地根政治:全面解剖中国土地制度

  原载《中国改革》2005年第7期

  本文为《中国改革》供新华网专稿。

  □策划王平

  根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示:土地增值部分的收益分配,有20%-30%留在乡以下,其中,农民的补偿款占5%-10%;城市政府拿走土地增值20%到30%;各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等,拿走土地增值收益的大头,占40%到50%.而从我们杂志社近两年直接接触到的投诉、上访案例看,即使是与土地溢价悬殊巨大的征地补偿款,农民最后也不一定能拿到手。对此现象,中财办副主任陈锡文一针见血地概括为"拿别人的地,发自己的财"。征地狂潮,"经营城市",由此滥觞。

  这几年,大家有一个共识:"解决农民问题的根本出路在于减少农民"。也就是说,通过加快城镇化、城市化、工业化,有望使我国日益严峻的三农问题有所缓解。然而,在新一轮城市化和工业化的热潮中,农民再次成为被剥夺者,近四千万农民成为无地、无业、无社保的"三无"农民。一些学者由此提出要"叫停城市化""反对市场化",其实,问题不在城市化、工业化、市场化本身,问题在于我们的土地制度。

  上世纪九十年代初,经过法学家们的论证,土地使用权的可交易问题得以解决,各类土地开发活动迅速成燎原之势;至上世纪九十年代末,实践者们又从香港引进土地批租和城市土地储备制度,城市政府开始围绕"地根"开辟第二财政。但就在土地要素迅速市场化的时候,从上世纪八十年代就被悬置起来的土地产权问题始终被绕开了。给农民最高30年承包使用权的"补偿"怎么算也无法与土地的真实"价格"联系起来。此种情形下,只能由国家垄断土地交易市场,先向农民征用,而后再面向土地开发人,或转让、或批租、或拍卖。就这样,农民与土地市场的直接联系被生生隔开,农民土地权益也就消于无形。近年来,我们看到土地市场上的饕餮大餐愈演愈烈,我们还看到了为数众多的不法官员"倒在地上".这一切不能不说与这种土地交易中缺乏真正产权所有者利益制约的隔开式操作有关。

  有关土地权益的法律,包括宪法和即将出台的《物权法》,大约不下六部。但法律规定含糊不清,灵活掌握的空间太大,操作起来相互撞车。由于缺乏有效的制度性保障,"小闹小解决,大闹大解决",中央政府对解决土地问题也只好采取"贴膏药"的办法。要么紧急发出安抚性文件,但即使"一号文件也只管一年";要么干脆狠下一剂"加强行政管理,严格土地审批"的猛药。而此时,寻租又开始大行其道,甚至发展到即使村民们在自己的土地上办工厂也需要在北京找关系。去年以来的宏观调控中,我们发现一个带有普遍性的经济增长套路:地方政府纷纷与企业联手,"以地根撬动银根",用土地做抵押,贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民,宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。当农民对自己土地权益的保护意识猛然觉悟过来的时候,中央政府"抽紧地根"的政策与农民"保护地根"的要求紧紧靠到了一起。"地根政治"成为中国当今政治的一道特殊景观。

  其实,"地根政治"是土地制度的集中反映。我们的土地制度是一个什么样的制度?简而言之,是一个服从城市产业集团利益的制度,是一个由城里人主宰的制度,是一个需要农民做贡献的制度,是一个在传统的保护农业的理想目标与依靠行政手段快速积累城市财富现实需要的矛盾中扭曲了的制度。中国社会科学院农村发展研究所党国英教授算了一笔帐:从"一五"开始,农民通过剪刀差为国家的工业化做出30万亿贡献之外,农民在土地的收益上又为城市化贡献将近30万亿。当然,这两个30万亿,说好听,叫"贡献",说得不好听,就是"剥夺".上月中旬,河北定州、甘肃张掖先后传来被征地农民遭到大规模围殴、甚至致死人命的恶性事件。事实表明,个别地方对农民土地权益已经不再是剥夺,而是明火执仗地抢劫了。

  最近以来,中国经济体制改革研究会副会长石小敏做了一个比喻,他说:"正在崛起的中国,形象多少有点畸形。有两块胸大肌特别突出,一块城市房地产,一块出口加工。这两块胸大肌之所以发育超前,是因为把农民的土地增值收益和农民工的剩余劳动及社保扣除当成丰乳剂,抹在了上面。"这个比喻清澈透亮,对当前中国宏观经济和社会矛盾的描述达到了入木三分的程度。

  围绕土地问题,本刊登载过大量报道及理论文章。如"土地权益保卫战"、"征地恩仇录"、"京郊失地农民调查报告"等。就在上期登载的一个关于土地改革会议的综述文章中,我们特意用了一个引人注目的题目:《成也土地,败也土地》。什么意思呢?就是想把土地问题提高到关乎共产党领导的社会主义革命和建设成败得失的高度。可以说,土地制度的变革已经到了一个临界点。

  当前,征地补偿办法确实要改,而且要尽快地改,把中央的规定落到实处。但技术性手段无助于问题的根本解决,必须从根本上变革土地制度。随着中国工业化、城市化进程的加快,土地需求进一步增大,农业税免除之后,农村土地升值。要让农民分享到土地市场的收益,要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化,需要的是土地权益法制化和土地要素市场化。土地产权不明晰,农民不能作为土地所有者参与土地市场交易,不仅难以从根本上保护农民利益和实现土地资源的合理配置,而且,低价获取土地的短期效率收益,必将带来巨大的社会资源扭曲和损失,以及越来越尖锐的社会冲突和风险。这背离了社会主义市场经济的发展方向,更不符合科学发展观与建设和谐社会的要求。

  情况正在发生变化。今年三月"两会"的记者招待会上,温总理强调,要赋予农民长久的土地使用权,永远不变;有消息说,酝酿中的《物权法》正在谋求农民承包地的质押权,农民的土地使用权将有望物权化;去年底《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、今年4月《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(国发[2005]9号),都提到了土地征用的"区片综合地价补偿办法".这是一个重要的信号。这预示着在土地价格的市场化以及土地要素的市场化配置,也预示着农民将有权分享土地要素市场化之后的级差收益。

  但是土地制度的改革,仅有专家学者的呼吁及中央的政策文件还远远不够,这是一个庞大的系统工程,或许还牵涉到包括宪法在内的有关法律的修改完善。可以断定,土地制度的改革既十分迫切,同时,也将是一个历史性的变迁过程。

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  征地蒙太奇

  调研篇

  我们宏观经济的发展,有将近70%是靠房地产,即靠金融支持的城市化,而城市化又取决于土地市场的发展,土地市场的发展又取决于房地产市场的发展,这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。

  □本刊记者王平

  在过去的几年时间里,《中国改革》杂志一直在关注着土地问题,围绕着土地制度变革及失地农民状况等热点,发表了大量文字。以下是从我刊以往的相关报道中摄下的几组镜头。

  镜头一:"国家、集体和个人,谁的利益更重要?"

