作者:四川大学人口研究所

  原载《当代中国研究》[2006年][第1期(总第92期)]

  近年来,中国违法违规征用、占用农民承包土地所引发的土地纠纷案件日渐增多,失地农民上访、反抗事件也不断发生。以四川省为例,2003年3月以来,四川省检查机关立案查处与破坏《土地承包法》有关的贪污、贿赂、渎职、侵权的罪犯53人,仅2004年1至10月全省就受理农村土地承包纠纷案件11,664件。被国内媒体称为“新圈地运动”的“后遗症”已经成为影响乡村秩序稳定的社会问题。从上述事实中不难看出,中国“三农”问题的焦点已从农民增收转向农地的征占纠纷。

  近几年中央政府不断出台法律、法规和政策措施,强调稳定农民土地承包制,但为何此类事件不但屡禁不止,反而愈演愈烈?笔者认为,从社会结构演变中不同利益群体为获取资源而发生利益冲突的角度来分析这一问题,才能得到实质性的解答。乡村农地作为资源配置权力和利益的基础,其产权势必成为难以回避的话题。

  一、文献综述

  关于中国乡村农地产权问题的争议,有如下一些主要观点。

  温铁军认为,无论解放前或解放后土地所有权与使用权的分离,如土地改革前农村的土地占有权与农民租佃使用权的“两权分离”,以及80年代农村改革以来的土地村社所有和农民承包使用的“两权分离”,都不过是在人地关系高度紧张这种内生制约因素下的农村基本制度的表现形式而已。中国目前“城乡分割对立的结构”也不过是在农村人地关系高度紧张下,在土地分割细碎的、分散的小农经济条件下,为实现国家工业化的需要而派生出来的结构。因此温铁军反对农地私有化,其理由是土地是农民的社会保障,农地私有化不能解决“市场失灵与政府失灵”的问题。李昌平与温铁军持同样看法,也反对乡村土地的私有化。(温铁军,2003;李昌平,2000)

  秦晖认为,温铁军关于农地是农民的社会保障、因而不能私有化的观点,在逻辑上完全不能成立。所谓社会保障不能私有化,指的是社会保障的义务不能私有化,国家必须承担社会保障的义务,必须承担转移支付的义务,但享受社会保障的权利从来就是个人的;而现在在土地问题上却没有任何国家义务可言,国家既未行使任何转移支付功能,也不承担任何保障义务;政府规定土地不能买卖,强迫农民自己种田保障自己,这本身就和取消公费医疗、但强迫人掏钱看病是一样的。他还认为,温铁军有关农村之所以出问题是因为土地兼并而造反的观点,是中国历史上最大的神话。事实上,每次王朝末世的状态都和现在的情形有些类似,不是农民没有土地,而是农民不愿种地;王朝危机都是农民主动抛荒,离开土地逃离故乡,而绝对不是农民没有土地可种而造反。(秦晖,2002)

  已去世的澳籍华裔教授杨小凯认为,中国“三农”问题的“症结”是土地制度。在“中国改革面临的深层问题──关于土地制度改革”一文中杨小凯强调:“中国目前存在的”三农“问题,根本症结就在于农村土地不属于农民所有,从心理上,农民不认为自己种的地是自己的,所以没有长远投资于土地的打算。”杨小凯认为,土地制度改革是目前中国农村改革必须正视的焦点问题,这是主要矛盾,其它是次要矛盾。(杨小凯,2002)

  党国印认为,土地“承包权实质上是对所有权的分割,承包合同越是长期化、固定化,承包权对所有权的分割程度就越高。在中国土地承包权是有价格的,这个价格的存在便证明承包权对所有权的分割作用;承包权对应所有权的价格越高,承包权对所有权的分割程度也就越高。他指出,”只要使用权与所有权发生分离,就有使用权“蚕食”所有权的可能性,甚至使所有权完全丧失“,”承包制也因此包含了蜕变的可能性,其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中,弱化承包权,强化所有权(其实质是乡村权势阶层的所有权),并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。“他还列举了承包制蜕变的4种具体形式。(党国印,1998)党国印强调,承认农民的土地财产权,将提高农民的社会归属感,并有利于乡村社会的稳定。中国大部份农民很穷,如果连一小块土地的财产权也得不到尊重,农民对这个社会还会有什么留恋?没有土地财产权,农民就没有什么不能失去的,这个社会还能稳定么?……农民的土地财产权越是得到尊重,就越有利于农村社会的稳定。(党国印,1999)但党国印不主张农村土地的私有化:”如果仅仅考虑新古典主义通常涉及的变量,那么,将耕地所有权完全划归农民无疑会大大提高农业生产效率,并大大促进中国农村进步。但是,在当前中国国情之下,如果推行这一制度,会加强改革反对派的符号资源优势(这是新古典主义经济学没有认真研究过的变量),可能阻碍中国改革。土地私有化还会大大加快普通农民从土地上被抛出的速度,从而引发极严重的社会后果。“(党国印,1998)

