文章来源:《教学与研究》2005年第11期

1949年后的新中国外交政策实践表明,中国外交政策的制定既受国际环境的结构性制约,同时也受国内政治经济环境的制约。而在国内学界关于中国外交实践的研究中,更多的是从国际环境变化的角度来观照中国外交的变化,研究的路径是国际环境的变化如何导致了中国外交政策的相应变革。结果,从国内政治的视角来思考和研究中国外交则出现一个相对较少研究的状况。本文拟对国内政治视野下的中国外交这一议题的从研究意义、研究的基本框架等方面做一初步探讨。

国内政治与对外政策:研究的意义

肯尼思·华尔兹在《人、国家与战争》一书依据层次分析的思维逻辑,提出了著名的有关战争根源及和平条件的“三个意象理论”。即从人性出发分析战争根源的第一个“意象”,从国内政治分析战争根源的第二个意象,以及从国际体系的无政府性出发解释战争根源的第三个“意象”。[1]华尔兹的“三个意象”虽然是针对战争起源与和平条件问题,但实际上在国际关系研究界已经把这“三个意象”作为一种层次分析方法来解释一个国家的国际行为的根源。在华尔兹1979年出版的《国际政治理论》中,他通过提出国际体系的无政府是国家对外行为的主要动因,由此构建他的的结构现实主义——也就是新现实主义的理论框架。在新现实主义的理论体系中,国家是单一性的、理性行为体,其行为受无政府状态下的国际体系制约,国际政治的无政府特性对解释和理解千百年来国际政治的普遍对抗性质具有重要意义。

和华尔兹1979年的创造性工作类似的是,古勒维奇1978年在《国际组织》杂志上发表论文,提醒人们注意避免只从国内政治透视国际关系变迁的“第二个意象”模式,强调应该从国际层次出发进行考察。他认为此前的学者只重视国际政治的国内根源,而忽视了国内政治的国际根源,现在应该是重视国际力量如何作用于国内结构的时候了。[2]这样,古勒维奇的研究路径是是国际力量影响国内政治发展,打破了国家这只“黑箱” 。这与华尔兹理论强调的是国际体系的结构决定国家(单一性的国家)的对外行为有明显的不同。

本文提出的课题研究,则是从国内政治的视角,观照中国对外政策的发展,从研究层次上看,实际上是回到了华尔兹在《人、国家与战争》中提出的“第二个意象”。其研究意义大致有以下几点:

1、学术上,对体系理论“霸权”的纠偏。自1979年华尔兹创立了新现实主义国际关系理论以后,体系理论成为国际关系理论的主流,包括后来的新自由制度主义、建构主义理论,都是从国际体系出发考察国家对外行为的规律,尽管它们对国际体系的理解不同——国际结构、国际制度还是无政府文化,但它们承认体系研究的重要意义,并且无一例外都是把单一性国家的对外行为作为自己的解释对象。这样,在体系理论中,一国的国内政治因素无法作为考察对象,国家的对外行为的国内政治被“霸权”的体系理论所挤压,几乎没有生存空间。因此,在这样的背景下,研究国家对外行为的国内政治根源,可以拓宽对国家对外政策研究的视野和领域,也可以在一定程度对目前的体系研究进行某种程度的纠偏。

2、政策上,适应国内政治发展的需要。中国来说,中国对外政策制定、变化的国内政治根源是个明显的事实。“外交无小事,事事是大事”,这“大事”就是中国的国家利益。无论是外交政策还是国内政治,政府都要把维护、发展国家利益作为其目标,而国家利益在新中国成立后的相当长时期内主要根据国内政治的发展来界定,结果外交很大程度上成为国内政治的延伸,外交政策也成为国内政策的衍生,对外政策的目标也就是为国内的政治稳定、经济社会发展创造良好的国际环境。在这里,外交显然成为手段,服从、服务于国内政治的需要。但是,在相当时期内我们外交决策的制定考虑的是政治性因素,主要是政治制度、意识形态、最近研究较多的还有政治文化、战略文化等——我把它们称之为整体性因素,这些因素在不同时期呈现不同的内涵。但是与西方学界相比,我们国内的不同行为体如何通过政治过程参与、影响中国对外政策的制定,则很少有学者研究。[3]由于中国国内政治系统结构分层不明显,所以不同的政治行为体竞争对外政策制定在中国并不明显,中国的对外政策高度集中于——中央外事领导小组,但这并不等于政府其他部门和社会对中国对外政策制定没有影响。本课题的研究就是尝试揭示这样的影响,使得中国对外政策研究适应国内政治发展对对外政策提出的需求。

3、学科建设上,把国际政治研究、中国外交和国内政治研究结合起来。在中国的学科分野中,虽然国际政治、中国外交作为政治学一级学科下的二级学科,但在传统的研究中,政治学与国际政治、中国外交研究实际上分割了,政治学研究不关心中国的对外政策制定和国际政治的变化,而外交和国际政治研究也很少从国内政治中吸取理论资源。这样的状况不仅不利于学科本身的发展,也不利于中国对外政策的深层次研究。西方70年代后提出的跨国关系——国内政治的分析模式,试图打破国内政治与国际关系的分野,已经给我们提供很好的理论和方法论支持。

