原载《河北学刊》2005年第1期

  「作者简介」顾昕,北京师范大学教授、博士生导师。(北京100875)

  「内容提要」随着中国市场转型的深化,事业单位的全面改革已经提上议事日程。在市场经济中,民间非营利组织构成公共部门和营利部门之外的第三部门,在社会生活中扮演了重要角色。作为计划经济体系的遗产,事业单位在整个非营利部门中占据主导地位,但近年来出现了走向企业化和民营化的变革。在事业单位的改革过程中,国家扮演能力促进的角色至关重要。一方面,建立一个规范的非营利组织监管体系是当务之急;另一方面,国家也可以通过种种手段,培育民间非营利组织自主发展的能力。

  「关键词」第三部门/能促型国家/非营利组织/事业单位/公共物品的民间提供

  自改革开放以来,有关市场转型的政策研究焦点长期放在企业改革之上,事业单位的改革相对来说遭到忽视。然而,在现实中,许多事业单位已经发生了深刻变革,最为显著者就是“事业单位的企业化”。许多事业单位早已实行企业化管理,而不少长期实行这种不伦不类制度的事业单位已经开始正式转制为企业(注:自2004年5月以来,全国各省、自治区、直辖市、计划单列市除人民出版社保留为事业单位之外,其他出版社均转制为企业(参见戴廉《出版社改革迈出重要一步》,载《瞭望》,2004年6月21日)。)。同时,相当一部分事业单位已经同政府部门脱钩,开始独立运作,走向民营化。然而,由于改革的实验性,也由于人们对非营利组织在市场经济中的定位长期缺乏深入了解,事业单位转型出现了很多混乱局面。进入21世纪以来,随着人们对非营利组织的了解日益深入,事业单位的改革开始引起了广泛注意,激发了不少学术性和政策性争论。争论的焦点在于国家、市场和非营利组织之间的三角关系,以及国家是否应该在非营利部门领域退出的问题。毫无疑问,这些争论不仅具有强烈的政策性意涵,而且具有深远的理论意义。本文试图借鉴有关社会政策和福利国家理论中的所谓“能促型国家”(the enabling state)理念,对于国家在中国非营利部门转型中的作用,提供一种新的思考路向。

  一、市场经济中的四种组织类型

  事业单位的转型涉及在市场化过程的组织和制度变迁,因此,本文的探究起点自然是市场经济中的组织类型以及它们之间的制度关系。

  在实行市场经济的社会中,存在着多种多样的组织。为这些组织分类,可以采取多种维度。一种维度是探究组织的商业倾向。从这一维度来看,最为常见的组织就是企业(或称厂商),其主要活动取向是通过产品和服务的提供来赢取利润,从而为其股东带来最大的投资回报。因此,这一类组织又称营利或牟利组织(for -profit organizations)。与此相对就是非营利组织(non -profit organizations),其活动取向是为特定的社会人群提供某种服务,但并不追求盈利(如果有盈利的话)的最大化,其投资者也不能通过盈利分红的方式获取投资回报[1](P33-34)。简单说,非营利组织是可以营利但不可牟利的组织。

  另一个维度是考察组织创建者的身份。由此,市场经济中的组织也可分为公共组织和民间组织两大类,其分类标准乃是考察其投资来源同国家的关系。顾名思义,公共组织是由政府出资建立或政府作为主要出资者而建立的组织,包括国有企业、政府机构和各种公立组织(例如公立学校、公立医院、公立社会服务机构等),而民间组织则是由民间出资人建立的组织,包括营利和非营利组织。

  因此,根据上述的两个维度,我们可以把所有组织分为如下四种理想类型,从而建立起一个分类框架(typology):一是营利导向的公共组织。这就是国营企业或国有企业(state-owned enterprises )。在某些国家,国有企业有另外的称谓。例如,在新加坡,这类组织统称为“政联企业”(government-linked enterprises)。国营企业一般包括政府独资拥有的企业,也包括政府持有大股的公司,其中不少是上市公司。