  姚洋则“将农地制度看作是国家和农户之间博弈的结果”,“国家在农地制度中仍然保留一定的角色,是因为它的利益,如保障充足的粮食供应等,可能因为地权个人化程度的加深而受到损害……,对农地使用和土地流转限制最多的地区,也是国家粮食采购所依赖的重点产粮区。在与粮食生产无直接关系的领域,如土地的调整,国家对农民的自发选择给予了高度的忍耐”(姚洋,2000)。姚洋将乡村农地产权制度选择与资源的(农民)个体稀缺性、土地租赁市场发育程度联系起来并作了理论与实证研究。他用自己构造的“一般均衡模型”对1981年至1993年间4省83个村的土地调整作了经验研究并证实:当土地非常丰富时,生存不再成为问题,土地调整因此也失去了意义;只有当土地资源适中时,调整土地才对最贫穷的农户摆脱生存压力有所帮助,因此才成为集体决策的选择。姚的模型预测:地权的个人化程度随农民收入和非农就业机会的增加而提高,因为收入的提高增加了农户摆脱生存压力的能力,而非农就业机会的增加降低了农户对土地的依赖。(姚洋,1999)

  申静、王汉生从社会学的角度对四川中部一个村庄集体产权的实证研究表明,乡村产权关系并非如经济学者认为的“划分明确且一经形成便相对稳定的关系结构”,而是“个体行动者与其所处的社会环境不断互动的过程”,故乡村“产权作为行动者基于对经济品权利的相互认可而形成的行为关系,必然是一个动态的均衡过程。”(申静、王汉生,2005)

  二、本文的研究假设

  针对上述有关乡村农地产权制度孰优孰劣的讨论与争议,笔者认为,首先,当前农地资源的稀缺程度对乡村农地制度安排或者供给具有决定意义,而中国各区域──大到省区、小到村庄──农地资源的稀缺程度是很不相同的,因此没有必要也不可能实行整齐划一的制度安排。对于任何一个地区乃至村庄,只要能切实保障宪法赋予农民的权利,使农民满意从而保障社会秩序的稳定,就是好农地制度安排。其次,很多地方“三农”问题的突出矛盾已由过去农民费税负担过重转向农民承包地被征占后引发的农民与政府的冲突。这类现象的日益普遍化表明,现行农地制度已经不再是单纯的经济问题而是必须高度重视的社会问题。为此应当研究乡村土地问题,特别是土地与乡村社会稳定之间的关联性。再次,鉴于中国各区域乡村经济社会发展的巨大差异,因此应该对此问题有多种区域比较模式的实证性研究。

  笔者以西部发达农业区──成都平原乡村的农地制度安排与征地中的社会冲突的关联性为目的作实证性调查研究。根据已有的相关研究文献,提出如下需要通过经验事实加以检验的假设:

  1.村庄里资源的稀缺程度与农民失地诱发的社会冲突相关联;

  2.制度安排和农民组织化程度决定失地农民与其他利益集团之间的博弈结果,各利益集团之间的博弈结果影响城乡社会秩序;

  3.实现公平博弈的制度安排之核心是乡村农地产权问题。

  三、农地资源减少与村民的态度

  素以“沃野千里、天府之土”著称的成都平原,是中国西部人口稠密的农业发达地区。近年来,这一地区乡村土地资源锐减乃是不争的事实。1997年3月至9月,笔者及其课题组在成都市所辖的12县(市)乡村地区从事有关劳动力就业问卷式抽样调查时,平原农村的人均耕地尚有1.03亩/人(何景熙、罗蓉,1999);而2004年7至8月在成都平原的大龙村(绵阳郊区)、新生村(成都青白江区)和世丰村(成都新都区)做抽样调查时,却发现这3个村庄(以下简称“三村”)的人均耕地面积已经下降为0.6亩/人。在63个样本农户中,与1982年第一次土地承包时相比,土地减少的有43户,占全部样本的68.3%;土地没有变化的为20户,占31.7%.必须说明的是,上述样本中,无一农户的土地面积增加。

