乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择

  提要:我国长期以来的赶超型现代化发展战略和压力型的行政体制使许多地区的乡镇政权组织的困境,其财政已沦为短缺型财政,甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政。由此基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化。针对各地区发展的具体情形,进行相应的体制改革创新,就成为必然的选择。

  关键词:农村税费改革、目标责任制、分税制、自治

  乡镇政权曾在促进我国农村发展和社会长期稳定方面发挥了巨大的作用。但随着社会环境的变化,目前已陷入了沉重的体制和财政压力之中。在农民增收趋缓,区域非均衡发展长期存在的情况下,乡镇行政管理体制的改革需要有实质性进展。中央出台的《促进农民增收若干政策的意见》,提出要进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,为乡镇政权改革指明了方向。

  一、乡镇政府的体制困境

  目前乡镇政权组织的困境与我国长期以来的赶超型现代化发展战略和压力型的行政体制有着密切的联系。在赶超型现代化发展战略下,中国政府将推动社会、政治和经济的全面发展作为重要的内容,各级政府面临着沉重的压力。上级政府为了完成自身的发展目标,往往会给下级政府施加压力,形成了“压力型体制”。

  压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映,是计划经济加上承包制在政治生活中的混合产物。压力型体制对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。首先,压力型体制导致各级政府将事权下移,最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。其次,压力型体制要求机构“上下对应设置”的原则导致机构编制膨胀。以往基层是“上面千条线,下面一根针”,现在实际成了“上面千根针,下面千条线”,每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”。结果乡镇机构林立,人员臃肿。其三,压力型体制使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了在短时期内使经济发展、城镇建设等各项事业取得实质性进展,在全县乃至更大范围内取得好名次,争得好声誉,乡镇政府往往大搞“政绩工程”、“形象工程”,强调高速度、超水平,用有限的财力办最大最多的事情,最短时期内在各种评比中取得好名次。这样,进一步加大了乡镇财政支出压力。

  二、乡镇政府的财政困境

  1994年开始实施的分税制改革,无疑是建立和完善与社会主义市场经济相适应的财政体制的重要步骤。独立的乡镇财政和“承包式”财税体制,在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区,由于蓬勃增长的非农产业,这一体制有助于积聚财力。以农业为主的地区,财政支出远远高于财政收入,并且有限财力的分配更容易受权力所支配,这就使得农业地区的财政为短缺型财政,甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政[1]。

  乡镇财政的收入中,体制内收入有财政法律法规作为依据,而且其管理也较为规范,因此乡镇的自由裁量空间较小。而体制外收入是乡镇通过行政隶属关系来实现的,收支具有相当大的随意性和主观性,资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束,因此乡镇的自由裁量空间较大。加之作为农民无法通过现在的安排对乡镇行为进行有效制约,又难以通过自由流动,“用脚投票”来约束乡镇政府行为,因此,乡镇可以根据财政支出需要来决定财政收入,加上机构、人员、办公成本、社会功能的扩张,开支迅速扩大,“乱收费、乱集资和乱罚款”也就不可避免和愈演愈烈了。农村税费改革后,一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政,将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中,这意味着乡镇政府体制外收入的合法性已不存在。然而压力型体制与财政困境导致税费改革成果有限,农民负担仍然沉重。

  据陆学艺先生的调查,乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区,60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的[2]。对绝大多数农业地区工商税、企业所得税税源很少,乡镇偿还欠债的钱最终是要落在农民头上。目前从农村县乡两级财政情况来看,我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。在这样一个财政水平和支出结构中,基本上是维持吃饭的财政收支结构。

  另外,在沉重的体制和财政压力下,一些地方乡政角色变异,出现了黑恶势力向基层政权的侵入的现象[3],基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化。作为一级政权,其恶劣行径引起了农民的反感、愤懑,基层民众将他们的不满、怨恨转嫁给国家,由此必然会产生政权基础合法性危机。目前不少乡镇政府已外强中干,很难有效地管理、约束它的下属机构及其人员,根本无法领导和管理本区域内的各项事业。这种体制已成为国家与基层社会之间的一道“中介层”,它一方面阻断来自上级政府政令的畅通和执行,另一方面阻止来自基层民众的合理诉求,干扰了对政治系统的正常“输入”、“输出”和“反馈”。

  基于上述原因,中央和地方政府进行了农村税费改革,试图通过农村税费改革,从根本上治理对农民的各种乱收费,减轻农民负担,巩固基层政权,促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。但是,单一的税费改革解决不了行政压力体制和财力紧张问题。这就需考虑从治理体制上改革现有的乡级体制,进行乡镇和县级政治体制改革。