  二是非营利导向的公共组织,即政府建立的提供公共服务的机构。

  三是营利导向的民间组织,也就是企业。

  四是非营利导向的民间组织,一般简称为“非营利组织”。

  在英文的文献中,“公共部门”这个字眼儿使用的有些混乱。人们一般把上述分类框架中第一和第二类别统称为“公共部门”(the public sector );换言之,公共部门包括国有企业。当使用“公共部门组织”(public-sector organizations)或者简称“公立组织”

  (public organizations)时,人们一般是指第二类别中的组织,不包括国有企业。公共部门组织包括政府机构和其他在政府机构之外的公立组织,也就是在中国通称的“机关单位”

  和“事业单位”。公共部门组织构成所谓“第一部门”。营利组织(不论国有与否)构成一个独立的部门,即“第二部门”。在此之外的民间非营利组织,则被广泛称为“第三部门”

  [2].需要指出的是,理想类型和分类框架永远只能作为分析工具。在现实生活中,不少组织的归属有时会模糊不清,而且也有组织处在变化转型的状态。从理论上,四种组织之间任何方向的变迁都有可能发生。在第二次世界大战结束后初期,西方一些市场经济国家中出现的国有化浪潮,乃是第三类别向第一类别的组织变迁。伴随着福利国家的扩张,第二类别组织的数量急剧增长。

  但是,自20世纪80年代以来,全球性的组织和制度变迁的大趋势乃是公共部门瘦身(public-sector downsizing )。在这一浪潮的冲击下,国有企业的民营化浪潮汹涌澎湃自不待言。

  民营化浪潮的冲击还波及非企业性质的公共部门组织,相当一部分这类组织遭到裁撤。这一趋势。尤其在西方发达国家中的社会福利领域非常显著。有关所谓“福利国家收缩”(welfare -state retrenchment)的研究,已经成为西方社会政策研究领域的显学之一(注:这一派学问被称为“福利国家的新政治学”,由哈佛大学政府系教授保罗·皮尔森(Paul Pierson)

  倡导(参见Paul Pierson(ed.),The New Politics of the Welfare State.New York:Oxford University Press ,2001)。)。与此同时,民间的非营利组织兴起,出现了美国学者萨拉蒙惊呼的“社团革命”(associational revolution)[3].综观全球,公共部门改革的具体策略可以概括为四种:市场化、分散化、公司化和民营化。一般而言,在公共部门的核心,也就是提供各种公共服务或为全社会提供公共品的部门,建立所谓的“内部市场”

  乃是一种常见的改革路向[4].建立内部市场的要旨是将公共服务的提供者与出资者分开,让公共服务的消费者享有更多的选择服务提供者的权利。英国在国民医疗服务体系引入内部市场的实践,提高了公费医疗的效率,在不少英联邦国家中得到效仿,也引起了广泛的关注和研究[5].在涉及跨部门的服务尤其是各级政府分担的服务(例如社会福利),分散化(或分权化)以便让贴近服务对象的地方政府承担更多的责任,尤其是服务提供方面,乃是大势所趋。在公共部门的边缘,公司化和民营化则是两种普遍采用的改革方法[6].不同国家针对不同的公共部门采取了不同的改革策略,或者各种策略的组合[7].

  二、福利国家收缩与能促型国家的兴起

  西方发达国家在经历了战后二十多年福利国家的大扩张之后,从70年代起改弦更张,大力裁撤那些提供社会福利和社会服务的公共部门组织。然而,在福利国家收缩的大潮中,国家的社会支出(social spending )并没有相应削减,而是通过各种方式,大部分流入民间的非营利组织,少部分流入了营利组织。由此,西方的福利国家发生了深刻的转型,走上了所谓的“公私合办福利”(public-private mix of welfare provisions )的道路。对此,美国加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特(Neil Gilbert)教授在80年代后期提出了“能促型国家”(the enabling state)的理念[8],之后,他在一系列著作中不断地深化其内容[9].这一理念既是对70年代以来西方福利国家转型实践的理论化概括,也代表着一种新兴的社会理念,旨在为遍及全球的社会改革指明方向。