  一边是全副武装的公安、城管人员,后面跟着开足马力的挖掘机、推土机,一边是情绪激动而又无助无援的农民。这时,电视台记者采访泪流满面的房屋主人:"老大爷,您说,国家、集体、个人三者的利益哪个更重要?"老大爷无言以对。于是,接下来的镜头就是挖掘机和推土机上下其手,房屋七零八落。电视旁白:这位老大爷连国家、集体和个人三者的利益哪个重要这样简单的问题也搞不懂,难怪他想不通!

  这是某年某日,一家地方电视台正在放映的一组"××市汽车交易市场"建筑工地房屋拆迁中"拔钉子户"的镜头。在现实中,这组镜头绝对有典型性和代表性。

  镜头二:农民在现代化中获得了什么?

  1995年金秋,天高气爽,福建省福州市闽侯县重要的农业生产基地青口镇的很多村子里,人们奔走相告一个令人振奋的消息:"台商投巨资兴建的东南汽车城要在青口镇落户!咱们可以成为汽车城的工人啦!"

  接下来是县里、镇里和村里的一拨一拨的宣传员和工作队,带来了具有极大诱惑力的承诺:村里每个人可以得到1万元的就业安置费,村里60岁以上的老人每月可以拿60元的养老金,每户至少有一两个人可以在汽车城就业……

  如此诱人的条件,村民们自然就高高兴兴地放弃了土地,汽车城的征地工作进行得极为顺利。然而,当一座座现代化的厂房在青口镇农民世代耕种的土地上拔地而起之后,对农民的承诺却以当初的1万元缩水到了800~1000元。

  根据闽侯县的相关文件显示,东南汽车城支付土地出让价为每亩3.3万元,其中农民补偿费每亩1万元,其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的配套基础设施建设。

  那1万元与800元之间的巨额差价款哪里去了?一位不愿意透露姓名的福州市纪委干部说:"农民土地的补偿费都被闽侯县和青口镇截流了。其中闽侯县的在任领导为了政绩,把农民的钱大多用在该汽车城项目的股份投资了。因为在东南汽车项目首期投资的13亿元中,闽侯县集资参股5%,可是当时闽侯县财力积弱,没有出资能力,只好把应该给农民的土地补偿款的绝大部分截留下来,用于参股。"

  青口镇的党委书记陈伙金则另有说法:当时考虑相当一部分农民素质不高,如果把全部的补偿款发给农民,恐怕有的农民几天就挥霍光了,所以,我们把绝大部分钱给农民入了县农业基金项目了,其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金等。可该书记对"是否同农民商量过?基金的年利息是多少?农民是否有入会和退会的自由?基金会如果赔钱了损失由谁来负担?"这样的问题却无言以对。

  1996年底,绝望的农民开始到省市、中央有关部门上访,却遭到了莫名的威胁、恐吓,甚至招致了牢狱之灾。如今东南汽车城的二期开发土地也已被规划,每天载重的大卡车源源不断地向外输送着现代化的汽车,可失去土地的农民,仍然衣食无着。

  镜头三:"造福工程"?"坑农工程"?

  浙江省丽水市的碧湖平原,一块大牌子抢眼地立在地边,上面赫然写着"丽水市石牛生态农业示范区".笔直的马路的一边是郁郁葱葱、一望无际的柑橘林,另一边则是一千多亩刚刚经过一场"浩劫"的土地,推土机留下的一道道压痕仍然清晰可见,一畦畦庄稼被毁后留下的枯枝败叶四处散落。

  地处浙江西南山区的丽水市莲都区碧湖镇,是浙江省的经济欠发达地区,是"丽水市石牛生态农业示范园区"的项目点。当地工商业发展缓慢,农民对土地的依赖性很大。但当地政府却认为这里搞大规模土地流转时机已到,于是从2001年11月开始对一块一千余亩的旱地作了土地平整,之后没有按原来承诺的将土地交还原农户耕种,而是包给了丽水紧水滩电站、丽水农贸城和市农科所等单位建农业生态示范园区。村民们一致反对将土地租赁出去,但是区、镇、村干部和全市各地调集了近300人,拉起了警戒带,让两台大铲车开进正长着庄稼的地里,不顾当地村民的反对和哀求,将一畦畦长得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推为平地。

  在当地政府看来,他们正在做的是"造福工程",在一些干部眼里,农民的反抗和阻拦都是"无理取闹".而在农民们看来,这真的更像一项"坑农工程".

  镜头四:土地补偿费是块"唐僧肉"

  土地补偿费到了,白花花的银子,谁不眼馋?于是,区里、镇里、村里的领导不约而同地把餐巾掖到了衬衫的领口上,左手拿叉、右手操刀,咽下一口口水低声说:"区里(镇里、村里)财政紧张,咱从土地补偿费里'弄点'?……"

  2001年6月,辽宁市人民政府根据市总体规划,将市污水处理厂选址在杨林子村原春晖鹅业综合开发有限公司征用的285.23亩土地上。经过议定,市污水处理厂承担了"春晖"当时征占土地时应付而未付的有关费用和部分在建工程成本费共计1705.94万元,各项费用包括:土地补偿费1425万元(每亩5万元)、征地手续费59.95万元、罚款20万元、耕地占用税104.6万元、"春晖"部分在建项目补偿费96.39万元。

  但是到了杨林子村党支部书记于连江告诉村民的时候,就成了征地"指挥部"同村委会签订协议的补偿标准是每亩4万元。于是,感觉情况不对劲的村民们开始了不得不用、也是唯一可以用的抗争方式——上访。

  村民们从市土地管理局和区政府领导那里得到的明确答复是:每亩土地补偿费4万元。在上访过程中,村民代表偶然在市土地规划管理局得到了一份协议,协议清楚地写着:每亩土地补偿费5万元!后来,村民们又在区政府、村委会和征地"指挥部"拿到三份签字和公章都不同的每亩地4.5万元的协议。

