内容提要:乡村政府质量体现着推进乡村发展的政府能力,维系着实现乡村发展的政治基础,规范着推动乡村发展的社会秩序。本文从价值范畴和工具范畴的角度对政府质量进行界定,以维护政府的合法性为前提,立足于政府汲取资源和优化资源的能力、政府制定发展政策和实现政策创新的能力、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力三个方面对乡村改革后政府质量展开分析。文章指出既要走出政治全能主义的神话,也要摒弃市场全能的神话。最后作者提出了乡村政治发展过程中以提升政府质量为生长点的理论思考。

  关键词:政府质量政治发展资源汲取政策创新政治调控

  中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的,有其独特的社会──历史──文化条件,它不可能完成象西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型。从本质上说,中国的现代化进程是外源型的,而非内生的。它要求以政治发展来推动社会发展。也就是说,政府要在乡村发展中扮演主导角色。

  革命后随着社会主义改造的完成,在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用,政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域,形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候,当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候,国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权,结果,政治肥大症造成了经济萎缩症,导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明,政府的无限扩张,最终只能是政府质量的贫困化,从而政府也就无力推进乡村社会的发展。

  1982年新宪法通过后,全国实行政社分开,揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化,是革命后乡村政治发展最重要的篇章,为乡村社会的发展,从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义,提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们:乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力,维系着实现乡村发展的政治基础,规范着推动乡村发展的社会秩序。

  一政府质量,从价值范畴观之,主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之,主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源(如税收、劳力、物资等)的能力,还包括规定人们社会生活的能力(如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等)。当一个社会的政权体系建成后,政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此,政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面:第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化,完成农业社会向工业社会的转型,必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村,如果不解决这百分之八十的人的生活问题,社会就不会是安定的。工业的发展,商业的发展和其他的经济活动,不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见,政府在乡村现代化的进程中,必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞,而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里,政府质量不仅体现在汲取资源的能力上,而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此,政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平,降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。

  第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能,就是指制定发展政策,它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家,政府制定发展政策的能力便至关重要,它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后,政府质量不是通过其制度的完美性表现,而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中,实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上,紧扣政策的总目标,结合本地区的实际,在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新,创造性地执行政策,使政策结果在整体上符合政策目标。因此,提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。

  第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说,对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量,端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面,发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多,底子这么薄,没有安定团结的政治环境,没有稳定的社会秩序,什么事都干不成”。在社会大幅度地变革过程中,政府维持发展秩序的能力是一项基本的政治要求。政府丧失或削弱维持社会发展秩序的能力都是国家推进现代化事业的障碍。超大社会的现代化进程绝对不可能在紊乱或失序的社会中进行。随着政治全能主义的结束,社会主义市场经济体制的建立,政府管理经济主要是提供宏观政治调控。体制转型,必然要求结束旧体制下的政治调控方式。政社合一的前提被社会主义市场经济体制冲破后,增加了政府提供政治调控的难度。也正因为如此,才能体现政府质量的高低。

  政府在后发展型超大社会中推进现代化必须提高其质量,唯此,政府才能真正提供现代化所需的政治基础。

  二“改革是社会主义制度的自我完善和发展,是中国的第二次革命。”中国的第二次革命也是从乡村首先开始的。因为中国社会是一个传统的农业社会,至今仍有80%的人口居住在乡村。自然,乡村发展在很大程度上制约着中国社会的全面发展,制约着中国现代化的整体进程。乡村改革之后,乡村社会发生了历史性地变化。改革改变了乡村社会的政治、经济、社会结构,极大地促进了乡村社会政治的发展、经济的发展和社会的进步。但是,在经济体制转轨过程中,各种变化的背后出现了基层从社会体制脱离的趋向。所谓乡与村之间形成了“村梗阻”现象,中层组织已不能有效调控基层社会,导致了农村人口失控、土地失控等局面。各种非体制力量在乡村社会纷纷抬头,甚至一些封建落后的东西(如宗族活动、封建迷信、黑社会组织等)在社会主义现代化进程中出现。公共资源的流失,集体工程的荒废,小农意识的复苏使乡村改革与乡村发展严重缺乏后劲。乡村发展过程中出现这些现象与政府质量尤其是乡村政府质量的弱花有着密切关系。