  长期以来,在社会工作者、社会政策研究者和制定者的心目,所谓的“福利国家”一般指的是社会民主型的福利国家,以瑞典模式为代表。社会民主型福利国家的最显著特征可以归结为三点:一是普遍主义式的可获得性,所有公民甚至持有外国籍的永久居民都有权享受社会福利;二是社会福利服务的公共提供;三是社会保护是公民与生俱来的社会权利(注:关于瑞典模式的研究非常众多,其中近期出版而广受好评的著作有:Bo Rothstein,The SocialDemocratic State:The Swedish Model and the Bureaucratic Problem of Social Reforms.Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1996;Peter A.Swenson ,Capitalistsagainst Markets :The Making of Labor Markets and Welfare States in the United Statesand Sweden.New York :Oxford University Press ,2002.)。

  能促型国家的理念旨在颠覆传统的福利国家观念,其具体内容如下述三大观念性变革:

  第一,从政府提供向民间提供转型。

  在传统的福利国家模式中,福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共产品理论的僵化理解,即认为社会公益事业属于公共产品,而市场在提供公共产品方面会产生失灵,因此,公共产品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中,民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利,那么,接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。

  同传统的福利国家相比,能促型国家采取某种市场化的路径从事社会福利。最为显著的区别在于,能促型国家拥抱“民间提供服务而国家出钱‘买单”,的理念。事实上,自70年代之后,在发达国家,出现了社会服务和福利民营化的新趋势,学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”(private provision of public goods ),从而打破了由于市场失灵公共产品只能由国家来提供的传统观念[10].

  第二,从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。

  在能促型国家的实践中,国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务,但是也并非撒手不管,而是通过各种直接或间接的方式,为提供这种服务的民间组织提供支持,其中主要是财政支持。支持的方式多种多样,最为常见的方式包括:通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织;直接向救济领取者发放现金或者代金券,让他们自行选择心仪的服务提供者;为购买社会福利的个人和家庭提供税务优惠。

  国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设,其主要政策考量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性,减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病,从而更好地为福利的受益人服务[9](P44-45)。

  第三,从保护劳工向保护工作转型。

  传统福利国家模式由国家包揽了社会责任。社会福利给付的发放呈现普遍主义和非条件性的特征,从而在整个社会的运行上出现了所谓的“劳动力非商品化”的现象,即劳动者的收入已经不大同其劳动成正比。国际知名的社会政策专家古斯塔·埃斯平-安德森(GostaEsping-Andersen)在其《福利资本主义的三个世界》一书中,就是以劳动力非商品化为指标,对世界发达国家中的福利进行了经典性的分类。劳动力非商品化发展程度最高的无疑当属“社会民主主义模式”,以北欧国家为代表;劳动力非商品化程度最低的为“自由主义模式”,其代表是美国、英国、新西兰等;介于两者之间的为“法团主义模式”,其代表是很多西欧国家[11].同传统的、正宗的、社会民主福利国家的模式有所不同,能促型国家推崇所谓的“公共支持私人责任”(public support for private responsibility )的理念,即国家通过各种方式来支持民间,也就是个人、家庭、社区和非营利组织来承担更多的社会责任[9](P163-189)。国家不再以普遍主义和非条件性的方式发放社会福利给付,而是采取种种目标定位的方法,把福利递送给最为需要的人;同时,福利给付附带激励劳动力市场参与的奖惩条件[12].总而言之,劳动力非商品化的趋势得到了逆转,出现所谓的“劳动力再商品化”[9](P44、46、86-89)。

  三、企业化与民营化:中国事业单位的改革路向

  厘清了市场经济中国家与民间非营利组织的关系后,让我们回到中国事业单位的改革问题上来。毫无疑问,同其他部门的改革一样,中国事业单位改革涉及到制度和组织的变迁,也有一个同国际接轨的问题。要明确变迁的方向和路径,首先要给出事业单位的定位,然后才能搞清从那里来到那里去的问题。

