政治体制“形式化改革”的生成逻辑

——湖北晓镇“海推直选”个案研究

  原载《战略与管理》2003年第6期

  一、晓镇实验中的特殊现象:设计与结果的巨大反差

  晓镇案例提供的是改革前人们有着较为完善的制度设计,但由于改革过程中的种种因素而导致改革结果相对于原初设计发生了变异。对过程因素之于改革后果的影响,现有的制度变迁研究(从理论假设到个案研究)还未能给予解释。晓镇是湖北省中部县的一个偏僻小镇,地形为丘陵山区,全镇版图面积283.68平方公里,山地面积则占全镇总面积的92%。现有人口14605人,其中农业人口10665人。境内人口密度为全县各乡镇中最低,平均每平方公里仅有53人。原为乡建制,2001年改镇,辖1个居委会,21个村委会。

  2000年末,晓镇所在的县作为当时湖北税费改革试点县进行了农村税费改革,并于2001年进行了乡镇机构改革。农村基层政治领域的一些深层次矛盾在作为农业镇的晓镇也表现得非常明显。区区1.5万人口的小镇,财政供养人员有500多人。而且,财政收入的绝大部分,为人员工资所耗费。

  2002年8、9月间,这里发生了一场基层民主政治建设的试验,在全国率先在乡党委书记的候选人提名上增加了普通村民的推荐权,并在镇党委委员、镇长、村党支部和村委会等各基层组织的选举中落实直接选举原则,尝试建立选举后的村务民主决策机制,在改革的综合性和先进性上走到了政治体制改革的前列。

  晓镇方案的主要内容是:1、“两推一选”镇党政班子成员,重点是镇党委书记和镇长,即由群众推荐,党内推荐,党代会差额选举产生镇党委书记,由全体选民推荐,村(居)民代表推荐,人民代表差额产生镇长。2、“两推一选”村党支部成员和直选村民委员会成员。3、以“党务政务村务票决制”为载体,探索加强农村基层民主决策、民主管理、民主监督的有效途径。

  可以看出,晓镇试点方案融合了各地在这方面探索的一些最新成果,而又抓住了基层政治体制改革的核心问题。它体现了当前农村基层民主政治建设的一些前沿做法:一是大胆进入乡镇选举领域,而且重点强调推、选镇党委书记和镇长,相对全国大多数农村来讲,尝试乡镇选举绝对是走在前面,因为全国大多数地区只是在进行村一级的民主选举,就是已经进行乡镇选举制度试点的乡镇来讲,它也是走在前面,因为它加上了镇党委书记的群众推荐。二是在村级选举制度试验方面,它也走在全国的前列,它把全国先进的对党支部“两推一选”和直选村委会结合了起来。三是为保证乡镇党政班子推选的成功,在人大代表和党代表的选举上也谋求创新,在提名代表候选人和投票选举代表时,加强普通村民和党员的参与。第四,在民主选举之后提出了加强其他三个民主,并设计了具体的制度形式“党务政务村务票决制”。这一方案力求同时提升六个选举的民主性,并将其统一安排在不到两个月的时间里同时试验,其先进性、综合程度不弱于全国其他同类选举制度改革。而且,当前,农村改革实践对这种民主制度创新的需求又是十分强烈的,晓镇改革生逢其时,对其他地区具有很强的示范性。

  可就是这样一个设计有其合理性、领导决心又很大的改革,只走完了它形式化的过程,在试点过程中,其部分关键性的民主环节被压缩、修改,创新性衰减,不仅没有实质性的人事变动,也没有带来选举后村与镇政府关系性质的明显变化。在群众推荐镇委书记、镇长和镇党委委员时,组织意图通过推荐票的特殊设计使得原班子成员别全部推荐且得票数遥遥领先;通过组织手段做候选人的工作,使关键职位的差额选举变成无任何悬念的事实上的陪选;任意修改试点方案中各种选举的先后顺序,为的是尽量使全体原任干部能全部当选。调查中我们接触的相当数量的村、镇干部和多数村民都认为这场试验“纯粹是走形式”。设计理念先进、措施触动基层政治体制流弊实质的改革被试验成了一场“形式化改革”。原因何在?改革设计与改革结果的巨大反差是引发本文讨论的中心现象,解释这一现象的生成逻辑是本文为自己设定的任务。

  需要补充的是,晓镇方案不是人们一时头脑发热的产物,也不是热衷于以破旧标新、追求轰动效应的理论家们闭门造车之作。在晓镇试验之前,乡镇长选举制度的试点就在各地如火如荼地展开,这些为晓镇试验的设计者提供了可资借鉴的思想资源,晓镇改革的设计者是县委书记和县委组织部,其中的主要人物县委书记曾任过多年的市委组织部副部长,在任市委组织部调研科科长时又从事过大量的基层调研,对传统的乡镇干部选任中的弊端有深刻认识,对农村工作有大量的政策思考,并且有推进民主的极强理念。他们曾到国内主要的先驱试验地进行了考察,研究了有关的制度设计文本和新闻报道。此时,全国人大一纸通知之后,全国的乡镇长选举改革试验陷入了沉寂。但是,上层给了他们足够的支持,并在改革方向上给予了明确的暗示。对先期试验的经验教训的借鉴使其不是白纸作画,上层的支持使其摆脱了顾虑、有了涉足乡镇选举制度改革的足够动力,只着眼于追求方案的创新性;对农村问题的深入了解,又使他们一下子就抓到了选举制度改革应重点解决的核心问题。可以说,晓镇改革的外部条件要比步云乡长直选时好得多。但我们将会看到,晓镇的改革明显不如步云彻底,创新性要逊色于步云。