  笔者在调查中发现,“三村”人均耕地减少的主要原因是,人口增加导致人均土地面积减少,再就是建企业、道路和学校征占土地。如世丰村耕地的减少主要缘于修建学校、工厂的征地(14%);新生村则因为人口增多(11.6%)以及修建学校、道路(7%);而大龙村的主要原因是人口增加(25.6%),建企业和修建道路各占征地的7%.在“三村”中,大龙村人均土地最多(0.85亩),其中30.5%的农户人均耕地都在1亩以上;而新生村农户土地最少,人均耕地面积仅为0.4亩,其中最少的一户人均仅为0.1亩地,人均承包土地面积少于0.5亩的农户占被调查农户的71.4%.新生村农户土地的减少始于1980年代初期起土地被大量征用,目前全村耕地仅余570亩,人均只有约4分地。2003年新生村被征用的土地为160亩,镇上建中、小学、医院等都是占该村的耕地。征地后整个村耕地不得不重新调整,以确保每户的土地基本均等,村民获得了一些土地补偿费[1],以及其他补偿,如减收水费、农税等。土地被征用后部份村民在原日新镇(2001年撤销镇建制,归并弥目镇)的周边建起商铺,就近经商;但也有部份村民因耕地减少,经济状况更差了,这部份村民主要是一些家庭负担重、无本钱做生意、又不能外出打工的人。

  通过“三村”调查,笔者还发现,人均耕地面积减少与村劳动力的农业工时呈反向关系,而与非农工时呈正向关系,即人均耕地面积越小,农业工时越少,非农工时则越多。换言之,耕地面积减少导致劳动力在农业上的不充分就业程度增高,从而迫使农民在土地以外寻找就业出路。这是否意味着农民不再依恋土地并自愿接受征地呢?事实并非如此。

  在“三村”调查中,笔者发现村民对征地表现出完全不同的几类态度。在新生村和世丰村,村民对征地一般持无所谓或反对两种态度。世丰村的一位妇女说,她并不在乎征多少地,经追问才知道,她的一儿一女都已成家立业,大女儿在成都市有一个家具厂,小儿子在成都市开了一个纯净水店,她和老伴留在村里,每天花一小时打理庄稼,农忙时就请人帮忙。新生村一位中年妇女也持无所谓的态度,因为她的独生女儿加入了一个歌舞团,在全国巡回演出,每年寄回家1万多元钱;这位妇女在村里在开了家缝纫店,老伴又干搬运工,还能兼顾自己田里的庄稼。用她的话来说,种承包田只是一种责任──不让土地荒芜而已。也有不少村民对征地持反对态度。世丰村的一位妇女对耕地的不断减少很是担忧。当她估算今后土地不能养活一家人的时候,激愤地说:“现在和国民党的时候有什么区别?”这位女村民不到40岁,仅有小学文化程度,并未经历过国民党统治年代,她对国民党的了解主要来自于共产党的宣传教育。新生村另一位年轻妇女对笔者说,由于身体不好,她不能外出打工,只好在家种田;但2003年后她家的土地锐减,以前她一个人忙都忙不过来,而今却有好多时间闲着无事。她忧心忡忡地说,靠丈夫一个人在外打工的钱怎么够家里的开销?女儿一天天长大,上大学的学费该到哪里去找?

  上述访谈记录表明,对家境不同的村民来说,承包土地的价值是完全不一样的。在那些劳力少、体质差、子女教育负担重或无一技之长的村民家庭里,土地是他们唯一可以指望依赖的生存保障,也就是说,土地对他们的稀缺程度极高,因此他们对家庭承包地日益减少感到揪心,自然对各种形式的征地流露出不满乃至抗拒。反之,那些家境很好,特别是家庭成员有技术有能力且已在城市取得稳定的职业和较高收入的村民,对征地的态度就比较缓和一些。由此可以推断,农民个人农地资源的稀缺程度越高,对征地经济补偿的期望值越大,从而与征地方发生冲突的可能性也就越大。

  四、农民、乡村干部与政府官员三方对征地的不同看法

  多年来,笔者一直从事成都平原乡村社会调查,在1996年至1997年抽样调查期间仅记录到个别乡村土地被征用、占用的案例(何景熙,2000:198-214)。2000年以后的调查却发现,乡村农地被征占现象已较为普遍,由此引发冲突事件也时有所闻。笔者在调查中发现,征地已经成为访谈中一个十分敏感的话题,为了获得真实可靠的资料,调查往往需要依靠相当熟识的人士协助。2004年10月,获悉C 市郊区发生乡村征地“风波”后,笔者与调查小组借助熟人关系,终于获得了发生在C 市郊区乡村征地的3个案例的相关资料。应当事人的请求,我们在叙述这些故事时隐去了真实的地点和人名。