  三、中国大陆乡镇政府何去何从:目前的几种改革思路

  目前人们提出的各种改革思路有:主张加强乡镇政府的建设,将它建设为一级完备的农村基层政府组织;要么主张撤销乡镇政府,实行(类似于村民自治那样的)社区性“乡镇自治”;要么主张虚化乡镇政府,将之改为县级政府的派出机构,实行“县政、乡派”。

  乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题日益严重的今天,人们对于中国大陆乡镇政府去向又趋向一致,即实行“乡派”或者“乡镇自治”,几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设。乡镇政府也的确没有必要建设成为一级完备的政府组织。否则,庞大的机构必须要存在和消费,农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾,决定了这是不可行的。

  第二种主张是实行“乡镇自治”。吴理财主张“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”,具体办法则是实行乡镇长直选,重新配置乡镇政府的权力,扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中[4]。于建嵘主张“撤销乡镇政府,建立自治组织;健全和强化县级政府职能部门的派出机构;充实和加强村级自治组织;大力发展农村经济中介组织;开放农会等农民利益代表组织。”“乡镇自治是一种社区自治,依国家法律的规定和本地方公共的意志,处理地方公共之事务”[5]。就目前而言,乡镇自治面临着相当大的困境,缺乏自治的基础条件。一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式,即使村民自治本身还存在许多问题没有解决好。并且单个行政村落的自治和民主选举也只能形成“马铃薯”式的自组织群,而这种相互隔离的、分散的自组织不可能直接影响国家层面的政策选择,难以约束基层政府的行为。二是中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的社会。对于全国大多数农业型农村地区来说,农民越来越成为原子化的农民[6]。高度分散的农民与高度组织起来的地方行政掌握着完全不对称的资源,无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。当然,这并不是否定农民组织起来的必要性,诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织,有利于满足农民农业市场化的需要,提高农民权益的自我保护能力,今天具有相当现实的意义。乡镇自治所需的强化乡镇人大职能,使乡镇一级权力结构更为复杂,乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加,后果可能是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本,降低了行政体系的效率。这与当前绝大多数农业型农村地区乡镇职能正在简化的趋势相违。

  第三种意见是实行“县政、乡派”。徐勇主张重构县乡村利益关系,即“精乡简县”。“精乡”是精简乡级行政的职能,将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构,作为县以下的行政组织。“简县”首先根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说,机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。

  如何对以上改革思路进行评价,就需要结合基本国情的体察,对县乡村三级功能有一个准确的定位。中国是世界上最小规模的小农经济,城乡之间、沿海发达地区与中西部地区之间差距越来越大,由此区域非均衡发展的状况与后果将长期存在。在传统农业型地区,人口从农业中转移出来是一个相当缓慢长期的过程,如何让农民在村庄安身立命,获得生活的价值,村庄秩序能否建立和维持,将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功,中国现代化能否顺利实现[7]。因为工商业不发达,建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所,而且消耗掉了本来应该用于村庄建设的资源。因此,乡镇一级不应过多介入地方经济发展事务,乡镇行政没有必要建立以专业化分工为基础的现代行政体制。

  在经济发展速度很慢传统农业型地区,农村经济处于输血状态,县乡村体制的财政基础脆弱,难以建立新的更为现代的行政体制。所以在绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇,乡镇一级行政职能应实现彻底转换,弱化乡镇一级。徐勇的“县政、乡派、村治”、“精乡简县”的主张具有相当的启发意义。县政是指县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政务和人民负责。即明确规定县所拥有的权限,并主要运用法律等方式管辖县政事务。乡派指改乡镇政府为乡公所,具体设想如下[8]:1、对农业型县市的大部分乡镇重新定位,除少数中心镇设立镇,并设立镇政府以外,其余乡镇均改为乡,设乡公所,作为县在乡镇一级的派出机构,一是接受县政府的委派,专事县政府委托,必须由乡行政组织完成的政务类任务;二是指导村民委员会的工作,通过规划等方式协调村与村之间的关系。2、随着税费改革,县成为财税征收和财政开支的主体。乡公所一级不再设立独立财政,财政收支纳入县级财政预算,乡公所承担的工作与可支配财政资金,均由县级政府决定,做到事权与财权的统一。3、乡镇不再设立党委,但设立党总支,党总支不再具体负责乡镇行政性工作,由党总支书记兼任乡公所乡长,另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责,由1-3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构,可因事设立办事员或助理。5、对于设在乡镇一级的行政和事业性单位,除少数由上级直管的机构外,其他站所逐步向两个方向转化,一部分推向市场,变为中介性组织,如种子站、广播站、劳动就业管理所等,另一部分纳入乡公所内工作。