  原来对改革出现倒退的解释,往往从改革阻力太大来解释,人为确立改革的推进力量和反对力量,或者认定使改革方案不能切合复杂的实际需求和利益结构。但是晓镇试验的种种情况使我们不能轻易接受这些已有的解释。

  对晓镇试验方案与结果强烈反差的的追根探源,使我们相信,这并不是由于当地领导决心不大,也不是他们对民主的认识不到位。最简单的证明就是晓镇方案的顺利出台。这种反差说明,不能仅从改革方案是否先进来判断改革结果,也不能从改革方案是否切合当地需要来判断改革结果。改革过程构成了解释改革结果的独立和关键的环节。我们需要从包含各个改革主体行为及其行动的改革过程中来具体地理解这种“不良后果”的形成机制。

  对经济体制改革的过程研究或说制度变迁研究构成我们可资借鉴的理论资源。既有制度变迁研究侧重于从产权交易、利益冲突等角度寻求对改革稳定性、对改革方式选择(渐进还是激进、强制还是补贴或让利)的理解,仍是集中在人们为什么改革和怎样改革,对于改革效果未达到预期设计的问题基本没有触及。樊纲解释了为什么渐进式改革会导致积重难返的问题,与本文讨论问题关系较近。樊文是想解释第一步改革的不完善怎样导致后面改革措施的变异,最后导致旧体制的复归或根本上偏离改革目标,使问题根本无法通过改革来解决,但在解释为什么具体的第一步改革不完善时,强调的是人们决定改革前就不愿意选择到位的改革措施,改革效果不佳是人们一开始就预计到甚至设计好的,与具体的改革过程无关。这与晓镇个案不符。晓镇发生的是人们一开始有着推进改革的决心和较为完善的改革设计,但在改革过程中逐步放弃了创新的目标和措施。对于晓镇个案,我们必须寻求新的解释。

  二、晓镇试点过程:改革创新性的逐步衰减

  晓镇试验的组织机构是这样设立的:由县委组织部、县民政局和县委党校分别抽人组成县工作专班进驻晓镇指导选举,而镇则组成“镇村换届选举领导组”具体实施试点方案。也就是说,县作为改革方案的设计者,实验中成为改革的指导者,镇则成为改革的具体实施者。两个改革主体实现了角色上的两分。这样的组织格局,就使得镇有可能逐步成为试点过程中的主导性主体,试点过程中对各项选举措施的时间安排、程序的增减和简化就可以更多地体现镇的想法。当然,县和镇在试点中的成本、收益权衡是复杂的,双方既要推进改革,又要尽量确保既得利益,还要更多地实现自身的独特收益。而改革方案又是足够复杂的,这就让我们在整个试点过程中看到了足够的县、乡之间博弈的环节。以下我们从改革主体两分的视角,叙述设计指导者和组织实施者在试点过程中围绕实现改革创新性方面的博弈。叙述不完全依照严格的时间程序来叙述,而是依照试点方案创新性实现展开的逻辑来叙述。

  宣传发动的形式化:弱化村民参与改革方案创新性的主要体现已如前述。要实现这些创新,首先的一个步骤是要争取村民的充分参与,这既是确保实现改革创新的一个关键条件,其本身也是改革具有创新性的一个重要体现。试点方案对此作了充分的设计,规定要发放公开信和进行问卷调查。公开信上使用了村民易懂的简明语言,介绍了改革的创新之处,动员村民参与改革。调查问卷依据改革的主要创新之处征求村民的意见,也对改革的精神进行一种宣传。如村民能真正读到公开信,认真填写调查问卷,就能起到引起村民对试点关注、促进村民对试点参与的良好效果。

  但在镇成为试点实施者的情况下,运用组织手段调动村民充分参与便与其自身利益有点相左。对镇现任班子来说,对村民的充分发动可能就意味着新的竞争者的涌现和对新竞争者的较多支持。虽然这对改革获得预期的创新效果是必需的,但会直接造成镇在试点中收益的减少、成本的增加。