中国对外政策的国内政治:研究的框架

中国对外政策研究的模式和框架不能完全借鉴于西方的模式,而应该从中国国内政治的实际情形出发,构建一个“理想类型”的分析框架。本文认为,应从国内政治系统的结构、国内政治系统的过程以及最高领导人的变化来考察中国对外政策的国内政治。

1、国内政治系统的结构:

这里的国内政治系统结构,不同于西方的国内政治体制,如多党制、三权分立等,也不同于有些西方学者从国家——社会关系的角度来划分的国内政治结构。[4]笔者认为,中国的国内政治结构包括三重结构关系:

第一,中国共产党与其他阶级、阶层的关系以及共产党内部关系

在一般情况下,如果这一对关系紧张,那么对外政策往往呈现比较激进的、甚至带有比较“左”的特征;如果这一对关系比较和谐、稳定,那么对外政策的理性化程度就比较高。当然,如果说有一个反例,那就是在1971年文化大革命依然紧张进行、党内斗争依然尖锐的时期,中美关系实现了和解。这说明当时是国际系统(前苏联对我安全的压力)而不是国内系统更具有解释力。

第二、政府与社会的关系

相对于西方,中国的公民社会发育并不成熟,无论是社会团体还是公民意识都亟待进一步增强。因此,在相当长一段时期内、甚至直到改革开放前,在中国政府的政策制定过程中,社会的“声音”非常弱小,而这在对外政策制定过程尤其如此,因为对外政策的制定过程是在比较小的范围内进行的,社会难以直接参与。但这不等于中国的公民社会对中国的外交政策的制定没有任何影响。从1999年“炸馆事件”后的大学生自发的抗议、到2005年的涉日示威游行,中国社会对政府外交政策的影响已经显示。随着中国涉外民间团体活动的活跃(如保钓运动),它们在一定程度上已经对中国政府外交施加了影响。一般认为,如果社会对政府外交政策的影响大,那么政府外交决策的复杂性将大大增加;如果社会对政府外交决策的“干预”少,那么政府外交决策的效率将提高,

第三,中央与地方关系

在中国传统的国内政治中,外交决策由中央政府控制,地方基本上被排斥在外。由于中央与地方总体目标的一致性,因此,中央的外交政策基本上可以满足地方的要求,地方也很少干扰、当然需有时候还配合中央政府的外交工作(如接待外宾访问)。但是,随着全球化的发展,中国的“次中央外交”也在兴起,次国家的政府和组织越来越多地介入国家的对外政策制定过程,越来越广泛的参加一些国际活动。有学者认为它们构成了一个新崛起的压力集团。[5]因此,从中央与地方关系变化的角度理解国内结构的变化以及对外交政策影响,是本议题研究的内涵。

2、国内政治系统的过程

这里的国内政治系统过程指的是国内不同行为体的互动及互动模式,受政治社会制度、意识形态、政治体制、政治文化/战略文化的影响。它们作为一个整体性因素对一个国家外交政策的稳定性有影响,这方面的研究成果相对比较多。笔者在拙著《国家利益的建构主义分析》中提出的从意识形态、政治文化两方面理解国家利益的国内建构过程。[6]中国的对外政策与中国社会制度、意识形态、政治体制和政治文化/战略文化密切相关,研究它们各自在中国对外政策制定过程中的作用机制、实际影响以及未来的前途,对于我们本议题研究相当重要。

3、最高政治领导人

在中国特定的政治体制下,中国的最高领导人无论对中国的国内政治进程还是对中国的外交政策的制定都有相当大的决策权。到目前为止,中国最高领导人呈现出明显的代际特色,研究这四位中国最高领导人的个人特征,无疑是我们中国对外政策的国内政治因素一个新的研究亮点。例如,研究他们的地域特征、家庭背景、教育背景、政治经历,就可以在一定程度上判断他们的个性特征和政治偏好。这方面的研究由于各种因素影响,目前在国内研究成果很少,因此非常有必要加强这方面的研究。

注释:

[1] 参见Kenneth Waltz, Man, the State and War (New York: Columbia University Press, 1959), pp. 16, 83, 159.

[2] Peter Gourevitch, “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics,” International Organization, Vol. 32, No.4, Autumn 1978, pp. 881-912.

[3] 西方学界的研究成果比较有影响的有:杰里尔·A·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,世界知识出版社1997年版。

[4] 例如,古勒维奇、考太尔和戴维斯以及卡曾斯坦等学者都是按照国家-社会关系来区别国内结构类型的。

[5] 参见陈志敏:《次国家政府和对外事务》,长征出版社2001年版;王逸舟:《全球政治和中国外交》,世界知识出版社2003年版。

[6] 参见方长平:《国家利益的建构主义分析》,当代世界出版社2002版,第四章。