  杨林子村党支部书记于连江向村民代表这样解释协议的签订过程:每亩5万元的协议是3月30日签的。4月6日征地"指挥部"即转到区里720万元,于是,区里扣下了71.5万元,镇里又扣了70万元。6月21日,区长把他叫到办公室,说区里的财政紧张,想从土地补偿费里"弄点",接着就又签了每亩4.5万元的协议,但日期还是签的3月30日。这起征地的数量和补偿金额都不算大,但是,其中的操作手段却颇有代表性。

  镜头五:最后一块耕地的消失

  2002年9月26日,南昌市近郊的一个农村的村委会租来3台推土机,在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田。这个城郊农村的最后85亩耕地,就这样消失了,近5万斤稻谷也同时埋进了土里……

  施尧村是南昌市近郊的一个农村,随着南昌城市建设的扩展,这个村的土地大部分被企业和政府所征用。到2002年8月,这个村仅剩下最后约85亩的一块耕地。

  2002年8月20日,村委会突然召集十几户耕地承包人开会,宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓,同时宣布了对承包户按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。

  从2002年8月28日到9月16日,村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会交涉,但没有结果。于是,十天后,轰鸣的推土机开进了稻田。"还有十来天就收割了,连让我们把稻子收起来都等不及?这一季的稻子长得真好,有这么长的穗子。"推土机开进田里去的时候很多人都流了眼泪。并且他们根本无从知道这块地的审批手续办没办。

  接下来的,自然还是村民们联名向各级政府上访,未果。2003年4月7日,43名村民以行政诉讼的形式向南昌市青云谱区人民法院提起诉讼,被告是该村的村委会,诉讼要求施尧村村委会召开村民会议,公布村务、财务,撤销此次占地的补偿决定。两个月后,青云谱区人民法院将村民起诉驳回。法院在行政裁定书上称,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关法律规定,被告施尧村村委会是群众性自治组织,是不合适的被告。

  此后,村民们又向南昌市中级人民法院状告村委会,被法院以同样的理由驳回。2004年1月,村民们再次向南昌市中院提出起诉,这次起诉不仅被告改成了青云谱区政府、青云谱乡政府,诉讼请求也改变为只要求两级政府出示征地、土地补偿和安置方案。2月11日,南昌市中院第三次驳回村民起诉,理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质,不属于政府征地;现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。

  镜头六:城市漂亮了,老百姓上访去了

  一边是城市旧貌换新颜:宽敞整洁的大道,崭新漂亮的大桥,青翠欲滴的草坪,拔地而起的现代化高楼,喷泉和雕塑装点的广场。

  另一边是因衣食无着而打着横幅,在市政府门前静坐的上访农民……

  为了获取改造的建设资金,陕西绥德县委县政府划走了农民大片的土地,虽说也做了不少工作,城市道路修好了,市容变样了,宽敞整洁的休闲大道,崭新漂亮的大桥。从2001年至2003年,县政府投入数亿元人民币,绥德县旧貌换新颜只用了短短的3年时间。一个地处陕北黄土高原北部的国家级贫困县,怎么会有这么大的财力来实现如此阔绰的"城市经营"建设呢?

  以绥德县辛店村为例。辛店村位于县城南两公里处,该村原在龙凤桥以北有水浇耕地90余亩,这是村上800多人赖以生存的口粮田。1998年,修建三零七国道时占用了约50亩。2002年1月17日,绥德县政府决定修建神农大道,需要占用40亩水浇耕地。按照当时县政府的规划,修建神农大道占用仅15亩,剩余25亩修建广场和草坪。县政府向辛店村村民们承诺,要在龙凤桥以南从龙凤桥至裴家峁村修筑河堤造地,为辛店村开发农贸市场,可建两层店面600多间,每户至少可分得一间门面和一套住房,并减免辛店村人的28项费用。县政府将这一承诺公布后,辛店村人奔走相告,认为这是县政府为辛店村人办实事,是辛店村人盼望已久的大好事。村委会征集群众意见并制定表格,要求群众在意见表上签字,群众争先恐后地签了"同意".

  他们没想到,绥德县政府将该村40亩水浇耕地征用后,除15亩用作修建神龙大道外,剩余的约25亩并未按当时计划修建广场和草坪。县政府承诺在此修建广场和草坪的规划成为泡影,也把在龙凤桥以南开发商贸市场的建设抛在了一边。尽管村民上访告状,然而,时至今日他们仍是种田无地,就业无门。

  链接:《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号摘要)

  一、关于征地补偿标准

  (一)统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县(市)耕地的最低统一年产值标准,报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。

  (二)统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数,应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,在法律规定范围内确定;按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用,不能使被征地农民保持原有生活水平,不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的,经省级人民政府批准应当提高倍数;土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的,征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

  (三)征地区片综合地价的制订。有条件的地区,省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县(市)征地区片综合地价,报省级人民政府批准后公布执行,实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

  (四)土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则,土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

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  政府垄断土地一级市场真的一本万利吗

  土地问题的核心,是一个制度问题,是一个在土地级差收益上涨过程中,谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题,却因已经形成的利益格局而使之复杂化。

  □刘守英

  不同的利益,不同的主张

  这十几年我国经济的高增长,既是地方政府所追求的,也是中央政府所需要的。在推动高增长的因素中,土地起了发动机的作用,但由此也引发农民土地权益的被侵犯。政策层面解决农民权益的企图,容易被维护高增长的"大道理"所稀释。

  目前关于土地问题的讨论基本上有两种角度:一个是关注农民的失地、失业状况,从维护农民的权利出发来讨论土地问题;一个是讲地方政府不理性,追求政绩,搞形象工程,以地生财。这两种角度都有道理,但我们却很容易陷入一种无解的状态。

  站在农民的立场上为农民的权益呼吁是正义的,因为按照《土地承包法》,农民有30年长期的、有保障的土地使用权。但是我们同时还有另一部《土地管理法》,即在搞城市化和工业化的时候,农业用地要变成城市建设用地,国家就必须将土地由村集体所有变成国家所有,同时给农民一定的补偿。农民想不通,于是抗争上访,但是这些作为在法律上却是合法的。因为我们对农用地是一套法律,对非农用地却适用着另一套法律。这两套法律是不衔接的,是相互矛盾的。客观地说,很多由征地引发的问题,其深层次原因就是由这两套相互矛盾的法律导致的。