  其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。

  家庭联产承包责任制的实行在农村引起了连续的连锁反应。它不仅改变了农民的生活观念,而且改变了基层政府和农民之间的关系,使得本来控制与被控制的政府与农民关系向着现代服务与被服务的关系转化。当然客观情况要求政府作这样的转变,通过服务汲取现代化进程中所需的社会资源;但是由于农民与乡村干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性,导致了乡村基层政府在市场化进程中汲取社会资源能力的弱化和基层财政的相对贫困化。

  首先,家庭联产承包责任制的实行使得生产资料所有制的主体开始从国家向集体和个人下移,从而带动了分配方式的变化。政府不再可能对社会资源作垄断性分配,农民在处置自己的劳动成果上有了相对的自主权。因而基层政府的财政汲取机制从政府──农民的分配型汲取向农民──政府的收入型汲取转变,汲取能力相对下降。乡村改革使家庭独立的经营地位得到了加强,而原本极其脆弱的集体经济却是雪上加霜。集体经济的削弱,也就意味着政府汲取社会经济资源的渠道被阻塞。其次,市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是,由于复杂的历史和现实原因,乡村基层政府中的条块关系、政企关系、党政关系并没有理顺。这样既阻碍了基层政府的改革,也滞碍了经济的发展。最后,人的素质也直接导致了基层政府财政汲取能力的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情,在市场经济的催动下,农民的自私的一面表现出来。由于基层政府直接亲合于农民,不可避免的要受到其负面的影响,腐败便是其导致的结果之一。同时,乡村社会的公共工程(如发展农业必不可少的水利设施)难以得到保护和修缮。这说明,政府在利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。

  其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。

  以人民公社的解体与乡政府的建立为基本内容的乡村社会的政治发展是乡村改革过程的必然要求。改革开放推进数年之后,邓小平同志非常准确地概括了中国社会现代化的总体发展趋向。“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就会阻碍生产力的发展,阻碍四化的成功”。改革开放的推进,经济体制的转型,利益主体从相对单一向多元方向发展,政治环境从封闭走向开放,中央与地方、地方与基层的关系面临着新的格局等,已经向政治体制提供了新的机遇和提出了新的要求。

  中国的农业和农民问题长期得不到解决,其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。乡政府这一基层政权组织的建立在政治体制上为乡村社会的发展提供了组织力量。但是由于长期的计划经济体制的影响,在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中,基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战,这对于超大社会来说是危险的。后发展型的超大社会的现代化进程必须要有一个统一的权威的中央政府的存在。但在经济体制的转型过程中,随着中央政府向地方政府、基层政府的放权,政府关系陷入了“一放就乱,一收就死”的纵向权力关系的往复循环之中。地方政府和基层政府为谋取地方利益,有计划地利用中央政策规定,故意在政策执行过程中实行政策规避。政策规避不是地方政府和基层政府的政策创新,而是为了谋取地方利益,削弱国家利益。这是超大社会发展过程中要绝对避免出现的现象在乡村改革过程出现了。如有的地方为规避国家关于每次审批土地使用权不能超过300亩的规定,采取化整为零的手段,将22平方公里的土地按每块300亩的面积化为小块,一夜间批出110个土地使用权,从而达到了出让整块土地的目的。以这种方式来出让土地,吸引投资,无论经济代价,还是政治代价都太高了。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源,这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面,但是当政策创新走向反面的时候,不仅不会给地方长期发展带来效益,而且严重阻碍了超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程。可见,政策规避绝不是政府质量高的表现,恰恰是政府质量不高的表证。

  其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。

  任何社会大幅度地变革,首先都会给一定社会的政治体制提出要求。在社会发展的不同时期中,在经济、政治、文化等发展的不同水平上,社会发展向政治体系提出的要求是不同的。高质量的政治体系要判明这些基本的要求是什么,这样才能有效地推进政治发展,顺应社会发展的需要。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是:维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序,提供在经济体制转型进程中的政治调控。这就需要提升政府质量。