  不少有关事业单位的论述强调这一组织类型的中国特色,认定在市场经济条件下并不存在事业单位的对应物。基于这样一种认知,人们在“事业单位”一词的英译上深感棘手。在中国大陆的绝大多数出版物中,“事业单位”一词被译为“institutions”,而香港的一些学者则译为“service organizations ”[13].前一种译法的弊端显而易见,因为英文中“institutions”是“制度”和/或“机构”的统称。后一种译法突出了事业单位的活动领域,但却没有突出其公共性的特征。实际上,从前文有关市场经济中各种组织类型的讨论中,已经可以得出结论:事业单位在市场经济中的对应物就是公共部门组织,或简称公立组织。

  因此,public-sector organizations应该成为“事业单位”一词的最贴切英译。

  明确了事业单位的这一定位,我们就可以进一步认识到在传统体制下中国非营利部门的一些重要特质,以区别于市场经济中的非营利部门。

  第一,公立组织规模庞大。

  在体制改革前,中国的非营利部门由公共部门组织,也就是我们所谓的“事业单位”一统天下,民办的非营利组织几乎不存在。这一特征同营利部门(或企业)具有平行性,当时国有企业也是一统天下的。然而,经过了长达二十多年的改革,公立组织的规模依然庞大。

  图1显示,事业单位中的正式职工总数在90年代保持增长。虽然就业绝对数的增长到1997年终结,但是占全体职工人数的比重却不断攀升。

  图2选用了三项指标,亦即事业单位职工人数占非农就业、服务业就业和公共部门就业的比重,来进一步衡量事业单位的重要性。这三项指标也是国际上通用的度量公立组织重要性的指标。从中可以看出,事业单位职工人数占全部非农就业的比重虽然有所下降,但是变化幅度不大;占服务业就业的比重有实质性的下降,这显然要归因于营利性服务业组织中就业的增长;值得注意的是,事业单位职工人数占公共部门职工总数的比重有逐年增加的趋势,这显然是公共部门中国有企业职工比重逐年下降和行政机构缩减的结果。这一趋势反映出,中国在顺应全球性公共部门瘦身的大潮流方面,最大的滞后因素就来自事业单位。从结构上来看,事业单位也就是公立非营利组织,在中国占据了国外民间非营利组织所占据的位置。

  根据约翰·霍普金斯大学非营利部门国际比较项目的研究发现,在二十二个国家中,民间非营利组织正式雇员在1995年分别占全部非农就业的5%、全部服务业的10%、全部公共部门就业的27%[14](P10)。

  毫无疑问,众多事业单位的存在,及其所提供的就业职位,乃是中国公共部门总体规模庞大的最重要贡献因素之一。姑且不论人浮于事、繁文缛节等负面后果,对国家而言,公立组织规模庞大的直接后果就是财政负担沉重。虽然目前没有较为精确的统计数字,但是基本的事实是,大量的事业单位依赖财政拨款才得以维持。

  第二,组织功能混乱。

  在传统体制下,相当多的事业单位既不提供公共物品,也不提供俱乐部物品,而是从事各种私人物品的生产(参见图3)。但实际上,这些产品完全可以通过市场化运作来提供。

  这一点,在媒体娱乐领域中最为突出。在另外一些领域,如卫生保健、教育和社会服务等,公共物品、俱乐部物品以及私人物品实际上可以共存,但是长期以来,这些领域私人物品的生产和提供问题要么被忽视,要么同其他两种类型物品混为一谈。直到今天,人们就这些领域服务的民营提供模式还存在种种误解和偏见,经常以监管不力造成的问题为理由全盘质疑民营化模式。

  第三,管理体制官僚化。

  在计划经济体制下,所有的事业单位都隶属于各个国家部门,依照等级制度来管理,其运营、资金、人事等均纳入国家计划之中,所有单位及其正式从业人员均有行政级别。正如改革前的国有企业一样,事业单位很难说是独立的社会经济实体。由于缺乏管理的自主性,也缺乏适当的激励机制,更缺乏竞争,事业单位很少对社会上有关公共产品和服务的需求作出积极主动的反应。在这种体制下,事业单位的典型行为是眼睛向上,以增加或至少维持事业费为其主要工作目标[15](P51-54)。