  更为要害的问题是,在已经形成的既得利益格局下,为农民土地权利奔走呼喊的声音,更容易被如下"大道理"所淹没:我们体谅失地农民的生存状况堪忧,我们也了解目前给失地农民的补偿标准太低、补偿款不到位。但是,如果只是保护了失地农民的权利,那我们现在的工业化、城市化以及整个中国经济高增长的大好局面到底还要不要维持?如果征地的补偿能实现让农民衣食无忧,地价到底会有多高?那样的话,工业化成本不就上去了?成本上去了经济建设不就下来了吗?对于这一套理由,谁也没有去追究其逻辑正确与否,但差不多所有人都相信:与"中国崛起"的大格局相比,失地农民的命运是惨了些,但中国历来不就是"小利"服从"大利"吗?所以,这就自然冲淡了国家为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。

  另外一个指责是,土地问题之所以如此尖锐,主要是因为地方政府为了政绩而大搞形象工程,征地卖地是他们实现政绩目标的手段。于是,近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行为。这个说法有一定的道理,地方政府现在确实有其利益最大化的倾向。但是我们再往深究,却发现问题也没有那么简单。首先,在地区之间竞争日趋激烈、而地方政府的作为对当地发展具有举足轻重影响的现实下,一个无所事事的地方政府能为老百姓所接纳吗?还有,谁都知道,这些形象工程和政绩工程劳民伤财,为什么地方政府又如此热衷呢?更具体点,地方政府为何又如此热衷于卖地呢?尽管中央政府三令五申,可地方政府征占土地仍然屡禁不绝?看来地方政府的"不理性"行为,肯定有其符合他们目标的内在动因和制度原因,如果不在这方面找原因,尽管我们可以靠行政手段抑制地方政府的行为,但并不能使问题得到根本解决。

  土地:在城市化中究竟扮演着什么角色?

  土地问题的核心,是一个制度问题,是一个在土地级差收益上涨过程中,谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题,却因已经形成的利益格局而使之复杂化。为此,我们不得不将土地问题放在一个大的背景下去考虑。那么,这个大的背景是什么?1998年以后中国经济的增长,动力来自哪里?土地在这里到底扮演了什么样的角色?它扮演的角色哪些是有问题的?这些问题折射出的深层次原因是什么?

  从上世纪80年代中期至今,我国宏观经济的增长一直在靠工业化推进。不过,到了90年代末以后,又出现了另一只引擎,那就是由政府主导的城市化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。所以,我国整体经济的增长从上世纪90年代末到现在,实际上是两个力量在推动,一个是工业化,另一个就是城市化。那么,土地在工业化和城市化中扮演了一个什么样的角色?我们这里主要看看土地在城市化中扮演的角色。

  90年代末以后,无论是发达地区还是不发达地区,各地政府都开始介入城市化,它不仅作城市规划,还直接参与投资,地方经济的增长中城市化越来越起着重要的作用。当然,按照现代经济发展的经验和路径,工业化发展到一定阶段,城市化跟进,这是一个趋势。但与其他国家相比,我们国家的城市化具有几个特点:

  第一个特点是,政府主导城市化。这和原来自发的城市化有本质的区别。

  比如,浙江是在上世纪80年代中期开始工业化的。当时一些小型乡镇工业企业相继发展,后来渐渐地发展到县级。与这小工业化相匹配的城市化,就是小城市的兴起,县与县之间的区域城市化,基本上是为了解决小型的工业企业产品市场的专业化而形成的。所以,浙江起初的城市化是自动自发的过程。直到90年代中期,它的城市化进程都是与其工业化市场化相配套的。但是到了1998年以后,浙江的城市化就发生了明显变化,政府开始全面介入城市化的开发与投资。

  第二个特点是:我国的城市化更主要地表现为"摊煎饼"式的外延扩张。城市基本上不进行内涵的改造和旧城的改造,而是都在城市的外围去动作,要么建新城,要么在城市的边上建开发区。无论是东部还是西部,都有相同的现象。

  第三个特点是:城市的发展越来越依赖房地产的产业效益。本来城市首先具有集聚功能。其核心是农村人口进城,转变成城市人口,通过生产力的提高和效益的提高来促进整个经济的增长;其次是服务业的兴起。但是我国的城市却没有明显地看到这些特征。没有人口的集聚,没有服务业的兴起,没有第三产业的壮大,我们城市的发展完全依托于房地产市场的发展。

  为什么我国的城市化会表现为这些特点?城市为什么要"摊煎饼"?政府为什么积极地介入城市化的进程?政府为什么会主导城市化?

  地方政府靠什么活?靠税收。所以,地方政府追求的就是税收最大化。我国在1994年进行了分税制改革,新的税制结构为:地方工业增值税的75%上交中央政府,另外的25%留给地方。如果继续推进工业化,给地方政府带来的税收收入就大大降低。地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是,就找到了城市化,城市化所带来的税收增加,缓解了地方政府的财政紧张。

  城市化的税收,第一个是建房子,搞建筑;第二个是房地产业的营业税;第三个就是跟土地相关的税收。

  房地产税和建筑业税差不多占地方税收的50%,在所有的城市差不多都是这个比例。另外,城市化所带来的产业税收效应大大增加,表现为建筑税、房地产税和耕地占用税,土地税收差不多占地方税收的10%,这样两者相加就有60%.

  我们的税收分为预算内税收和预算外税收两块。其中预算内收入中,有将近50%以上是来自于城市化中占地带来的税收。而预算内的收入主要是解决地方政府吃饭和过日子问题的。这也就是说,一个地方政府要想把饭吃得好一些,就必须在地方税源上去动脑筋。工业化的税收中大头要上缴中央政府,而城市化带来产业扩张的税收收入则能够使地方政府预算内的财政收入增长,解决地方政府的吃饭问题。

  财政结构的另外一块是预算外的收入。预算内的税收是解决吃饭问题的,而预算外收入是搞建设的。地方政府要想把日子过得更好一点,就必须要搞建设。如果不搞建设,预算内税收的增量部分出不来,这个地方的发展也就上不去。

  根据以上的分析不难看出,地方政府直接介入城市化很重要的原因,第一个是谋取新的税源,第二个是扩张其预算外的收入。所以,地方政府推进城市化是跟我们现在的税制结构有绝对的关系的。

  地方政府选择了城市化,城市化又用什么样的手段来做?