  访谈实录1:乡村干部对征地的看法

  时间:2004年10月5日

  地点:D 镇某某园

  访谈对象:X 村A 村民组长H

  1.征地的基本情况

  A 村民组共有农户87户,村民230人左右。征地是在1995年左右开始的,最初征地较少,到2000年11月以后开始大量征地,当时征了78亩耕地,加上非耕地共计82亩多。目前A 村民组剩余土地不到100亩(含自留地、非耕地等),剩余土地中只有15亩左右缴纳水利费,基本是无田可耕。

  土地征用由国土局出面,有一部份是电力局搬迁占用,剩下的卖给了开发商,用于房地产开发。H 虽然听说过土地拍卖,成都的报纸上也登过拍卖公告,炒地皮的人员也来考察过,但实际运作起来的并不多,常见做法还是开发商或企业看中土地后由国土局按照省、市政府相关文件出面征用。另外,由于该村地处市政府统一的规划区内,当地政府为避免今后征地纠纷,故不支持土地流转,A 村民组也就没有土地流转的情况。

  征地补偿共分3类,一次性的土地补偿费为2万8千元/亩,青苗补偿费半年为7百元/亩,另外还有一些房屋拆迁的相关费用。H 向我讲述了这样一个征地奇闻:2000年大量征地刚开始时,政府对农民装修的墙砖、地砖、吊顶等损失给予一定补偿;为了获得这多赔的15元/平方米,家家户户都在半夜三更赶着在墙上多贴些瓷砖,甚至连猪圈内也贴得满满当当,敲一下空空作响;当时路边挤满了出售劣质瓷砖的摊贩,生意火爆。后来政策变了,这类损失不再赔付。通常村民的一处住房拆迁会亏2万元左右。

  2.征地后农民的就业

  A 村民组征地后,农民都自谋职业。失地农民中现在未就业者约占一半,其中女性和老人居多,也有年轻人。政府未组织失地农民外出务工,但曾安排他们参加再就业培训,不过参加者很少,农民普遍反应培训项目不实用,纯粹是“走过场”。H 说:“对我们来说,象电脑这样完全是高科技的东西怎么可能在几天、十几天之内就学得很好嘛!要不就是木工、水电工一类的(培训),早就滥市了,学了也没什么用场。”村里外出打工的人通常有一定文化和技术,不愿意走得太远,就在本镇或邻镇打工,出了本区的只有3个人,其中两人在成都,还有一个在北京,干的是餐饮行当。村里还有一些外出的人属于中专生、大学生,他们毕业后不愿意回家乡,他们的家人基本上留在本地,村里只有一户人跟随子女到了成都,其土地未被征用,请了熟人帮忙照应,户口也未转出去,以便保留今后分配集体资产的名额。H 说,现在村里的乡镇企业已名存实亡,集体经济积累(资产)还有,但是已经不多,最多也就是在每年年底发点“过年钱”。

  3.征地安置情况

  在H 看来,补偿问题已经不是主要问题,现在最重要的就是住房安置问题。作为失地农民,他们每人可以得到1万3千到1万4千元的安置费。2001年以前,安置农民的办法是由农民自己出钱在政府划定的区域内建安置房。当时在D 镇的中心区域新建了几条街道,统一建造上层住屋下层商铺模式的安置房,生意兴隆,人气旺盛,本村民组有23户人家修建了安置房。

  后来政策变化了,不允许再这样自建安置房,而是由政府统一修建居民小区作为集体安置房,让农民购买,每人有25平方米的配额,配额以内的面积按每平方米2百元购买,超过配额的面积再给20平方米的优惠(5百元/平方米),超出此数的房屋面积就按市场价格计算。以4口之家为例,若这家人选择住150平方米的房屋,其中1百平方米配额的价格是200元/平方米,然后还有20平方米能以500元/平方米的价格购买,其它30平方米就得按市场价(大约800元左右/平方米)购买。现在,集体安置房还未建好,失地农民或租房或投亲靠友,在10个月内可以得到每月8百元的过渡费,最近又改为每年800元,而实际操作时只给了一年过渡费,超过一年的就不再补了,由农民自行负担。

  4.社会保障问题

  H 说,失地农民的社会保障问题没有得到解决。早期失地的农民有土地补偿费和安置费,政府只是鼓励劝说而没有强行要求其缴纳社保,但实际参加社保的人少之又少。农民觉得,没了土地就没了稳定的基础,安置费是以后的生活来源,现在子女教育费用又高,舍不得拿来买社保。后期失地的农民不再有土地补偿费,只有安置费,政府将这笔补偿费用于缴纳社保费,同时失地农民也要缴纳部份社保费用。其具体方案是:男性满60岁、女性满50岁,每月在社保局领取社保费;不到年龄者自行缴纳,男性40岁、女性30岁以下,自己缴纳10年(政府补贴10年);男性40岁、女性30岁以上,自己缴纳10年、政府补贴5年;医疗保险包含在社保之中,只要缴纳社保费用就可以纳入医疗保险,不受年龄限制。因为社保缴纳和领取有严格的年龄限制,农民对社保的态度仍然不积极。