  孙中山说:“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义,没有国族主义。外国旁观的人说中国是一盘散沙,这个原因是在什么地方呢?就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义,没有国族主义”。这种状况是建立现代化国家的不可逾越的障碍,孙中山为此奋斗了一生。社会主义革命后,执政党清醒地认识到这一问题的重要性。毛泽东在分析乡村社会改造时曾经指出:“一个崭新的社会制度要从旧制度的基地上建立起来,它就必须清除这个基地”。中国共产党成功地改造了乡村社会,把正式的体制力量渗透到乡村社会,实现了乡村社会的政治整合。但是革命后推行计划经济体制,相应的政治全能主义没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革给乡村社会的发展带来巨大能量的同时,出现了村落家族文化的回复,各种带有浓厚家族主义色彩的非正式力量在乡村社会兴起,使乡村社会的秩序出现了紊乱,冲击着正式体制在乡村社会的地位。更为可怕的是,家族主义和宗族主义侵入了公共权力的领域,导致政治腐败和社会腐败。“这里倒不是说血亲关系必然导致腐败,而是说血亲关系一旦渗透入公共权威的活动过程便会滋润腐败。关键在于社会体制有没有有效的机制来防范和阻遏这些因素渗透进来”。在新旧体制转型过程中,改变政治全能主义的政治调控方式,关键是要求政治体制提供符合社会发展的调控方式。

  三乡村问题是中国革命和建设的首要问题,是中国社会经济发展与政治发展中的根本问题。革命后乡村发展的历程表明,哪一段时期乡村问题得到重视,并施之以切实可行的乡村发展战略,这一时期中国社会的经济发展和政治发展就比较协调和稳定。反之,不能正确估价乡村发展的实际问题,就要使中国社会走弯路。革命后乡村发展过程使我们认识到,乡村变革问题的实质并不仅仅在于我们是否重视乡村问题这一单纯的认识论革命上,而且还表现在新的历史时期我们如何把握乡村问题的复杂性和系统性中。

  革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下直接造成了中国基层社会的萎缩,农民的积极性和创造性受到了很大的压抑和制约。事实亦已证明,告别政治全能主义,乡村改革不仅大大激发了基层社会的经济发展活力,还掀开了基层社会的政治发展新景观。在推进社会主义市场经济过程中,我们同样要避免走到另一个极端──市场神话。乡村发展水平依然与社会主义现代化建设的进一步发展不相适应的矛盾也日益凸现。如人口与耕地的矛盾;集体经济与富民政策的背离;规模经营与家庭耕作的冲突;现代文明与传统习俗的对抗,等等。这种状况使我们认识到:稳步、持续、系统地推进乡村改革对于农业社会向工业社会的变迁之必要性。在中国这样一个超大社会中的乡村社会承受着厚重的历史积淀,又体现着稳定的政治力量。只有广泛的有组织的稳定的变迁才能有效地解决乡村社会发展过程中的困境。对于中国这样一个超大社会,又属于后发型现代化的国家,要完成农业社会向工业社会的过度,没有或漠视政治力量的功能和存在,都将严重影响乡村社会的发展和现代化的完成。著名的发展经济学家M.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”,他认为发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任,更主动地承担责任,必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。政府质量将是乡村社会能否完成向工业社会的转型,现代化能否成功的关键条件之一。

  由市场经济制度取代计划经济制度,必然为政府扩展设定限度,市场经济所提供的竞争机制就是旨在用分散权力的办法来把人用来控制人的权力减少到最低限度的制度。由此可见,提升政府质量是推进乡村发展乃至国家发展的重要课题。中国社会稳定的维持、经济发展的推进和政治发展的推护,首先要看乡村能不能发展。在某种意义上论,一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展,端赖于政府在乡村推行改革的能力。这就需要在限定政府扩展范围的同时提升政府的质量。这不仅仅是提升中央政府的质量,在更深的层次上是亟待提升基层政府的质量。