  中国事业单位改革的必要性不言而喻。无论从国际非营利部门的横向比较来看,还是从中国营利部门的实际改革经验来看,事业单位改革的方向也十分清楚,那就是相当一部分事业单位走向企业化(或公司化)和民营化,而相对少数事业单位依然保留公立组织的身份。

  事实上,事业单位的公司化和民营化改革都已经行之多年,前者就是我们所说的“事业单位企业化管理”,而后者就是我们所谓的“脱钩”。

  事业单位的公司化这一趋势在媒体和文化领域发展非常迅猛,尤其是最近几年,一批媒体文化公司集团出现。在司法和财会领域,许多原事业单位同政府部门脱钩,成为独立的合伙制事务所。同时,在科技研究与发展领域,国家从80年代中期就推行了市场化的政策,鼓励(甚至在某种情况下迫使)大批从事应用型工作的事业单位实行财务自主。然而,由于我们并没有把事业单位的企业化和民营化当成战略目标,因此有关改革在制度化方面非常薄弱,从而出现了许多制度冲突的现象,也就是新老制度的并存所带来的混乱问题。

  一方面,许多事业单位已经是不折不扣的企业,但是却依然按照原事业单位的方式来管理。所谓的企业化管理,也只是简化成自收自支、经营纳税的问题。在产权、人事和财务这些攸关企业发展的制度建设上,这些企业化管理的事业单位并没有走上建设现代公司的轨道,反而依然保留着原有的官僚化气息,因而极大地限制了这些企业的发展。具体而言,国家根据这些组织经济自主的程度,把事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类,实施分类管理。然而,不少单位已经变成了不折不扣的企业,可以成为上市公司,变成蓝筹股,甚至有望成为世界级的企业(例如不少重量级的媒体),但却依然是事业单位。国家面对大量事业单位,面临如何将之分类的棘手问题,从而引发国家与事业单位之间一系列的讨价还价。

  另一方面,事业单位与企业即非营利组织与营利组织界线不清,也给不少营利性机构提供了大量制度缝隙,以牟取暴利。大量事业单位创办了各式各样的营利性组织,但同时还享受事业单位的税务优惠。这一现象在教育领域内尤其突出。按照国家的政策,几乎所有的校办企业都享有税务优惠。不少事业单位则以一个机构、几块牌子的方式行事,具有营利性和非营利性组织的双重身份,以便两边的好处均沾。毫无疑问,中国尚没有建立起一套完整的监管体系,对非营利组织的非营利性进行有效地监管。

  四、国家在事业单位转型中所扮演的能促型角色

  中国事业单位改革的基本方向就是企业化和民营化,这不仅可以在理论上得到有力的论证,而且也是现实中活生生的发展趋势。在这两种改革的进程中,国家的作用举足轻重。新自由主义者所推崇的“国家退出”的路向,并非切合实际的选择。在探讨国家在事业单位转型以及非营利部门发展中的作用时,有关能促型国家的论述值得关注。

  首先,我们应该注意的是,有关能促型国家的论述针对的是西方发达市场经济中福利国家的转型,全然没有考虑到转型国家中社会体制的转变问题。因此,我们在借鉴其思路的过程中,必须针对转型国家的特殊国情,作出相应调整。

  就转型国家的特殊性而言,最为突出的问题乃是缺乏一套完整的规范非营利组织的制度框架,无论这些非营利组织是公立的、民办的还是半公半民的。就目前中国的情形而言,无论是事业单位的转型,还是民间非营利组织的成长,或者是整个非营利部门的发展,以及非营利组织与国家的关系,问题的核心都在于制度化,而国家在制度建设上无可避免的必须扮演一个关键的角色。

  众所周知,中国的非营利组织,无论是公立的事业单位,还是民间社团和所谓“民办非企业组织”,均以部门主义的方式,在众多相互分立的等级体系中组织起来。不同的公立非营利组织,也就是事业单位,具有不同的行政地位,而民办非营利组织则必须挂靠在公立组织(所谓“业务主管单位”)之下。这样一种分立的体制,从监管的角度来看,是非常不便的,而且它也无法为各种非营利组织提供一个一视同仁的竞技场,阻碍了它们的自由发展。