  由于前述的理由,县不可能亲自组织宣传发动工作。在镇组织发放公开信和调查问卷的过程中,县所要求的发放到每户的要求没有彻底贯彻。发放公开信数量不详,收回调查问卷2200份。相当一部分公开信未能发到村民手中,相当一部分调查问卷是由村干部或村民小组长代填。原因除了当地交通不便,正值板栗、玉米、香菇收获季节,村民无暇等客观方面外,镇消极对待宣传发动,未能严格要求和督导村级组织完成此项工作是重要原因。但因有足够的问卷被回收,所以并不妨碍镇从问卷中获得“73.3%的村民赞同‘群众提名书记、镇长等领导候选人’,73.3%的村民认为‘镇党委书记等镇领导在正式选举时要进行差额选举’”等一系列村民支持试点的论据。由于前述的组织填写过程中的敷衍,很难认为这表达了村民对试点的理解。但数据如此“正面”已经足以证明此项工作组织的成功,而县级虽然无力促使宣传发动的深入,但也乐于接受形式化的宣传发动效果,因为县级也需要这些来自村民的支持改革的证明。牺牲通过宣传促进村民参与的效果,获得一份看起来更有利的对试点正当性支持的证据,这对乡镇来说,既应付了上级,也为自己脸上贴了金。县级从一开始也就有意无意地成为削弱村民对试点知情权和参与权的共谋。

  “海推”:镇引导村民提名自己,县的纵容由群众推荐提名镇委书记、镇委委员和镇长、副镇长的候选人是晓镇试点方案中最大的创新之处。虽然这种提名结果因不能被直接确定为正式候选人,因此只被称为“推荐”。但因最终由县委确定的正式候选人必须是从村民“推荐”的初步候选人建议名单中由党员代表大会预选产生,因此,村民“推荐”这“第一推”对谁能入选镇党委至关重要。仿照村委会选举中的“海选”,这“第一推”也被晓镇人称为“海推”。

  但如果真正按照“海推”精神操作,任何符合“男50岁以下,女48岁以下,大专以上文化”的党员就都有可能被村民提名,这将大大降低原镇党委班子成员被悉数提名的可能性。这等于说是由镇班子自己来组织村民来选掉自己,真正按改革设计操作的结果是比原来选举制度大大降低自己继续当选的可能性。

  2002年8月14日,全镇分选区同时召开选民大会进行“海推”。选民拿到的推荐票包含两部分内容,赫然印在选举上方的是“现任晓镇班子成员民主测评表”,印出了班子成员14人的名字和职务,要求村民在“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”等四个等级上对每一个班子成员测评。测评表下才是“第一届晓镇班子成员群众推荐表”,村民可在标有11种具体职位的11个空括内,填上自己提名的每个职位的候选人。

  这张“二合一”的推荐表由镇换届选举工作指导小组主持设计而成。其设计有两点将对村民的投票取向产生影响:一是将两表合一,使得现任班子成员名字和职务全部列上推荐表,客观上起到了宣传现任班子成员的作用。二是推荐名额共11人,比现任班子成员总数少3人。镇里对如此设计推荐表的解释是:两表合一,可以节约组织选民大会的成本,因为如果要将对现任班子的测评和提名新班子成员分开两次,就要开两次选民大会,即使只开一次会,也要发两次票,收两次票,计两次票,两表合一则可以节约时间、人力和经费;提名11个职位的候选人,可以在选举后精简班子构成,提高工作效能。

  这样的选票设计,再加上镇在具体组织提名时对候选人资格和填票方法的解释,极大程度上影响了村民的提名意愿。

  组织推荐中,每个选区的选民大会都是由镇包村干部负责组织。填票前,镇领导和镇工作人员对村民一般作这样的解释:你觉得测评表中哪些人称职的,可以继续在推荐表上提名他当党委成员,哪些人不称职就不提名;也可以另选他人,但必须满足“党员”、“在镇党委政府工作三年以上”、“大专文化”和“年龄”等条件。在解释年龄条件时,虽然选票上根据县试点方案印的是“50岁以下”,但在具体解释时,镇里干部则说“最好在45岁以下”。配合测评,各村都发有14名现任镇党委成员简历(包括年龄),在各村选民大会上多数村也做了宣传。但也只有这14个人有在选民大会上被介绍的机会,其他符合推荐条件的村民则没有任何正式被介绍或介绍自己的机会。现任班子成员因测评与推荐合一而堂而皇之地拥有了向选民宣传自己的专有权利。

  这次的组织过程和解释给村民造成了这样的印象:应主要在现任班子成员中提名新的一届党委成员,年龄超过45岁的尽量不提。这使得提名实质上变成了对班子成员的测评,称职的就提名,不称职的则不提,班子之外的其他党员则尽量不提。由于宣传动员不到位,村民对推荐提名的真实性和意义都没有完全认清,于是就将测评表上的党政班子成员当作了提名的参考范围,再加上图省事、认为无用等消极认识的影响,大多数村民就在14名班子成员中进行了提名。

  提名结果证明了镇主导的选票设计和提名组织工作的效果。8月27日,镇公布村民“海推”结果。村民参加推荐的有7727人,绝大多数选民将推荐票给了现任班子成员。被推荐为镇委书记初步候选人的有18人,18人中排名前14名的就是测评表14名现任班子成员,其他4名非班子成员总计得票只有10票,而且其中3人也是现任镇干部,另1人为曾任过镇干部现为村干部的钟志祥,钟仅得4票。被推荐为镇长初步候选人的17人中前15名中有14人是现任班子成员,排名第11的黄庆富不是班子成员,但曾任过多年总支书记。对这样的推荐结果,镇里自然非常满意。整个过程其实是镇党政班子成员自己引导村民把票投给了自己。当然,这一结果是通过试点方案中的群众推荐程序产生的,它在形式上仍是体现了改革试点的民主创新性的,但实质上,选票设计和组织推荐中的有意引导使得村民只是充当了一场导演好的戏剧中没有多少自主性的演员。