  5.H 对征地的态度

  H 认为,本队村民还是愿意土地被征用而不愿种地:“田里挖不出金娃娃,一亩田一年赚不到2千块,还要赔人工、精力,最多也就是勉强维持,在镇上或附近打工机会多,零敲碎打赚的都比这个多。”村民还是愿意迁移到镇上,只不过在补偿及安置费用问题上有意见。H 说:“农民大道理懂得不多,但钱这个字还是认得很清楚,地没了,不能钱也没有啊!不然二天(注:四川方言中”二天“指今后或将来之意)吃啥穿啥呢?”当我问H 对现在农民频繁上访、闹事问题的看法时,H 说,这是事出有因的,现在的政策说变就变,农民又不可能把政策推翻,“虽然明明知道,最后还是只有吃下哑巴亏,但是闹一下说不定政府会给点儿优惠条件,不闹就啥都没有。”

  访谈实录2:农民对征地的看法

  时间:2004年10月3日

  地点:C 市郊区某某厂轨枕车间

  访谈对象:车间主任B 、农民工A 、L.

  某厂轨枕车间现有工人3百多人,其中农民工占一半,失地农民则占这些民工的一半以上。该厂不招正式工,厂里所有打工的农民工统一由包工头(相当于民工中介)管理。包工头负责民工的所有伤残赔付,承担一切风险,厂方向包工头支付一定的民工用工款项和农民工工资。厂方与农民工之间没有直接的合同关系。农民一般通过熟人或已在厂中工作的亲友介绍,与包工头搭上线。他们参加企业组织的短期培训后便开始上班。目前企业开始改制,今后工厂将与农民工建立直接的契约关系,不再由包工头管理。由于农民工能吃苦且工资较低,所以该厂有扩大招收农民工的趋势。

  B 是X 区人,家里有不到2亩的土地。1992年为建企业征地,给出的条件是一次性赔付每人1万元;40岁以下的青壮劳动力安排在征地企业中工作,40岁以上的则一次性赔付;不愿意接受安排就业的人可以参加当地政府组织的免费培训(电工、焊工之类的初级技能培训)。当时B 中专毕业,被招进该厂,从此住在D 镇上。当我问他对征地的态度时,B 反复强调政府政策的刚性作用:就算自己有疑惑,有不满,也只能作罢,更何况自己文化程度不算低,也就没有过多地去争什么。

  农民工A 本是D 镇某村村民,家中有5口人(父亲、母亲、妻子、女儿和A )。从2003年9月起,A 所在的村民组征地用于果园栽种、花卉盆景种植,如“黄金梨”等。A 家有3亩左右的地被征,征地条件是每年每亩给予青苗补偿625元,所有农业税收费用还得自己缴纳,现在A 家余下大概6至7分地,送给一位本村朋友种蔬菜。全家人已搬到D 镇,住在出租屋里,一家人靠干临时工维持生计。A 的女儿在市内的一所中专上护士专业。A 在该厂当焊接工,月收入6百元左右;妻子在厂里做清洁工,每月有2百元的工资;母亲在厂医院中药房打杂,父亲在D 镇蹬三轮、打些零工,两人每月有7百元左右的收入。其家庭总收入每月为1千5百至1千6百元左右,除去租房、生活费和女儿的学杂费外没有余钱,勉强维持生活。

  A 说,当初征地时有统一的政策,附近邻居家家都一样,不存在满不满意的问题,政府怎么赔偿,就怎么过日子。现在农产品涨价,税费减少,如果能返还承包土地的话,还是愿意回村务农;因为在镇上无固定工作,工资也就不固定,不如那份土地来得实在。家人希望女儿以后能留在城市工作,这样以后若条件允许还可以去投靠女儿。但是A 说,他不稀罕城市户口。

  车间农民工L 原系D 镇污水处理厂附近的村民,家中4口人(老母亲、妻子、女儿和L ),有2亩左右的耕地。2003年他家的地被征用来办厂,现已建成的厂区内有机械厂等。当时征地开出的条件是一次性给予补偿每人1万3千元,因为占用的土地还包括自己的私房,因此额外获得住房拆迁补偿及住房安置费共计10万多元。此后L 开始自谋职业。最近当地政府要求失地农民退还那1万3千元补偿费,用于缴纳社保费,具体办法尚未最终确定;初步通知说是男性满60岁、女性满50岁后可每月领取210元社保金。L 一家现住在D 镇购买的商品房中,其购房款来自于10万多元的住房补偿和安置费。L 在厂里是临时工,收入不稳定,一般在4百至5百元左右,最多不超过6百元;妻子无业,与老母亲在家操持家务;女儿已工作,在M 镇一家台资厂当会计,每月工资6百元。

