定位和改革力度必须与经济体制改革的方向和进展一致,然而问题的要害并不在于此,而在于我们能否对经济基础层面的具体情况有个真实的把握。例如,当社会主义市场经济体制的概念提出后,理论界就不断有人说,市场经济条件下的政府必然是一个小政府,政府职能将大大缩减,因此现阶段我国行政改革的主要工作就是减政放权,把诸多的管理职能转移出去,放弃那些所谓的“不该管、也管不好”的事项。笔者认为,此论的缺陷之一是混淆了理想状态与实际处境,从前一角度讲,这种观点的确正确,从后一角度看,便不那么科学,因为我国尚处于社会主义市场经济的初级阶段,尚处于向规范、成熟的现代市场经济过渡的时期,如果根据理想状态下的经济体制的要求来设计当下的行政改革方案,则必然出现事与愿违的结果。仅举两方面的例子以示说明:

  行政改革的关键是政府职能转换,政府职能转换的核心是政企分开。但政企怎样才能分开?这些年人们曾提出了许多对策、方案,如放权让利、“利改税”、承包制、转换企业经营机制、股份制、公司制改造、兼并破产拍卖、下岗分流、组建集团,等等,然而国企现状依然令人堪忧。政府一心想让自己和企业分开,给企业放权,给企业让利,为什么实际效果有背初衷?这其中有地方政府接留等原因,但也与我国目前国企的素质和国企经营者的素质有很大的关系。首先,由于长期在计划经济体制下运营,一些企业养成了等靠要的依赖心理,主动开拓创新和生存的意识和能力不强,适应不了市场经济的剧烈竞争。其次,在推行放权的时候,因为没有注意对国有企业内部的治理结构进行相应的改造,导致企业经营主体的权利与义务严重不对称。经营者的监督制约缺位,其后果是国家所放之权、所让之利被企业 “当家人”截留。这便是近年来国企内部的腐败行为屡禁不止的根本原因。这两种情况的客观存在一方面使一部分企业不愿与政府分开,另一方面又使政府不能彻底地把许多经济管理权力下放。

  作为经济、社会自我管理、自我约束的中介组织发育畸形、滞后同样反映了现阶段我国市场质量尚未达到理想状态,同样构成了政府职能转换的外部约束条件。截止到1993年10月,中国共有全国性民间组织1460个,19600个分支机构和省级组织,16万个县级组织,146万个农民专业协会;③而1996年底,中国已拥有会计、审计事务所6400多家,律师事务所7200多家,资产评估机构3000多家,公证处也超过3000家,人才劳务中介机构1万余家。④从数量上看,我国的社会中介组织的确有了长足进步,但不少机构却不过是政府机关的延伸,同时又有不少中介组织的自律水平低下,违法乱纪现象时有发生,这些都大大限制了它们发挥应有的作用,使政府这些方面的职能转变在短期内难以到位。

  在社会经济转型过程中,如果我们错误地把理想状态当作现实状态,无视市场质量的实际高下,无视社会的“接受”能力,将一些政府职能让渡给市场,只能是主观良好的愿望。勉强为之,便会产生这些年来我们经常遇到的种种不良问题,比如,有些问题政府不管了,而市场、社会又无能为力,于是就形成管理上的真空,进而引发社会、经济领域内大量的失范、失衡、失序、失态;当各种混乱、无序积累到一定程度,特别是危及到政治、社会稳定的时候,政府便不得不出面干预,将下放的权力回收,机构改革的进程放慢甚至中断,行政改革的一个周期结束。然而,过紧管制的后果是社会经济生活失去活力,因此,过一段时间后,要求政府放权的呼声又会高涨,于是开始新一轮的行政改革。

  改革开放后,我国以机构改革为中心的行政改革已经进行过有三次,现在正在进行第四次。纵观历次行政改革,其基本的路径呈圆形:每次都是轰轰烈烈地开始,绕了一大圈,最后又走到起点,在起点上停留一段时间再热热闹闹地重新开始,如此反复多次,人们发现行政改革依然在原地打转。这其中一个突出的现象就是,机构改革膨胀——精简——再膨胀——再精简的轨迹、行政改革走走停停的节律和整个国家一冷一热的政治周期、一放一收的经济周期高度地重合在一起,这说明政府职能转变、精简机构与我国的市场质量、相关的经济体制改革之间存在密切的联系。