  村民形式上的参与、现任班子成员被全部提名并占绝对优势,这对改革设计者来说,一定程度上意味着试点目标的收缩乃至失败。推荐结果未能体现村民的真正意愿,提名出的初步候选人都是老面孔,这降低了群众对试点的支持度,也降低了作为选举改革的民主创新性重要体现的选举竞争性。但是,对作为设计者的县来说,这样的结果起码保证了方案设计中的“海推”环节得到了实践,群众“海推”候选人毕竟使镇一级党政官员的当选者有了强烈的民选意味,这相比过去的选人用人方式确是一个根本性的变化:形式化地引入民主程序实现了设计者的最低目标。这也是县、乡继续在下一步试点中继续进行合作的基础。至此,县、乡的合作并没有破裂,通过形式化的民主操作,县一级也在获得民主方面的收益。

  “第二推”:改革成本的显现,镇的操纵与县的无奈按照改革设计要求,村民推荐后的下一步,是在村民推荐名单的基础上,对候选人进行资格审查,根据得票多少按1:3的比例确定镇委书记和镇长初步候选人的群众推荐建议名单,然后分别召开全镇党员大会和村民代表大会,在总数各自为三名的书记、镇长候选人建议名单中由镇全体党员大会无记名投票产生书记初步候选人两名、由全镇村民代表大会无记名投票产生镇长初步候选人各两名,这一票也被叫做“推荐”,推荐者变成了党员和村民代表,为“两推”中的“第二推”。只是推荐表由第一推中的全体选民变成了党员和村民代表。“第二推”中产生的初步候选人经县委研究决定后,就成为书记、镇长正式候选人。

  面对群众“第一推”结果,作为改革实施对象的镇避免了整体利益受损的结果,但因候选人职位有限,就需要有现任班子成员中个别人退出最终的镇委委员当选结果,因此就有可能导致班子的不团结和使未能成为正式候选人的镇班子成员怨恨改革并采取各种方式阻挠下一步的试点进程。改革在此要付出一定的改革成本,这是“第二推”的中心问题。但明显地,这一改革成本的主要承担者是镇。怎样成功地牺牲掉几个班子成员,而确保其他班子成员顺利成为书记、镇委委员、镇长、副镇长的正式候选人,尽量使得成本的付出只是局部的,这些镇里必须考虑。当然实现这一点仍然需要经过党员和村民代表手中的选票,但因在制度设计中有“资格审查”、“考察”等环节,镇主要领导可以以合法身份实现这一目标。镇主要领导自身当选书记、镇长已无多少悬念,处理自己下属的问题需要的就是怎样能够一碗水端平,避免形成力量强大的反对派,危及自己的当选和自己意图内人选的当选。从“第一推”到“第二推”,所要解决的主要矛盾已从怎样保护现任班子成员的整体利益、确保全部进入群众推荐人选之列,变为怎样协调已去多数出局之虞的现任班子的内部关系。“第一推”时解决主要矛盾需要防止选举引发的潜在的竞争者的异军突起,故要减弱选举的村民参与程度和竞争性,“第二推”解决矛盾需要对付的是班子成员内部那些想利用选举之机获取更大职位的成员,这时就要多管齐下。当然结果总是有人要承担成本,或者说要承担转嫁了的成本。

  “第二推”中首先是推荐党委书记初步候选人。在确定提交给“第二推”环节的三名党委书记群众推荐建议名单时,票数排在镇委书记群众推荐票第二、三、四位的万世平、童启明、陈维良等三人,在县工作专班对其“征求意见”后,申请退出镇党委书记竞选。对于万世平来讲,已在镇长提名中排名第一,竞争镇长自然有利,但竞争镇长并无绝对把握的童启明、陈维良为何退出镇委书记竞选,各自确有难言之隐。童启明是本镇人,已在本镇工作二十多年,因无法在“第一推”中开展竞选,故在群众推荐中屈居第三,但“第二推”是面对全体党员,人数有限,拉票成本骤减,如能私下动员,则很有可能成为强有力的书记正式候选人,而且童在镇长的群众推荐中只排名第三,比排名第二的陈维良票数少很多,参加镇长正式候选人竞争并不一定胜出。童启明退出书记正式候选人之争纯是荆涛为确保自己当选、保持班子核心层稳定所做出的抉择,当然是通过县工作专班出面做的童的工作。陈维良退出书记竞争,也并非全甘心,但面对荆涛遥遥领先的群众推荐票数和明显的组织资源优势,主动退出而参与镇长正式候选人之争也是迫不得已,退出后也有可能成为镇长万世平的强有力竞争者,也算一种补偿。

  童、陈退出后的镇党委书记推荐建议名单变为周兵、荆涛、雷为(按提交全镇党代表大会的选票上的排列顺序),周、雷两人无竞争力。镇长推荐建议名单变为万世平、陈维良、童启明,陈、童旗鼓相当,但较之万,竞争力则明显偏低。通过对书记、镇长推荐建议名单的影响,荆涛保证了新班子的核心成员仍延续现任班子中的旧有格局。