  他们现在唯一的手段只有土地,因为现在地方政府手里拥有的资源和城市里多数国有企业一样,除了地什么都不值钱了。真正被政府垄断的资源是土地,这就是为什么地方政府都打土地的主意的主要原因。

  但是仅有土地还不行,还得考虑怎么才能变成钱而且很稳定地获得极高的利润,这就和我们现行的土地制度有关系了。我国现行的土地制度客观上给地方政府操作城市化提供了一种便利。因为我国现在的土地制度是二元的,二元的土地制度加上二元的土地法律体系,另外,我们还有一套很严格的把农耕地变成建设用地的制度和法律规定,这种土地制度为地方政府扩张城市化利用土地来增加收入提供了一个制度上的保障,这就是我们所讲的土地一级市场垄断。

  当农民的农用土地变成城市建设用地的时候,土地性质由原来的集体所有变成国有,也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权,国家和当地政府则变成了非农建设用地的所有者。我们现在法律规定的对失地农民和集体的补偿,是根据土地产值确定的,其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。这就意味着政府给农民土地补偿时,只承认农民把土地作为农用地时的产值,而认为土地作为非农用地以后巨大的级差地租与农民无关。而且,农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地。

  在一定意义上,城市化和工业化的过程,就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程,这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值,地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。农民则被完全排出了利益的分享。所以,在征地过程中才会出现那么多的纠纷和那么多的集体上访事件。

  显而易见,地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具,实际上是现行的土地制度导致的。

  土地经营:并非一本万利

  政府主导城市化,会有什么后果?土地从农业用地变成建设用地,并由地方政府来统一供应,政府垄断一级市场,有何利弊?

  我们一般在批评地方政府垄断土地一级市场的时候,说政府真是一本万利。我们现在要回答的是地方政府是不是真的一本万利?回答清楚了这个问题以后,才能讲清楚这个一级市场的垄断,要不要打破它。

  土地一级市场垄断以后,政府把农用土地变成建设用地,之后土地是怎样供应出去的?这些土地都干什么去了?

  现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的:30%~40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地;35%左右作工业用地,各个地区不大一样,南方城市可能多一些,有40%左右,西北地区少一些,30%多点;另外大约还有30%,就是商业和住宅用地,这里面还有一半要建经济适用房,另外的一半,也就是15%才是真正的商业用地和房地产。

  地方政府成了地主,不管是搞房地产、工业用地,还是搞基础设施,所有的用地都是政府来供应。实际上地方政府成为地主的另外一个概念,就是土地开发者的概念。也就是说,生地变成熟地都需要政府投钱进去的,这投资是巨大的。

  那政府这地究竟是怎样供出去的?

  首先是基础设施用地。这部分用地是为了公共目的,要通过行政划拨。行政划拨的含义是什么?就是用地者只要拿出给农民补偿的钱就够了,几乎等于白用;另外35%~40%的工业性用地是通过协议方式供给的。例如,一个企业要用地,它就会找地方政府,然后双方坐下来谈,谈成是什么价就是什么价,这个价格又是一个非市场的价格。一般来讲,这些中小企业的用地,正好是跟土地开发的成本持平。经济适用房也是这样,政府也是没有利益的。所以,政府能够供应的土地里面,只有15%的地是可以挣钱的。这样就有了一个等式,就是地方政府要从土地上获取利益,就必须拿占总数15%的商业用地,赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润——真的是一本万利吗?所以,地方政府自然要拼命地炒房地产,因为当地房地产市场的发展决定了土地价格的高低。只有房地产价格高,土地市场的价格才会升起来。

  一个地方的房地产市场的发展取决于两个因素:一个是房地产的供应者和消费者能不能获得金融支持以及有没有获得金融支持的能力;另外一个就是本地的经济发展水平。所以我们看到的情况就是:经济发展水平高的东部地区,政府能够从15%的土地里面获取利润。但是西部地区,由于房地产市场不是很完善,所以其土地市场也不发展,政府经营土地并不是一本万利,而是隐藏着巨大的风险,因为不知道谁会成为最后的买单者。

  以金融为依托的城市化

  政府在主导城市化,基础设施的投资自然也要以政府为主。东部地区一个新城市差不多需要15到20年才能够具备一定的规模,在这个发展阶段差不多每年基础设施投资需要十来个亿,那么10年就是100多个亿。

  这巨额的基础设施投资从哪里来?政府的资金从哪里来?

  第一个,我们先讲一讲预算内的财政,因为政府能够开支的资金就是财政。我们在前面已经讲了预算内的财政是解决吃饭问题的,是不会用来做城市化投资的。这样城市化的投资主要是靠预算外财政。预算外财政我们前面讲主要靠土地。在东部城市大约有30%的土地可以创收,西部则不到10%——这个钱肯定不够。那东部搞城市化投资还有70%的钱、西部的90%的钱从哪来呢?说到这里,就找到银行去了。于是就得出这样一个结论:整个城市化是一个以金融为依托的城市化。

  但是,政府也不可以随便到金融机构拿钱吧?那就得以土地作抵押去贷款。那么,土地在整个城市化过程中究竟起了什么作用呢?

  在东部,土地出让收入支持了政府1/3左右的城市化投资,另外2/3的钱则是以土地抵押的形式获得的贷款。那西部是一个什么概念呢?西部只有不到10%的土地出让收入,另外的90%的钱从哪来的?其中30%的钱是欠工程队的,另外还有60%也是以土地抵押的贷款——这样,说到底,政府是用土地作为工具去银行"杠"出来的钱支持了城市化,我们的城市化也就是以土地抵押的金融为依托的城市化。

  东部以土地使用权作抵押,当农用地变成建设用地后就到了政府的土地储备中心,土地储备中心持有土地证,找评估公司对土地作评估,于是银行就按评估值的70%给政府放贷。接下来就要看这个地方的地价上涨是不是能够真实地与评估值相对应。

  那么,西部土地的上涨空间到底怎么样?与东部不同,西部是以土地的收益权来抵押的,因为这个地还没有变成建设用地,只是规划作建设用地,政府需要投资搞基础设施建设。这样对地方政府来讲,土地的未来升值是不是会按照评估的预期上涨并且能上涨到那个程度则有很大的风险。

  我们宏观经济的发展,有将近70%是靠房地产,即靠金融支持的城市化,而城市化又取决于土地市场的发展,土地市场的发展又取决于房地产市场发展。这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。

  我们再来看房地产市场的结构:房地产业中有20%是房地产商自有的资金,另外的80%是以房产和土地抵押的贷款。房地产的消费者75%的房款则是以其收入为抵押的贷款,也就是整个房地产市场的发展几乎又完全取决于金融。这样,我们整个城市化中房地产这块的资金有75%到80%的资金依托于金融;政府的投资部分,也有70%是靠金融。也就是说,我们整个城市化是一个预支未来的城市化过程。这意味着什么?