  L 说,他对家里的地被征并不满意,怕的是坐吃山空,不愿意失去唯一的生活来源保障;但是在政府面前没有争取更多补偿的可能,也只能接受。当被问及是否愿意再务农时,L只是反复说,既然已经没有土地也就不再考虑这个问题了。我问,假如能够把土地返还给你,你作何打算?他非常肯定地回答,宁愿卖掉现有房产,留下傍身的救命钱,有了土地,油盐柴米至少不缺!在镇上生活,花销大;居民小区与自己的生活习惯不符。L 对自己的女儿期望不高,不过还是希望她以后就在镇上成家。

  访谈实录3:国土局官员对征地的看法

  时间:2004年10月6日

  地点:C 市郊区某国土局

  访谈对象:国土局土地储备办干事W

  W 向我介绍了当前征地的一些情况。

  1.土地征用基本情况

  目前D 镇征用的土地主要用于办企业(如台资厂、××钢厂厂区迁入等)、房地产开发、居民安置房建设、道路扩建、学校扩建等。征地中涉及的赔偿和安置问题严格按照市级文件和市级统一标准执行。现在区政府已取消了安置费和土地赔偿费,但在操作过程中各镇都是根据征地的实际情况和相关条件来决定是否支付这些费用。换言之,现在对农转非失地农民来说,只能获得住房拆迁补偿费和青苗费。

  2.征地补偿

  按照农民房屋构造的不同,住房拆迁补偿从每平米50元到240元不等,例如,砖瓦房结构的住房是230元/平方米;青苗费一次性赔偿7百至8百元,持有专业种植户证明的农民会得到更高的赔偿。农民对今后的住房安置可有两种选择:一是购买政府统一修建的集体安置房(居民小区),每人有25平方米的配额,配额内按每平方米2百元购买,超过25平方米的另有25平方米的优惠(6百元/平方米),余下的面积按市场价格计算;另一选择是农民自行解决住房,可与政府签订住房货币化安置协议,则获得每人25平方米、每平方米6百元的补偿费。

  3.社保安置

  最近政府取消了一些赔付项目,用于支付农民加入社保所需的费用。主要分为几个等级:未成年级别,即16至18岁以下的农民(各镇的实际执行标准不同),政府一次支付每人2万元,社保由本人自理;青壮年劳动力级别,即男性18至45岁、女性18至30岁,政府负责缴纳其15年的社保费用,余下年份的费用自理;退养级别,即男60岁、女50岁以下农民,政府全部负责支付社保费用;最后就是男满60岁、女满50岁的农民全部纳入社保。

  4.农民对征地的态度

  W 认为,从现有情况看,本镇农民愿意搬迁,其实在土地征用之前纯农户已经很少了,非农从业人口越来越多。另外,因为D 镇集中了化工、钢铁、机械、化肥、洗衣粉等大型企业,噪音、粉尘等污染问题严重,农民为自身健康着想,也盼望能换个好一点的环境。但是W 说,由于农民素质的限制,在经济赔偿方面与政府有很大的分歧,总觉得政府工作人员、基层干部欺骗自己,希望人多势众会得到更大的好处。作为政府工作人员,W 感到为难,因为某些农民的难处显而易见,但政策制定并非自己说了算,而且土地征用后对地方经济的改善确实有帮助。他感慨地说,这真是“耗子钻风箱,两头不是人啊!”。

  W 认为,现在农民最迫切的愿望是政府能包揽今后的所有问题,那些上了年纪和文化程度不高、缺乏技能的人主要希望解决其社保和就业安置。农民们认为,“你拿走了我的地,就要负责我进棺材之前的生活”。农民的这一“低”要求超过了政策允许的范围,也不符合中国现在的实际情况,所以矛盾突出。

  5.上访、闹事情况

  现在,只要在拆迁补偿或安置上一有分歧,农民就闹事,采取围堵政府大门、堵截交通、阻碍施工等过激手段来表达不满。2004年初开始,小规模闹事不断,规模大、闹得满城风雨的也有3、4起。该年5、6月D 镇某村农民闹事,当时拆迁费、补偿费都已支付,各项协议也签好,连房子都开始拆了,施工队进场建了围墙,农民把砌好的围墙推倒,阻止施工,还多次上访,因为村民们觉得入住集体安置房不合算,要交物管费、清洁费等,而且不能象私人修的住宅那样在底楼建商铺,因此要求自己修建安置房。最后逮捕了几个人,其中一个妇女还被判刑。中秋节前后,某村10人集体到北京上访,因为有1百多亩田未拿到一笔补偿费。他们要求象另一个村一样,每人每亩多拿7千元,但开发商不愿额外支付。这事闹得沸沸扬扬,至今未解决。