  经2002年8月29日分选区举行的全镇党员大会投票推选,荆涛、周兵成为镇委书记初步候选人,雷为落选。经2002年9月11日分选区召开的全镇村(居)民代表会议推荐,万世平、陈维良当选为镇长初步候选人,童启明落选。雷为、童启明成为“第二推”阶段的牺牲品利益如何补偿,成为问题。镇长初步候选人“第二推”中陈维良与万世平票数相当接近,万世平184票,陈维良166票。陈比万仅少18票,威胁到镇长正式选举阶段万的当选,这是“第二推”中出现的新问题。

  正式选举:如何补偿牺牲者,县、乡收益空间的重合在镇委书记初步候选人在镇的主导下呈现陪选格局后,在镇委委员候选人均为原班子成员后,在镇长初步候选人变成现任班子内部成员之间实力较为悬殊的竞争后,作为改革设计者的县,已无更多的收益空间可言,不管是班子中哪些成员当选,都是原任班子的续任,所以最大的可能收益将是按照原有制度设计程序“走完两推”。这和改革实施者镇的目标相同。但县仍有一点是可以有自身独立的收益的,那就是确保选出的11名党委成员和镇长、书记符合现行干部制度改革所要求的年轻化要求,确保有女干部入选。在这些方面,镇听从了县,因为这种听从对镇有利,镇将在这方面减少自己牺牲个别成员的成本,年龄和性别是先天条件,容易衡量,操作起来没有主观色彩,不致引起偏谁向谁的争议,且标准是从县发出,镇对确立此标准无任何责任。具体过程待后评述。

  2002年9月4日,镇第一届党代会进行了镇党委书记、党委委员的差额选举,选前候选人均发表了竞选演说。参加党委委员竞选的有12人,均为现任班子成员,另2名班子成员魏添和周祥因无大专学历和年龄偏大而未成为正式候选人。选举前,镇除了对荆涛当选镇委书记有把握外,对谁会在党委委员选举中落选无法估计,也无法控制。因为党委委员要经80名党员代表之手选出,镇所能做的就是怎样设法抚平选举后可能出现的权力格局的不均衡。结果荆涛不出意料,当选书记,周兵落选;党委委员选举中,原人大专职副主席雷为、原党委委员兼纪检书记詹世茂、原党委委员兼副镇长李章光落选,荆涛、万世平、陈维良、童启明、周兵、桂利祥、郝力成、熊幸、夏萍当选党委委员。

  在党委委员选举前,荆涛在大会上根据改革设计者县的授意,讲到:新班子成员中应该要有女同志和30岁以下的年轻同志才好。这直接导致了原女党委委员兼副镇长夏萍、年龄不足30岁的镇党委宣传委员兼党办主任熊幸得票高居当选的9名委员的第一、第二位。这一关键性的“旁白”促成了夏萍、熊幸的当选。这对年龄偏大的雷为落选也起到了推动作用。荆涛还有一句关键性的“旁白”就是:党委想争取由党委组织委员兼任党的纪委书记。代表们知道,郝力成是组织委员,这无形中加大了原纪委书记詹世茂落选的可能性。纪委书记在日常工作中得罪党员干部多,而80名党代表中有52人是来自镇机关和镇直部门的领导,故多数代表未选詹世茂。雷为、詹世茂、李章光未入选镇党委,对三人来讲,是政治生涯中的重大损失。镇要使选举后的班子能保持稳定、不受干扰,那就必须对其作出一定的补偿。

  于是,怎样安排最后进行的副镇长和镇人大专职副主席的正式候选人,并组织好选举,加上如何避免陈维良在镇长选举中超过万世平当选镇长,就成为镇在正式选举阶段所要解决的中心问题。改革实施在这一阶段的主题是补偿牺牲者,以使牺牲者不致成为试点的反对派。这一阶段与“第二推”阶段一样,虽然仍是解决改革实施者内部的利益分配,但改革设计者县却与改革实施者镇有了更多的共同利益,即:使实施者内部的利益牺牲者尽量获得补偿,不发展到通过上访、散布负面言论等方式诋毁、反对试点,危害改革声誉。从成本收益的角度看,对镇来说,就是尽量减少选举后班子内部的不合作和落选者对当选班子的挑战和压力,即减少“不稳定”带来的改革成本,使改革让多数人满意,维护改革声誉,从而尽量获取形象方面的改革收益;对县来说,就是杜绝当事人针对试点组织的的负面言论和上访,确保试点平稳完成,从而减少试点成本,同时树立改革声誉,扩大改革收益。镇、县的收益内容是相同的,减少成本方面的内涵虽有不同,但手段却只能同出一辙:就是尽量给利益受损者以补偿。因为毕竟在选举的前两个阶段已有了诸多不符合制度设计和民主精神的操作,利益受损者要想告,把柄很好找。