  这意味着,我们预期未来的经济发展会并且必须要一马平川地持续增长;其次,是我们把未来个人及中国经济增长增加的资金总量分摊到每一年提前消耗了。

  结语:解决的根本出路在于土地制度改革

  所以,中国的城市化必须得继续,经济高增长也必须要继续,要化解这种全局性的不良债务采取的政策一定要十分谨慎,这跟海南的房地产是不一样的,因为那是区域性的,规模很小。

  我们已经知道政府垄断土地一级市场,远远不是一本万利的好事,而是隐藏着让人触目惊心的巨大危机。所以,我们建议首先要对土地一级市场进行分解,比如工业用地的那一块是不是可以直接进入市场,让农民直接参与经营,让农民直接去供给,直接参与到工业化的过程中去?企业可以按年交土地的租金,不一定非要买断。这样地方政府用于基础设施和公共设施的投资包袱不就化解了吗?

  我们整体经济增长里面由于制度所导致的不良问题,不能靠行政打击和压制解决,那样的结果是要以土地市场一下子死掉,地方政府纷纷破产作为沉重代价的。

  (作者系国务院发展研究中心农村部研究员)

  链接:台湾的土地制度改革

  在台湾的经济发展过程中,农业起了重要的作用,为工业的快速发展积累了资本。而在农业的发展过程中,经历了两次土地制度的改革,对台湾农业的发展起了巨大的推动作用。

  第一次土地改革是在1949至1953年间,在美国经济与技术的支持下,台湾当局进行了农业发展的改革。这次改革分三个阶段进行:第一阶段,实行农地三七五减租;第二阶段,举办公地放领,将公有耕地的所有权陆续转移为农民所有;第三阶段,实行耕者有其田。

  第一次土地改革是土地分配制度的改革,目的是通过将土地分配到广大的农民手上,从而调动起他们的积极性,增加农业产出,为工业发展积累资本。

  1981年到1985年,台湾当局推行第二次土地改革,其核心是积极扩大家庭农场的面积,逐渐达到适当经济规模。主要内容有:第一,为实现扩大农场规模和专业化、机械化的要求,规定提供扩大农场经营规模之耕地贷款,以有志于农的自耕农为核心,贷给他们资金,从附近愿弃农的小农户处购买土地;第二,推行共同经营、合作经营,委托经营三种经营方式,以此作为扩大农场经营规模的重要手段;在不影响土地所有权的条件下,组织农民扩大经营规模;第三,加速办理农地重划,将土地划零为整。

  第二阶段的农地改革是台湾土地利用(或经营)制度的改革,其目的是解决小农户小规模经营造成农业低效率的问题,从而实现专业化、企业化和机械化的农业经营方式。

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  土地要素市场化与收益分享

  在新时期,土地被征用已经成为农民利益流失最严重的一条途径,征地引发的一系列问题已经影响到国家的安定和团结。目前,全国每年新增征地大约300万亩左右,每年有200至300万农民失去赖以生存的土地,全国失去土地、沦为"三无"状态的农民总数已经达到4000、5000万——远远超过下岗工人的人数!但是,虽然相关的讨论不绝于耳,土地制度的改革却一直处于胶着状态。

  农村税费改革的同时,如何保证农民依法享受土地带来的合法收益,真正构建一个和谐发展的国家和社会,是摆在中国改革与发展道路上一道无法绕开的门槛。为此,中国经济体制改革杂志社于2005年5月20日举办了"土地要素市场化与收益分享"研讨会,以期引起相关领域对土地制度改革的讨论。

  □本刊记者王平

  石小敏(中国经济体制改革杂志社):就中国的经济全局来讲,对外汇率是一个焦点,对内则土地是一个焦点。2003年,中央花了很大的气力把"三农"问题列为全部工作的重中之重,解决了减免农业税的问题。再加上粮价上涨,中央大概给农民的好处总值在千亿元以上,确实缓解了一些社会矛盾。我们在讲到和谐社会的建立,特别是讲到乡镇以下的治理结构的时候,会发现这里还缺少条件:就是没有土地作为经济支撑的平台,没有一个以金融作支持的要素流转和利益转移。很显然,县乡以下很多问题的解决,光有减免税是不行的。

  国务院发展研究中心的韩俊做了调查,得出一个基本的数字:去年全国耕地减少总量是80万公顷,进入建设使用的15万公顷,其中的1/3、即近5万公顷进入拍卖,拍卖总价是3000多个亿,15万公顷就应该是大约1万亿。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢?包括农民的补偿在内,只有20%~30%留在村一级;而各种各样的公司,主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等等,拿走了土地增值收益的大概40%到50%,最后就是城市政府拿走了20%到30%.

  这个调查非常关键,它显示出全国一年中被转移的上万亿土地收益是如何被分配的。所以,土地问题实际上成了国内在决策讨论中各方利益博弈的真正焦点,也是中央希望解决的最重大的问题之一。

  什么是土地资产

  黄小虎(国土资源部中国土地规划院,中国土地协会):

  土地资产与其他资产有许多重大的区别:

  首先,土地价格不是自身价值的表现形式,它主要由地租所决定,是地租的转化形式。而地租的本质,是土地产权人凭借土地权利分享一份生产成果,属于社会分配范畴。

  第二,资本利率变化,会直接影响地价的升降,利率降低,地价上升;利率升高则地价下降。相比而言,资本利率变化对一般资产价格也会发生影响,但这种影响是间接性的,时效也要滞后一些。

  第三,与一般资产的使用价值会随着使用过程中的损耗逐渐消失,其价值也会逐渐折旧,最终为零不同,土地可以永续利用,只要商品经济和土地所有权存在,地价就不会消失。并且,随着经济发展,土地不断得到改良,地价还有长期上涨趋势(这并不排除一定时期内下降的可能)。

  土地资产的特殊性,决定了它在社会经济中既对社会基本经济制度起保障作用,又配合生产价格对市场经济起到调节的重要作用。同时,土地资产也有两重性,在有的情况下,它对经济与社会的发展会起阻碍甚至破坏作用。例如地租与信用结合在一起,会导致"泡沫经济".由于大量资金涌向地产业,导致经济结构严重失调,最终"泡沫"破灭。在这过程中,大批企业和个人破产,众多金融机构倒闭。我国在发展社会主义市场经济过程中,也出现过类似情况。1992年-1993年间的房地产热所造成的后果,至今在海南、北海等地仍未能消化。