  五、访谈分析

  上述3个访谈从不同角度描述了C 市郊区同一地域发生的征地“风波”,体现了不同角色对征地事件的看法或态度。如果说国土局干部W 代表征地一方,那么农民工A 和L 是被征地的一方;村民组长H 则是介于两者之间的第三方,他既是分享集体土地利益的众多村民中的一员,又是必须按上级政府指示办事的基层干部。H 的角色决定了他在接受访谈时既能比较客观地反映事件的来龙去脉,又表达了村民的某些不满情绪,同时也能看出他对此事谨慎小心的态度。

  3类角色对土地征用虽有不同的看法和态度,但有一点是共同的,即乡村土地是集体所有,而非农民个人所有,因此都能接受政府征用土地的既成事实。H 认为,村民还是愿意土地被征用而不愿种地,因为“田里挖不出金娃娃”;村民B 、A 和L 都承认政府政策的刚性作用,就算有疑惑,有不满,也只能作罢,A 的看法还反映出个体对群体行为的从众心理。村民的态度表明,他们对自己承包土地的最终归属没有信心,因为土地是集体的,他们只有使用权没有最终处置权,不能自行转让、出卖而获得收益;面对强势政府,农民在征不征地的问题上几乎没有讨价还价的余地,他们与政府博弈(谈判)的焦点只能集中在征地补偿的条件上。由于征地补偿政策的不稳定,导致了补偿款在时空上和政策上的差异,这便成为引发村民不满和“闹事”的原因。

  国土局工作人员W 一方面是基层办事人员,甚至可能出身于农民家庭(许多县、乡政府的工作人员是本地农家出身),深知农民的疾苦和农地对他们的重要性,所以承认“某些农民的难处是显而易见的”;另一方面W 必须按上级指示办事,而站在政府的立场,W 就将征地“风波”归咎于农民素质不高,“你拿走了我的地,就要负责我进棺材之前的生活”,希望“政府能够包揽今后的所有问题”,这种“要求超过了政策允许的范围,所以矛盾突出”。在W 的身上可以看到在征地事件上他所面临的角色冲突。

  从上述分析可见,土地被征的农民一方觉得政府的补偿不公平;而政府则觉得农民的要求太高,超过了政策允许的范围,不切实际,甚至归咎于农民的素质问题。其实,对于这样的争议是不难找到答案的,如果是产权明晰的市场交易,无论价格高低,只要交易双方自愿成交,就是公平的,何须闹事、上访?即使有交易上的纠纷,双方可以通过司法程序对簿公堂,与政府部门无干。从调查的情况来看,D 镇的征地“风波”问题恰好出在这里。

  首先,该镇的征地用途是工业、商业、住房一类,按照国家规定,土地应当挂牌在市场上拍卖,拍卖后应当给予农民足额补偿(包括应缴纳的农民社保费)。

  其次,市场拍卖意味着出卖方是村集体而买方是用地的开发商,政府作为规则制定者只应充当“裁判员”。但在D 镇政府(国土局)却成了土地的买方,直接与农民对局,于是农民有意见或有不满,要求政府包揽一切就很自然了。

  再次,由于乡村集体土地的产权只把使用权落实到农户,而未界定土地的个人处置权(出租、转让、继承权)。这种产权虚置使政府面对土地纠纷时不得不随时制定新的政策和办法。如果新政策、措施和办法比过去的一套对农民有利,农民当然乐于接受;但如果出现相反的情况,农民就觉得不公平,会找政府论理,达不到目的就会发生纠纷乃至上访、闹事。政策的不确定性导致农民预期的不确定性,并在一定程度上引发了农民对政府的信任危机。于是农民就只能以机会主义的态度和行为来应对征地政策频繁的变动。

  最后,由于D 镇的征地未通过市场公开交易,其结果政府和村民都付出很高的交易成本。政府工作人员为“说服”村民、处理纠纷等费尽心力;村民为此付出了“闹事”代价(成本)。事实上,这类交易成本甚至高到难以用钱来计量(对社会秩序的的负面影响更是难以用经济价值来量化)。当征地工作结束时,双方都可能会有得不偿失之感。