  首先、增强政府汲取社会资源和优化社会资源的能力。由于生产力的相对不发达,乡村社会经济资源的不足成为首要矛盾。土地制度的改革,农民承担起了获取社会经济资源的首要任务,同时基层政府的资源积累和资源提供的能力大大削弱。现在的问题是要使政府实现政治调控方式的转变,维持乡村社会的秩序,执行发展政策的创新,前提就是要增强政府的资源支配量。当然,在资源相对贫乏的国家,必须注重政府优化社会资源的能力。因而,从现代化整体战略出发,社会体制应当支持基层政府重新建立其资源汲取的手段。我们可以看到,凡是乡村企业较为发达、集体经济较为强大的地方,基层政府依然能够保持对基层社会发展的调控,维持乡村社会的秩序。

  其次、提高政府实现政策创新的能力。处理好中央、地方和基层的关系,对于中国这样一个超大社会来说是一个十分重要的问题。这不仅具有经济意义,而且具有政治意义。正如毛泽东同志所言:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。要发展社会主义建设,就必须发挥地方政府政策创新的积极性。在建立社会主义市场经济体制过程中尤其要提高地方政府实现政策创新的能力。但是提高地方和基层政府实现政策创新的能力是与它们自觉地维护中央政府的统一和权威相一致的。如果地方和基层政府的政策创新有违于国家的利益,削弱了中央的权威,这就不是政策创新,而是政策规避。就社会经济发展论之,社会化大生产要求权威,“消灭大工业中的权威,就等于消灭大工业本身一样。”经济体制的成功转型,要抛弃政治全能主义,但需要统一的政治权威。就政治发展论之,维护中央政府的权威,是政府质量的固有内涵。

  再次、加强政府维持发展秩序和转变政府政治调控方式的能力。这是建立社会主义市场经济的政治要求。在转型期社会大幅度地改革过程中,农村出现一定的失控和无序是不可避免的。但是长时间的社会秩序紊乱就会影响乡村社会的发展和进步。因为任何紊乱和失序都会给我国这样一个超大社会造成巨大的损失。无法想象一个超大社会的发展能够在广大基层社会失序的基础上进行。乡村改革,绝不是要割断政治力量对基层社会的调控。吉尔伯特。罗滋曼认为,中国现代化所需的大规模资源积累受到三个重大的不利因素的影响:一是人口规模过大;二是中央政府没有采取新的政策来促使城市集中;三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织,缺乏能够起到抗衡作用的中间组织。除家庭和宗族的联系之外,可以进行控制和协调的基础一直很脆弱。社会主义革命后政府以正式的政治力量对基层社会的渗透实现了政治整合。问题是在计划经济体制下政府扩展没有限度使乡村社会的发展失去了活力。但是无论从价值理性的高度,还是从工具理性的角度出发,在中国社会建立社会主义市场经济体制不能没有政府对乡村社会的政治调控。

  时和兴:《政治发展过程中的国家和社会》,北京大学出版社1996年,第187页。

  《邓小平文选》,第3卷,第117页。

  《马克思恩格斯选集》,第3卷,第219页。

  《邓小平文选》,第3卷,第331页。

  《邓小平文选》,第3卷,第142页。

  邓小平:《建设有中国特色的社会主义》,人民出版社1987年,第138页。

  参见:《粤港信息报》,1997年10月5日。

  孙中山:《三民主义》,《孙中山选集》。

  《毛泽东选集》,第5卷,人民出版社1977年,第244页。

  王沪宁:《当代中国村落家族文化》,上海人民出版社1991年,第262页。

  M.托达罗:《第三世界的经济发展》下册,中国人民大学出版社1988年,第221页。

  《毛泽东选集》,第5卷,人民出版社1977年,第275页。

  《马克思恩格斯选集》,第2卷,第552页。

  吉尔伯特。罗滋曼:《中国的现代化》,江苏人民出版社1988年,第239—240页。