  补偿首先做的是将在党委书记选举中落选的周兵和在党委委员中落选的李章光、詹世茂确定为副镇长的候选人,同时被确定为副镇长候选人的是熊幸,熊幸符合改革设计者县的干部年轻化的要求。以上四人被确定为副镇长候选人,是县、镇协商后的结果,但明显更多地注意保持原班子稳定、团结,这时,如此安排也很难说是为了镇的利益。

  雷为作为上届人大专职副主席,被作为本届人大专职副主席候选人之一,这一职位是两选一。党委原意想将副镇长四选三中落选之人安排为镇人大副主席的竞争者,补偿第一轮补偿中可能未能补偿到的落选的副镇长候选人,以便在落选的副镇长候选人和雷为中只牺牲一人。前者当选,就补偿前者,后者当选,就补偿后者。但因镇里定的程序,是在镇人民代表大会上先选镇长、副镇长,再选人大主席、副主席,这本来已违背人大选举程序,现在如果再不事先确定好人大副主席候选人而是等副镇长选举结束后再定更是明显违法。故此,在镇人代会主席团会议上,最后临时决定由在镇委书记群众推荐票中得34票、排名第11的黄庆富成为另一人大副主席正式候选人。

  为避免陈维良异军突起,打破现有班子核心格局,也为了避免副镇长选举时因互相竞争而危害班子团结,镇争取了以下办法:第一,不向代表提前公布镇长、副镇长正式候选人名单,只在选举当天临近正式投票前才宣布;第二,向有关候选人和人大代表严明纪律,选前不允候选人下村,不许代表之间串联。这都大大削弱了镇长和副镇长选举前的竞争,也大大削弱了正式选举时的竞争性。

  2002年9月16日下午,在听取了各位镇长、副镇长候选人精彩纷呈的竞选演说后,晓镇第一届人代会选举万世平为镇长,李章光、詹世茂、熊幸为副镇长。陈维良在镇长选举中落选,但已被选为镇委委员和镇委副书记,周兵继在党委书记中“陪选”荆涛落选后,又在副镇长选举中落选,但已被选为镇委委员。比起上届,陈维良无损失,周兵丢了副镇长,但保住了镇委委员。

  2002年9月17日上午,晓镇第一届人代会继续召开,荆涛在等额选举中当选镇人大主席,黄庆富当选镇人大专职副主席,成为此次试点中唯一班子成员之外的意外获利者,而雷为则继党委委员落选后,在镇人大专职副主席的差额选举中再度落选,成为在试点中彻底被牺牲的班子成员。但因对其使用的标准是年龄这一具有客观性的硬性标准,雷本人也只能有苦自己咽了。

  三、讨论:政治体制改革试点的形式化逻辑

  晓镇试点过程表现出的县、镇作为参与改革的两个主体的角色分工和各自不同作用,两种性质的改革收益的区分,以及由此而来的两者在改革不同阶段的博弈策略和最终导致的改革的形式化,不是晓镇试验独有的特殊现象,或仅是农村基层政治体制改革试点中的一般性现象,而是体现了政治体制改革试点过程的一个一般逻辑,对于理解政治体制改革试点过程及结果具有一般意义。

  1.政治体制改革的试点方式和设计者、实施者的角色分工政治体制改革因其牵涉面广、影响大,一般不会选择整体推进,而是会选择对传统体制触动最小、震动最小的局部先进行;而且,为确保改革能有统一的领导和协调,也一般不会选择直接针对领导中枢进行,而是会选择基层或下级先进行。待取得经验后,再将试点经验进一步扩散,等待人们对政治体制改革突破口的认识趋于一致,和首先改革的领域形成对传统体制的“倒逼”后,再启动进一步的改革。这些在基层和局部先行的改革也就构成整个政治体制改革的先声。也就是说,政治体制改革同经济体制改革一样,也选择了渐进改革的道路,而试点是渐进式政治改革的一种必要和基本的推进方式。试点在中国的政治体制改革中地位非常重要。

  在试点中,基层、局部相对于高层、整体的自身利益,逐步获得承认并得到强化,妨碍它们提出针对自身的放权和扩大参与的改革方案,改革方案最可能由上级来提出设计。改革方案设计完成后,其实施由于面临信息不对称、资源不充分等制约,不可能完全绕开改革对象,由上级直接操作,而只可能由上级和改革对象自身共同实施,或在上级指导下由改革对象自己实施。

  在晓镇试验过程中,县是改革设计者,镇作为改革对象,最终成为改革实施者。县对镇有意削减改革民主性的一些诉求和做法采取了观望、容许乃至共谋的态度,首先还是从获取改革设计者的自身收益出发的:只有支持镇里实施试点,试点才能进行并获得成果,县里也才能获得民主收益;其次是为了减小自身在改革中担负的成本:由镇来实施,避免了由自身亲自实施或高度介入,因信息不完全和资源不足而致的试点中断或出现负面后果。这时,镇基于自身收益—成本权衡,而对民主创新性的有意削减,就得到县里的纵容和支持。而县在镇造成不循原初试点方案民主化设计操作和蓄意影响选举结果的既成事实后,在试点后期的正式选举阶段,在避免当事人上访、维护改革声誉上,与镇有了越来越多的共同利益,因此,共谋和支持成为必然。镇就是凭借自已在操作涉及自身的改革试点方面的信息优势,处理意外事件方面的地方性知识优势,对成为改革对象的镇党政班子成员的支配、调动的资源优势,而一步步地成为试点过程的主导力量。而以童启明失去人大主席、周兵失去副镇长、雷为失去党委委员和人大专职副主席的代价换来了新任班子成员均为原班子成员的选举结果,应该说,镇在整个试点过程中成功地减少了实施试点所带来的成本,最大限度地赢取了改革的收益。