  因此,就国家而言,当务之急就是超越部门主义,在国务院甚至全国人大的层级上,制定一部《非营利组织管理条例》或者《非营利组织法》,从而为非营利部门的全面发展提供一套完整的制度框架。这一制度框架的重要内容应该包括:一是非营利组织非营利性质的界定。根据国际惯例,非营利的实质乃是营运收入的非分配型。这一界定同时也明确,非营利组织从事以服务换取收费的活动是合法的。

  二是非营利组织的法人资格确定。法人资格确定的程序乃是组织注册登记,其目的之一在于在今后的民事行为(例如债务纠纷)中承担有限责任,目的之二是进一步申请获得免税资格(注:目前中国民政部主持的民间组织登记工作,除了履行上述两项功能之外,还有重要的一点在于管制非营利部门的进入。总体来说,在进入问题上放松管制,既是国际大趋势,也是民间的热切呼声。然而一定程度的进入管制是否必要,以及进入管制究竟如何维持一个适当的度,都是必须详加讨论的大问题,但本文不展开谈。)。

  三是非营利组织免税资格的认定。免税的问题相当复杂,总体来说非营利组织享有制度性的税务优惠,而不是各种政策性的优惠税务安排,但是何种收入(运营收入、捐款、利息收入等等)应该免税,在免税权利授予上是否考虑提供公共产品和俱乐部产品之差别,以及何种机构担任免税资格认定的职责,都是亟待研究解决的问题(注:关于何种收入应该纳税、何种收入应该免税,需要另文详加讨论。关于免税资格认定机构,国际上一般由两种办法:一是设立专门的公立机构,统筹非营利组织的管理,英国的慈善委员会就是这样的一个机构;另一种是由税务部门承担这一职责,美国和澳洲等国采取这一模式。中国目前有众多部门有权认定免税,而在免税认定问题上,所有机构同财政税务部门不免经常出现所谓的“扯皮”,也就是讨价还价。)。

  四是非营利组织法人治理结构的建立。非营利组织内部的制度构造,同公司具有一定的平行性,其决策机构为董事会或理事会,由该机构聘请首席执行官(CEO )负责组织的日常运营。但是,董事会或理事会究竟应该由什么人组成,的确是非常复杂的问题。对于非会员制的非营利组织来说,一般由主要发起人或捐款人或者他们提名的社会人士组成;而对于会员制的组织来说,民主选举的重要性及其程序应该通过法律得到确定。

  五是非营利组织与营利组织的关系。相当多的非营利组织不可避免地要同营利性组织建立联系。基金会会持有各种证券,博物馆要开设商店,学校(尤其是大学)会成为各种公司的股东,等等。一般而言,非营利组织投资营利组织,在税务上理应同其他营利组织一视同仁,否则会产生数不胜数的制度漏洞。而非营利组织从其所投资的营利组织中获取的收入,应该获得税务优惠。

  有了统一的新制度框架,无论是原有的事业单位,还是新兴的民间组织,都应该重新注册为非营利组织。

  或许有人会认为,超越部门主义,建立一个统一的非营利组织制度框架,会冲垮现有的事业单位管理体制,因而是过于激进的改革方式,缺乏现实的可行性和可操作性;但是,实际上,这正是一种渐进式的改革,而且是这种改革的第一步。所有那些原来隶属于各个部门的事业单位,在新的制度框架中,无非变成了公立的非营利组织。原来部门中的主管机构成为主要发起人,进入并且主导董事会。这些由事业单位改换门庭变成的非营利组织,在相当一段时期内,其主要收入来源仍旧是来自于政府的财政拨款,其主要资产是积累下来的国有资产,从而为其自主发展的能力建设打下基础。当然,许多拨款不再以事业费和人头费的方式下拨,而是以项目的方式下拨。有关的非营利组织必须通过竞争来争取国家的项目(注:实际上,这样一种改革在教育部门尤其是高等院校,已经如火如荼地开展起来。政府除了给高等院校一定的事业费之外,还设立了各种项目,高等院校教授们的很大精力都花在竞争来自国家的项目之上。但有趣的是,很少有学者从能促型国家和公共治理转型的角度对这些现象的意涵进行分析。)。在这一过程中,国家实际上扮演了一种能促型的角色,即通过财政手段帮助这些非营利组织强化自身的能力。事实上,在新的体制下,许多现有的医院、学校、科研院所,基本上可以在短期内维持现有格局。

