土地问题是当前影响农村经济发展和社会稳定的极为重要的问题。中央政府早就出台了一系列政策,强调农村土地承包关系必须长期稳定,但这一政策具体落实不尽人意。中央要求第一轮土地承包15年不变,但据抽样调查,农村土地承包平均调整了3.1次。近年农民信访中,约半数涉及土地承包权被侵犯问题。为了解决这一问题,中央政府从1993年开始推行土地承包30年不变的政策, 并多次发布重要文件予以强调,表明了坚决维护农民土地承包权的政治态度。

  农民的土地承包权不能很好落实,重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利,没有把侵犯农民的土地承包权视同侵犯一般财产权那样在法律上予以惩处。目前如果发生土地承包权纠纷,一般通过政府行为来解决,法院通常不愿受理。浙江省龙泉市龙渊镇9名妇女因婚姻状况发生变化,土地承包权被村干部剥夺,9名妇女四次起诉至龙泉市法院,法院搬出法律条文“依法”不予受理。更令人惊异的是,有的地方竟然根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺某些农民的土地承包权,对抗中央政府“增人不增地,减人不减地”的政策(据《中国妇女报》今年2月的系列报道)。有些地方的乡村干部有一种错误的看法,认为农村土地实行集体所有制,而自己是集体的代表,只要是为集体办好事,自己就可以调整承包地,使土地承包权无法稳定。

  土地承包权问题已经受到政策研究部门的密切关注,有关方面正在起草涉及农民土地承包权的专项法律。在这项法律中,能否把土地承包权视作一种神圣不可侵犯的财产权,将是立法成败与否的关键。早有学者指出,土地承包权应该被看作一种“物权”,即农民可以处置、支配的财产权,这种权利如同其他财产权一样,应该受到法律的严格保护。侵犯农民的土地承包权,应该像侵犯其他任何财产权一样,受到国家法律的制裁。保护公民的财产权是一个国家的最基本的宪法秩序,任何乡村干部不能借助任何形式的“村规民约”或村民代表大会“决议”侵犯农民的土地财产权。如果我们能够确立这种法律理念,并辅以适当的政策调整,相信稳定农村土地承包权工作的难度就会大大减轻。

  从经济意义上说,把土地承包权视为农民的财产权,并予以严格的法律保护,将稳定农民对土地收益的预期,促使农民增加对土地的长期投入,有利于农村经济的长期健康发展。将土地承包权通过法律硬化为一种财产权,还将有利于土地承包权的商品化,促进土地流转市场的形成,实现土地资源的优化配置。

  从社会意义上说,承认农民的土地财产权,将提高农民的社会归属感,并有利于乡村社会的稳定。中国大部分农民很穷,如果连一小块土地的财产权也得不到尊重,农民对这个社会还会有什么留恋?没有了土地财产权,农民就不会再有什么不能失去,这个社会还能稳定么?有产阶级的广泛存在,是一个社会稳定的基础,这已经是政治学的共识。农民的土地财产权越是得到尊重,就越有利于农村社会的稳定。

  将土地承包权通过法律确立为农民的土地财产权,相关政策的含混不清必须纠正,该说清楚的要说清楚。土地所有权归集体,那么,谁是集体的成员?集体是哪一层次的集体?由承包权确定的土地财产权与集体所有权是什么关系?中央政策讲“大稳定、小调整”,在什么情况下调整?本着什么原则进行调整?中央政策允许村干部掌握不超过5%的机动地不搞长期承包,如何使用这部分机动地?当前农村土地事实上在发挥农村社会保障功能,如何以确保这一功能为目标,发展一种有限自由的土地流转市场?所有这些问题的解决,是真正确立农民土地财产权的前提。我们希望待出台的农村土地承包法对解决这些问题有实质性的意义。