  2.民主收益、治理收益的两分,两者实现的不同步性和在改革主体间的不同分配在实施者下级成为改革主导力量的情况下,假定政治体制改革试点的取向是民主化的,因改革试点收益必然表现出民主收益与治理收益的两分,从而决定了同时作为改革对象和改革实施者的下级采取抑制改革、缩减改革创新性的行为逻辑,而设计者上级又无足够的资源对其加以约束。政治改革试点成功后,首先是将确立一种民主的制度或机制,而这种制度或机制也一定要重构利益格局,从而改变政治系统的输入和输出机制,使政治运行过程更加能够反映社会的利益要求,形成科学的决策机制,促进官员廉洁。这就是政治体制改革试点的创新制度方面的收益,我们可以把它称作民主收益。因改革的创新性设计和顺利实施所带来的“改革先行者”、“党内民主派”、“改革先行地区”等声誉也归属于民主收益。民主收益获得后,政治系统输入输出机制的改变有可能导致政治产出的迟滞或原有政治过程的紊乱,但新的民主制度或机制运行一段时间后,将有可能达到政治体制在新状态下的有序运行,这时,民主制度对于改善治理方面的效益将跟随显现出来。在试点确立的新制度运行后,重大决策趋于科学,利益表达趋于及时有效,社会不满减少,政府威信提高。政治体制改革试点带来的这些改善治理绩效方面的收益,我们称之为治理收益。政治改革试点先期的收益一定是制度创新方面的民主收益,这种收益将进一步带来治理状况改善,即带来治理收益。但即使是民主改革着眼点紧紧围绕改善治理,但民主化必然带来的过渡期内的政治程序紊乱将使得治理收益的获得滞后于民主收益,甚至是在治理状况先行恶化一段时间后,试点改善治理方面的效应才会逐步显现,最终获得比改革前更好的治理绩效。民主收益与治理收益的不同步和两者相关性的另一面即民主取向改革会导致短暂的治理恶化,是使得作为改革实施者的下级蓄意缩减民主取向改革创新幅度的重要原因。

  进一步讲,改革收益的两个方面其获益者是不同的,民主收益更多地是表现为对整个政治体制改革的启示和示范,其获益对象不仅是改革对象,而且是整个政治体制内的各级主体。因此,民主收益的分享者包括设计者上级和实施者下级都在内,而且,更多地将由上级获取,而且,即使改革失败,从获取教训这种远期收益来讲,上级也是最大的获利者。而治理收益更多地是表现为对实施者下级的收益,试点成功所带来的治理绩效改善直接由实施者下级获取,设计者上级可以凭治理绩效改善来论证改革方案设计的成功,但对于改善上级所依赖的治理方面的绩效不会直接显效。因此,上级分享的来自治理绩效改善的收益要少于实施者下级。

  从晓镇试验来讲,使一个镇的治理改善,对全县来说,意义不大,而且晓镇是个小镇,一开始选择晓镇作试验,最根本的着眼点就不是改善晓镇的治理。但对镇来说,只能把治理收益作为试验最大的收益来追求。也就是说,在收益方面,试点成功带给设计者上级的更多是民主收益,带给实施者下级的更多是治理收益,但因治理收益滞后于民主收益,在试点成功的时点上,实施者下级的收益一般少于设计者上级。这时很难想象作为实施者的镇会按照设计者县的原有意图操作试点。实施者更倾向于采取更能实现治理收益或确保原有治理收益不被民主改革侵蚀的做法,这不可避免地会缩减改革的民主创新。

  3.改革成本在改革主体间的分配和设计者因少付成本而采取的纵容策略再从改革成本方面看,进行改革试点的成本主要有设计方案的成本、组织实施的人力、物力消耗,也有试点失败后的风险(失败后声誉的损失,投入试点的机会成本)。当改革方案设计完成,需要进入实施阶段时,下一步要支付的成本主要是组织实施的人力、物力消耗和试点失败的风险,这些成本的支付者有设计者上级,也有实施者下级,但主要的承担者是实施者下级。如果我们把要考察的试点过程定义为改革方案设计完成并进入实施一直到改革方案实施结束之间的过程,就会发现这一过程中,试点成本的主要付出者是实施者下级,试点收益的主要获得者是设计者上级,再加上前面分析的实施者下级又同时是试点的改革对象,因此,实施者下级只会选择少付成本,保住原有收益并尽量多获现时的治理收益,于是,有意缩减改革的创新性,减弱改革对原有体制的冲击就是其理性的选择。

  而且,也因为成本主要由实施者付,收益也主要由设计者拿,导致了设计者对实施者削减创新性行为的无奈乃至纵容。当然,这种纵容是有底限的,那就是实施者下级必须按照设计者上级制定的方案,将主要的制度改革在形式上确立起来,也就是说使民主取向改革“形式化”。