  既然不能改变既有格局,这一变革是否换汤不换药呢?实际上,这一变革意义深远,具体可以体现在四个方面:一是建立统一的非营利组织制度,有助于区隔非营利和营利部门,为两个部门建立不同的监管体系扫清障碍,同时也为众多事业单位实施规范的企业化改造铺平道路。二是非营利组织的制度化为事业单位的进一步民营化开辟了空间,公立组织可以选择以渐进的方式,逐步增加其非政府性的收入来源,最终向民办非营利组织转型。三是建立这样一个制度框架,为政府发挥其监管职能提供了合法性依据。四是这样一个法律框架,能够保障政府在非营利组织的发展中发挥能促型的作用。

  实际上,只有在一个规范的制度框架中,国家才有可能针对不同的部门,制定切实可行的计划,逐步减少以事业费形式下发的拨款,促使事业单位向民营非营利组织转型。但是,国家在社会事业方面的投入不应减少。从事业费减少节省下来的资金,可以转为以项目为基础的社会开支(social spending ),以政府外包、受益者资助、税务优惠等间接方式,投入民间非营利组织,从而推动整个非营利部门的发展。这恰恰是能促型国家思路的精髓所在。

  「参考文献」

  [1]Lester M.Salamon and Helmut K.Anheier(1997)Defining the Nonprofit Sector:A Cross-national Analysis.Manchester:Manchester University Press ,1997.

  [2]Helmut K.Anheier and Jeremy Kendall,Third Sector Policy at the Crossroads:An International Nonprofit Analysis.London:Brunner-Routledge ,2001.

  [3]莱斯特·M.萨拉蒙。非营利部门的兴起[A].公民社会与第三部门[C].北京:社会科学文献出版社,2000.

  [4]Norman Flynn ,“Managerialism and Public Services :Some International Trends,”

  in John Clarke,Sharon Gewirtz,and Eugene McLaughlin (eds.),New Managerialism,New Welfare ?London:Sage Publications ,2000.

  [5]Monique Jerome-Forget,Joseph White,and Joshua M.Wiener (eds.),HealthCare Reform Through Internal Markets.Montreal :The Institute for Research on PublicPolicy,1995.

  [6]Ian Duncan and Alan Bollard,Corporatization and Privatization :Lessonsfrom New Zealand.Auckland :Oxford University Press ,1992.

  [7]John Halligan,“New Public Sector Models:Reform in Australia and New Zealand,”

  in Jan-Erik Lane(ed.),Public Sector Reform:Rationale ,Trends and Problems.London:Sage Publications ,1997.

  [8]Neil Gilbert and Barbara Gilbert ,The Enabling State:Modern Welfare Capitalismin America.New York :Oxford University Press ,1989.

  [9]Neil Gilbert ,Transformation of the Welfare State :The Silent Surrenderof Public Responsibility.New York :Oxford University Press ,2002.

  [10]Roger L.Kemp(ed.),Privatization :The Provision of Public Services bythe Private Sector.Jefferson:McFarland &Company ,Inc.,Publishers,1991.

  [11]G ·sta Esping-Andersen ,The Three Worlds of Welfare Capitalism.Princeton:Princeton University Press,1990.

  [12]尼尔·吉尔伯特(Neil Gilbert)。社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望[M].北京:中国劳动与社会保障出版社,2004.

  [13]Lam Tao-chiu and James L.Perry,“Service Organizations in China:Reformand Its Limits,”in Peter Nan-shong Lee and Carlos Wing-hung Lo(eds.),RemakingChina's Public Management.Westport:Quorum Books,2001.

  [14]莱斯特·M.萨拉蒙,等。全球公民社会——非营利部门视界[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

  [15]赵立波。事业单位改革——公共事业发展新机制探析[M].济南:山东人民出版社,2003.