  土地资产之所以能对经济社会起破坏作用,与前述土地资产的特性有很大关系。由于地价受资本利率影响起伏波动,并且有长期上涨趋势,因而很容易成为投机的对象。而地价本质上属于分配范畴,是对未来收益的预支,一旦投机过度,飚升太高,就会导致现实中的扩大再生产甚至简单再生产因资金不足而中断,从而引起经济与社会的混乱。

  土地资产在社会经济中发挥积极作用还是成为消极因素,从根本上取决于土地收益的分配是否适度。地租或地价太高和太低都不行。太低,一部分土地超额利润就会被某些企业占有,不利于平等竞争和投资的合理分布,土地所有权也不能在经济上得到实现;太高,产业资本也会受到伤害,难以正常运转。如何使土地收益分配保持在一个恰当的水平上,是各国政府土地管理职能所共同面临的一个难题。

  我国政府的双重身份:

  既是运动员,又是裁判员

  黄小虎:在我国社会主义市场经济条件下,合理分配土地收益,必须着重处理好以下几个方面的关系:首先,国家与国有土地使用者的土地收益分配关系;其次,国家与农村集体经济组织之间的土地收益分配关系;最后,是各级政府之间的土地收益分配关系。

  土地收益分配问题与土地使用制度和土地管理是相互联系的。我认为土地基本制度框架首先是土地规划,第二个就是产权保护。合理的土地规划管理模式应当是:国家负责土地规划的部门,负责规划和编制、调查评估等前期工作,以及规划批准颁布以后的实施工作;土地规划的批准和颁布应该交同级人民代表大会通过。

  土地管理部门的第二个职能就是要进行产权保护。不管国有土地还是集体的土地,在法律上应该是平等的。并且,国家的土地管理职能和经营职能应相对分开。这是我认为成熟的和理想的社会主义市场经济应该具有的土地管理模式。

  然而我们的现实情况却是:土地管理部门既管规划、又管产权,并且关于土地如何利用的规划是自上而下的,是指标分解的规划——我们都知道土地都在市、县,省级和中央政府手里没有土地,但是却负责制定规划,这个规划当然就只能是一个指标分解,就是耕地能用多少,农地能够占多少,然后把这个指标层层分解下去。这就是很多问题产生的根源。

  另外,在我国国有土地所有权和集体土地所有权是不平等的,这样的制度设计就使得政府具有了双重身份,加上管理职能和所有者职能的合一,导致了政府既是裁判员又是运动员。裁判员运动员不分,是这些年来地方政府管制中许多问题的一个直接根源。

  由于这种制度设计,政府就有权力把农民的地拿过来变成自己的,不允许土地进入一级市场,而是国家垄断土地一级市场。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地,圈地又有悖于其保护耕地的目标,所以又要依法监察。保护耕地和征地都是政府的任务,显然政府管理上的目标是自相矛盾的。

  从现实出发的改革

  黄小虎:今后的改革得从现实出发。我认为首先要规范国有土地的有偿使用制度。土地能够带来的收益是由多种因素决定的,很难纳入预算,它受经济发展趋势以及整个供求关系的影响,所以只能作为预算外财政来管理。

  第二,就是现在城市土地还有至少60%~70%的划拨土地,如何把原来无偿划拨的这部分纳入到有偿的轨道中。用出让的办法,用地单位很难接受和承受,我觉得用年租制的办法可能具有一定的可操作性。

  第三,就是要在适当的时机,应当允许土地进入一级市场,建立城乡统一的用地市场,这点很关键。

  第四,可以从试点入手,考虑把国有土地的经营职能从管理部门分离出去。可以考虑成立若干个诸如土地投资公司之类的部门,或者参照国资委的模式成立资产管理委员会,然后在下边成立公司。对这些公司,要有统一的规则,不论土地是谁的,都要统一纳税,并且要上缴一定份额的经营利润。

  第五,就是要逐步改革我们的土地规划体制。如果同级人大通过土地规划以后,还要对这个规划的实施进行监督。人大的监督比上级监督肯定要灵敏得多,也有效得多,因为同级人大毕竟了解当地的情况。

  第六,就是要清理土地取得环节的税费。目前在取得土地的环节税费太多太滥,很多是重复的,但是一旦获得了土地就不需要付任何代价。这件事要实施起来并不简单。现在建设房子在建设部门登记,土地登记只管土地地皮,地上附着的树木则是在林业和农业部门,都在不同的部门,所以也没法估价。但清理土地取得的税费是一个改革的方向。

  土地制度是否进入创新时期

  张红宇(农业部产业政策与法规司):

  从农业部的角度来讲,我有以下几个想法:

  第一,最近形势发展确实变化很快,整个国民经济进入了新的发展时期。对农业来讲,尽管在GDP 中所占的比例在下降,但是土地作为农民最大的财产,它的几大功能由于不同的阶段和不同的区域,有很大的差异。在没有解决温饱之前,可能土地的就业收入功能很重要。在解决了温饱之后,则保障功能就显得很突出。农业结构的调整,农业现代化的发展都跟土地及土地制度变革有密切的关系。

  第二,外部环境对土地制度的创新或变迁的影响和约束。随着中央一系列新的理论提出,我们确实感觉到中央对农业、农村和农民问题,是从处理问题的角度考虑了。具体到土地问题来讲,税费改革之前农民对土地的确没有多少兴趣,因为收入也不靠它,土地的收入功能和就业功能都淡化了。虽然他们进了小城镇,但并不放弃土地,但是却没有指望依靠土地就业和增加收入。然而近两年来,农民开始对土地越来越看重了。土地的保障功能和收入功能又开始逐渐显现。另一个现象是土地的就业功能也逐渐增加,这些似乎在预示着土地制度将会有一个新的气息。

  袁崇法(中国小城镇改革发展中心):

  我最近做了一个关于9个省市流动人口的调研,总体判断可以说流动人口实际上是供需两旺。我们在调研过程中发现,外出务工的农民在绝对数量上是增加的,但是在增幅上有减缓的趋势。另外一个现象是,供需双方开始出现了讨价还价的局面,也就是说,劳动力的供需双方开始交涉了。如果没有交涉,那个地方就用工紧缺。而且,劳动力的流向开始多元化,不光是流向长三角、珠三角,也不是一次性地流动到哪儿就是哪儿,这些都是值得研究的农村劳动力转移趋向。