  六、简短的结论

  第一,当前成都平原乡村农地征占中的纠纷或冲突与农地资源对农民家庭的稀缺性,即承包地是否农民是唯一的生存保障密切相关。失地农民家庭农地资源的稀缺程度与征地中冲突发生的频率及冲突大小密切相关,农民家庭承包地越少且无其他可以凭籍的谋生手段,则他们期望获得农地的补偿费越高,因而与政府博弈中产生冲突的可能性(发生率)越大。而乡村人口增加以及人均农地资源的减少,又提高了农民家庭农地资源的稀缺程度,从而增大了土地纠纷和冲突的发生率。

  第二,当前成都平原乡村农地征占中的纠纷或冲突与现行农地制度安排存在关联性。所有权和使用权的分离是农地集体所有制下农民家庭土地承包责任制的核心。在具体的操作层面上,乡镇政府和村干部对农地的分割、出让具有最终支配权。现行乡村权力结构为政府通过行政权而不是通过市场征用农地提供了便利条件。在征地问题上,农民只能在征地的补偿费数额上,而不可能在征地的合法性问题上与政府博弈。而征地补偿政策的变动导致农民对政府信任度下降。鉴于当前区域性征地系当地政府行为而非公开的市场行为,故农民通常不承认征地的公平、公正、合理性。这就是现行农地制度安排易于引发土地纠纷和冲突,从而影响乡村社会秩序稳定的重要原因。

  综上所述,笔者认为,欲消除当前日益增多的乡村土地纠纷和冲突,稳定乡村社会秩序,必须推行以下两方面的改革:

  其一,政府应提供新的农地制度安排,即修订现行农村《土地承包法》,将农民家庭为期30年的土地承包期延长至70年至99年,并严格保障在承包期内农户享有完全的使用权、处置权(出让、继承)和收益权;为了保障之承包期内农户这一权利,应由政府依法(《宪法》关于保障公民合法的私有财产的条文)颁土地证予以确认。

  其二,在乡村农地承包权明晰的基础上,建立统一、公正、透明的土地市场,实现公平的市场交易。征地、拆迁到定价和支付的全过程应由土地承包人与用地方直接议价或者由土地承包人委托民间中介机构进行。政府部门一定要退出土地市场,只当“裁判员”不当“运动员”。[2]政府在未来土地市场发挥的外部监督机制,将保证交易的自愿性、公正性和公平性。

  「作者说明」

  本文为国家社会科学基金社会学项目“城乡二元社会结构一元化演变中的乡村经济重组:成都平原实证研究”(批准号:01BSH025;项目负责人:何景熙)的阶段性研究成果之一。参加本次调查的有王娟、卢阳、李富田、张果、范方仕、张姗等。

  「注释」

  [1]笔者在调查中了解到,新生村的征地补偿款分成3个部份:土地补偿费、人口安置费和青苗费。青苗费直接发给村民,土地上的青苗谁种青苗费归谁;土地补偿费和安置费则不发给村民,一般是以组为单位,全部发放到组里,具体做法各地有所不同。新生村的办法是2003年6月18日前征的地,30%的补偿费和安置费分给农民;70%存入银行,存本取息,利息每年发给村民。2003年6月18日以后青白江区的政策改为,人随地走,即征多少地,就按政策计算该面积土地上应安排转移多少农村人口(农转非)。安置费一次性发给安置单位;如无接受单位便发给本人。

  [2]据2004年10月21日《成都晚报》(B25版)报导,在最近举行的“四川省城市房屋拆迁条例(修订草案)”听证会上,代表李之权教授就提出引入外部监督机制,即避免裁判员、运动员同为一人的现象发生。

  「参考文献」

  党国印,1998,“论农村集体产权”,《中国农村观察》第4期。

  党国印,1999,“确立农民的土地财产权”,《南方周末》,4月2日第13版。

  何景熙、罗蓉,“西部发达农业地区劳动力不充分就业问题初探”,《管理世界》(北京),1999年第2期。

  何景熙,《探索充分就业之路》,四川大学出版社2000年出版。

  李昌平,《南方周末》,2000年10月13日。

  秦晖,“中国问题就是农村问题”,《华夏时报》,2002年3月15日。

  温铁军,“三农问题:非不能也,而不为也──温铁军博士答记者问(上)(下)”,《中国改革》,2003年第6期姚洋,“非农就业结构与土地租赁市场的发育”,《中国农村观察》1999年第2期。

  姚洋,“中国农地制度:一个分析框架”,《中国社会科学》2000年第2期。

  杨小凯,“中国改革面临的深层问题──关于土地制度改革”,《战略与管理》2002年第5期。

  申静、王汉生,“集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑──社会学视野下的产权构建”,《社会学研究》,2005年第1期。