  鉴于我国国情复杂,特别是各地区发展不平衡,乡镇作为一级建制仍然有存在的必要性,但乡和镇的体制应该分立。对于农业地区一些具备区位优势,具有工商业基础或发展工商业潜力的乡镇(以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇),则可以在县乡村体制以外单独建制。因为这类地区无论是农民的就业状况和结构,还是县乡村的财政收入状况和结构,都为建立新的基层行政体制提供了可能。在工商业基础比较发达的地区,“乡镇自治”的主张及措施有相当必要性和可行性。鉴于当前农民的权益得不到保障,小城镇建设发展中乡村参与和异质性社会协调管理的必然性,实行乡镇自治,并通过建立农民利益代表组织,强化乡镇人大职能约束强势的地方行政的谋私倾向就有了很强的针对性。而且由于这些地区当前的市场化带来了大量经济资源,强化了社区记忆,加深了基层民众的联系,有机整合起来的民众具备了更强的与乡镇政权谈判了实力。因此,一方面,可通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织,满足农民农业市场化的需要,提高农民的组织化程度和对话能力。另一方面,建立和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇政治的机制,增强乡镇政府的自主性和自我治理能力,使乡镇提供的服务满足辖区内农民的需求,让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。通过双方不断的互动,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作,并最终促成国家与乡村社会的“权力互强”格局。

  另外,目前县级机构膨胀也十分严重,单纯精简乡镇机构是不够的,县级政权也需要进行相应的调整。要根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构,按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制,条件成熟时,可进行县级领导的直接选举制。还要强化县级人大职能,实行小选区制,通过村委会将本乡本土的农民选为人大代表,按乡镇行政建制组成人大代表团,参与对县级行政的监督约束,参与对所在乡镇县级行政派出机构乡公所的监督约束[9],防止强势地方行政和谋私倾向,并保障各地区获得公正、平等的发展机会。

  有人担心,这种体制改革的方式会造成改革农村公共产品的供给的困难,尤其是在传统农业型地区,通过下面对改革后农村公共产品的供给方式和途径的分析,我们发现这种担忧是不必要的。农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供,准公共品主要由县级政府提供。义务教育、民兵训练、计划生育、农业基础科学研究、农业科技成果推广是属于全国性的公共品,理应由中央财政负担;农村地区的公共道路、供电、供气、公共卫生保障体系、失业、养老保险和救济等公共物品的供给则主要由省级政府应承担;准公共物品应县级政府提供,如供水、公立医院、文化设施等;乡村公路建设地县政府也有责任,乡村公路要遵循县级政府主导,跨区域的农村基础设施建设和农田水利设施等公共品、公益品应该视区域的大小而定,跨省的应该属于全国性公共品、跨地区的属于省级公共品、跨县的属于地级公共品、乡以内属于县级公共品。随村民自治的发展、公共财力向村倾斜,小型的公共品供给应由全体农民采取“一事一议”的方式表决决定。有些准公共物品是可以进行排他性消费的,且排他成本并不高,可以通过向消费者收取较低的费用来弥补排他成本,可以制定优惠政策吸收和鼓励民间私人资本在农村地区投入生产和提供这类准公共物品,如公共汽车、公用厕所、非义务教育阶段的学校等。

   结论

   中国国情复杂,特别是各地区发展不平衡,任何一刀切的改革模式不可避免会遭遇不适症的困扰。这就需要针对具体情形区别对待:在经济发展速度缓慢传统农业型地区,乡镇行政的主要职能应由当前注重小城镇建设的思路转入注重村庄建设的思路,由注重工商业的思路转入注重农业的思路,由注重经济生产的思路转入注重提供秩序和服务的思路,由注重农民增收的思路转入注重为农民提供必要公共物品的思路,由积极行政的思路转入消极行政的思路[10]。而在经济的快速发展农村地区,由于摆脱了小农经济本身剩余很少的困境,成功地转到以工商业为主的发展之路上来,这类地区无论是农民的就业状况和结构,还是县乡村的财政收入状况和结构,都为建立新的基层行政体制提供了可能。在这种情况下,积极进行乡镇自治的探索尝试,将为我国未来农村社会的健康发展积累宝贵的经验。总而言之,而乡镇体制改革涉及面广,难度大,需要我们用极大的勇气和智慧去探索,去创新。

  作者单位:南京大学政治与行政管理学系 南京 210093

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