  4.“形式化改革”的成立条件及其意义因改革实施者对创新性的蓄意缩减及在县、镇互动中它不得不遵循的底线,使得改革成为“形式化改革”。

  实施者下级利益独立化的程度和设计者上级与实施者下级博弈时的实力对比,决定了民主化改革形式化程度的高低。但因前述原因而致的形式化一定是一个可以观察的行为趋势,这种趋势就源于改革对象与改革实施者合一,由改革实施者主要承担成本而作为其收益的主要部分的治理收益却滞后于即期显现的民主化收益导致政治改革试点的“形式化改革逻辑”。

  基于晓镇试验的个案揭示了改革试点形式化的趋势和生成逻辑,但并不意味着所有政治改革试点都将无法避免这样一种结局。“形式化改革逻辑”成立需要以下前提条件:一、改革设计者和改革对象分离,故改革方案“无情”地损害改革对象的即期利益;二、改革对象与改革实施者合一,故改革实施者在实施改革的同时要尽量避免改革方案对自身利益的损害;三、改革成功带给设计者和实施者的收益结构不同,兑现收益时间不一致。一般而言,第三点运用于大多数政治改革。但第一和第二个前提则很有可能被打破。以往的个案研究证明,在原有体制面临生存危机时,改革设计者会向自己“开刀”,改革自身;改革设计者单独实施改革,而将改革对象置于对立面,靠自身的资源优势和集中投放资源以克服改革对象的抵制,推进改革。在这样的不能同时满足三个前提条件的情况下,政治改革试点的形式化逻辑不存在。

  但是,即使政治体制改革试点的形式化逻辑极易发生,但这并没有完全消减进行这类试点的意义。因为,局部的试点被首先关注的仍是其形式化的创新,在不同地区之间信息交流存在较高成本的情况下,试点对象之外的面对同样改革任务的改革主体并不可能完整地了解“形式化”的真相,形式化的创新也就成为对其他改革主体进行改革的借鉴,试点在这时也就完成了它的功能。

  试点的局部性客观上造成了信息交流成本的高昂,经历了形式化过程的改革试点也因此易于确立它的价值。同时,改革设计者和实施者出于对改革民主化收益所衍生的“改革首创者”、“改革先行者”的声望的追求与维护,会有意隔断信息交流,典型如拒绝或主动引导新闻媒体的报道,制造形式化试点“实质化”的假象,以获取改革声望,也使得形式化的政治试点能够存在,因此,形式化政治改革,还需要较为封闭的改革环境与之配合,如晓镇实验中选择偏僻地方试点,拒绝记者采访等。可以推论,如加入开放的新闻媒体的监督,形式化改革的社会空间会相应缩小,目前改革者对新闻媒体有足够控制能力,而新闻媒体又基于推广试点经验、推进改革的善良愿望有意遮盖形式化的事实。一方面,是试点这种改革方式本身决定了形式化试点具有不可替代的价值,另一方面,改革者对改革过程的独家解释权和对改革信息扩散的控制能力,使得形式化改革仍可大行其道。

  5.揭示“形式化改革”生成逻辑的意义得出政治体制改革试点可能走向形式化的生成逻辑,对于热心推进中国民主事业的人士来说,也许显得过于消极。但是,它并不是对推进政治体制改革无用的知识。知道在目前,政治体制改革极有可能走向形式化,可以使我们在对一切重要的政治体制改革的创新实践大声叫好、积极鼓动的同时,对改革成绩本身,对改革的前景和将要遇到的困难保持必要的冷静和谨慎。

  同时,形式化逻辑的揭示,也可以使我们更理性地珍视形式化改革所保留下的制度文本与民主程序的价值,而不因试点未能实现预期目标而对他们的价值报以任何轻视。事实上,正是这些改革的预期效果因种种原因而不与实际结果一致,文本和程序才成为这种形式化改革的最大成就。它们虽不完美,但一定是经过设计者们认真琢磨、权衡过的,它们未能成为现实大多数情况下也不是因为它们“不符合实际”。对它们何以形式化的揭示,将使人们获得思考政治体制创新突破口和检视已有设计不足的重要机会。

  在以上两点意义上,对“形式化改革”的揭示和细致研究意义不容否定,也不容小视。它不仅不会给政治改革试点抹黑,相反,是一种更为积极冷静的政治体制推进论的学术表达。同时,要理解形式化的过程,就必然要沿着试点这一事件形成的切口,近距离地观察和探究旧体制运行的深层逻辑,而这对于政治体制改革的研究,其意义是怎样估量也不过分的。对此,本文作出了自己的尝试。

  仅就本文研究,我们无法说出政治改革形式化逻辑在大规模的政治体制全面改革阶段是否仍会延续。但起码地,在政治改革的试点阶段,形式化易于发生,但是,正因其形式化,才启发和激励着想找正确改革思路的人们。就在这种形式化改革试点的累积中,实质意义的政治改革正在我们身边悄然发生。

  (作者单位:清华大学公共管理学院)

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