  四

  中国经济体制的推进是一个渐进的过程,中国市场质量的提高是一个缓慢的过程,这决定了我国每个阶段政府职能的转换和机构改革具有“过渡性”,不能寄希望“毕其役于一功”。

  1993年改革开放后的第二次行政改革启动的时候,江泽民同志就曾指出,“建立社会主义市场经济体制需要有个过程,相应地机构改革也需要有个过程,这次国务院和省级机构改革带有过渡性,今后还要适应经济发展和社会主义市场经济体制的建立继续深化改革。”⑤

  1998年开始的新一轮机构改革就是93年那次的深化和继续,但即便是这次也不是最后一次,也还有一个继续深化的问题。罗干同志在九届全国人大一次会议上就国务院机构改革方案所作的说明中指出,由于我国社会主义市场经济体制正在建立过程中,按完善的市场经济的要求改革政府机构,实现一步到位是难以办到的,因此此次国务院机构改革方案依旧只是一个过渡性质的方案。

  行政改革、政府职能的转换必须立足国情、因地制宜,不能一转了之,一放了之,该收的权力还是要收上来,该加强的机构还是应加强。正在进行的新一轮的机构改革印证了这一点。1998年国务院的机构改革虽然进行了大幅度的精简,但公安部增设了禁毒局,国家经贸委也将增设中小企业管理局,以突出对禁毒和中小企业的重视。同时,中央政府对许多经济事务加强了监控,如通过建立稽查特派员制度、主办会计委任制、把500余家大型国企的重要人事任免权集中到人事部等措施加强对国企经营者的监督;还比如,改革了缉私体制、金融体制、海关体制、省级以下的工商管理体制,以加强对这些方面的经济活动的监管并减少地方保护主义的干扰。

  行政改革必须与整个经济体制改革、市场质量相适应,彼此相互促进,逐步改善,这是发展中国家特别是那些进行体制转轨国家面临的共同问题。世界银行的一份研究报告认为,发展中国家在改革政府的过程中不能过分迷信“小政府”的理想,把政府应该管事务放弃了,把需要加强的职能给转变掉,由于复杂的国际国内环境的影响,所以这些国家改革政府的工作将是“长期的、艰难的”,不可能在短期内迅速完成。⑥

  五

  更深层地看,笔者以为,政府职能转变(及相应的行政改革)和市场质量(及相应的经济体制改革)之间的关系是上层建筑和经济基础之间关系的一种具体表现。经济基础决定上层建筑,上层建筑的变革反作用于经济基础,体现在政府职能转变和市场质量之间就是,前者的力度和广度必须和后者的高低相一致,既不能过于滞后,同样也不能过于超前。在实际操作中要避免“过”和“不及”,唯一的办法就是不断实践,在经济体制改革和市场质量提升的过程中反复进行政府体制的改革和职能调适。

  政府职能转变和市场质量之间还蕴涵着深刻的哲学背景。我们可以把行政改革、政府职能转变看作一种有意识的、主动的主观能动行为,把市场质量看作一个客观的实在,主观的作为需要考虑客观条件的限制,而积极的、适度的主观行为又可推动客观条件的改善。这就要求我们需要继续坚持经济行政整体推进的战略和经济改革、行政改革“两手抓”的政策,政府既注意建设市场也注意自身建设,政府保持发展的主体的作用的同时,也成为发展的客体,从而逐步使经济改革和行政改革走上良性循环之路。注释:

  ①《中国信息报》1998年4月2日②《中国工商时报》1998年8月13日③《光明日报》1998年2月17日④《人民日报》1998年12月21日③(德)托马斯·海贝勒《中国农村基层的社会变化》,《经济社会体制比较》1997年第3期,第39页。④ 丁声俊《社会中介组织:市场经济的润滑剂添加剂》,《人民论坛》1998年第1期,第21页。⑤《十四大以来重要文献选编》(上),第125页,人民出版社,1996年。 ⑥世界银行《变革世界中的政府》,第15页,中国财经出版社,1997年。