  人口流动长期以来一个最基本的局面是流而不均,为什么流而不均?因为跟人口流动相反,他们的资产是不流动的。那么,要到什么时候农民才能进城呢?只有当他有足够的收入能够放弃土地资产的时候,也就是说在城里当小老板,或者获得相当于城市的社保之后才可能在城市定居。剩下绝大部分的以工薪为主的劳动力是不可能在城镇定居的,这也是中国城镇化最大的特征:农村的地他不能舍弃,城里面还要享受居住、教育以及各种各样的市政和卫生保障设施等公共资源。从2000年以后,东部城市突然每年有额外的几万学龄儿童需要入学,于是地方政府只好拼命地建学校,可更多的人担心,假如这些人走了这个学校怎么办?拆了?可这些人如果回来又要上学怎么办?还得留着。我们光讲重复建设,实际上由于流而不均而导致的重复建设要占到一定的比例。但这个板子不能打在农民身上。

  以上这些现象似乎跟土地没有很大的关系,但是假如土地的产权以及土地能够给这些数量巨大的流动人口带来一些这样那样的保障,是不是这些问题会有一定程度的缓解?

  在土地级差收益分配上做文章

  党国英(中国社科院农村发展研究所):

  为稳定农村社会,使丧失土地的农民获得生活保障和就业支持,必须在土地级差收益的分配上做文章。说到底,耕地流失,开发区大量兴起,是利益驱动的结果。

  一、耕地流失的制度弊端在哪里?

  狭义地讲,土地的级差收益是土地肥力差异引起的土地报酬的差异。在农业生产中,这种差异不大,特别在投入农业生产的土地中,这种差异很小。但如果考虑到土地的其他用途,由于自然性质和地理位置的不同,土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地流转的速度。

  现在,因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益,主要在开发商、国有部门(政府)和村集体之间分配,分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端就是,决定土地转让的决策者同时是享有土地级差收益的当事人!兼做土地被征用者和制定决策的征用者,他们当然有强烈的内在冲动去征用土地。在实践中,"占补平衡"的政策太容易被钻空子,不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常到不了农民手里,因为土地管理部门要听地方政府的话。一些地方官员的一句话,就把土地拱手出让给开发商,即使没有黑幕交易,也是自己的"政绩"目标作祟,还是离不开自己的利益。把土地征用的决定权和利益的享有权捆绑在一起,必然导致耕地的大量流失。

  二、解决之策:改变权利配置

  要下决心改变涉及土地交易的权利配置关系,具体办法是:

  第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。以后但凡土地(或土地使用权)转让,必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地作交易,中饱私囊,农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉,农村不得安宁。

  第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。

  第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。

  第四,建立土地法庭,作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统,实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步,到条件成熟以后,再归并到一般司法系统中去。

  第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本,但为了国家的长远利益,我们必须容忍这个成本的上升。

  第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。地方政府的所谓"经营城市",只限于在公用土地交易中实现土地增值,不得从耕地征用中直接获得任何好处。

  最后,在耕地转为非农用地的交易中,国家实行限制性措施,不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。特别要注意的是,如果在一项商业性的耕地出让(例如搞了开发区)中,如果农民不能获得足以保障未来生活的价格水平,土地管理部门必须制止。

  三、尝试建立"国家失地农民账户"和"国家失地农民保障基金"

  依照前述土地交易权利配置关系的改革办法,拥有土地使用权或土地财产权的农民将获得土地交易的级差收益,但在中国现有国情之下,对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。例如,北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万收入,其他地区的农民可能最多获得几万元,对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。

  建立"国家失地农民账户"出于下述考虑:为防止农民将卖地的收入短期内用光,可以将卖地的一部分收入存入专项账户,不一次性发给农民。设计一种办法,让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性,中央政府可以提出指导性意见,由各地根据自己的特点实施具体方案。更好的办法是将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来,使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。

  前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种(例如叫做"农地交易特别税")实行累进制,将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里,建立"国家失地农民保障基金".就是说,对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区,在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和"失地农民账户"资金这两个部分)以后,对其余部分实行累进税,将相当一部分资金集中到国家手里,形成全国统筹使用的"国家失地农民保障基金".

  "国家失地农民保障基金"的主要用途是:第一,对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区,由于公用事业发展需要而导致的土地征用中,农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低),需要"国家失地农民保障基金"进行转移支付,以帮助这里的农民。第二,开垦或复垦一部分土地,安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三,补充"国家失地农民账户"的资金不足。

  尊重草根经验

  李昌平(香港乐施会项目官员):

  假如我以乡镇党委书记的名义直接向农民去征地,会发现是很困难的。那我们怎么样博弈呢?我就给村干部好处,如果他不合作就用合法的加害权要挟他,最后他就不得不妥协。一般情况下,乡镇的地就是这么征来的。

  其实,征地问题处理得成功的例子也很多。我前年到温州的一个村去考察,他们把土地变为村社的资本,所有者要分享地租,并且坚持土地的村社所有,每征一片地,都要经过全体村民的同意。一些发达的村,他们的土地能够坚持村社所有,发展村社经济,地租的收益很高,最后通过税收进行调节,补充农民的社会保障体系。

  如果一个城市或者城郊的村社不解体,他们的土地资本收益会很高,可以解决很多的问题;如果把一个村子解散,使各种发展最后得到的资本收益全部流失,我觉得是有问题的,而很多问题正是由于村社解体带来的。

  如果把土地作为一个资本,那么我们最后承认这些资本是属于谁的?我们现在既没有承认是农民的,也没有承认是村社所有的。我认为如果能够明确地承认土地带来的资本是属村社所有的,农民的安置等很多问题就能很好地解决。

  在新的形势下,坚持村社为集体组织,农民自主选择他们的产权适应形式,没有必要由中央某个人代表全国农民的智慧去统一安排某一种制度,可以尊重农民因地制宜的不同适应形式。

  我在东北、山西很多的地方发现,农民正在以自己的土地承包权做抵押到资金互助合作社贷款。我在吉林同样看到一个用按揭的办法,进行农村的现代化和农业现代化的改造,城市里合作社员一户出五千块钱,就帮着农村把什么地下排水、煤气都搞起来了。城市里的合作社员跟农民交流,说:为什么我愿意给一个农民贷款?因为他有几亩地,他的收益是稳定。所以,不到几个月的时间就把一个村子建得非常漂亮,并且农民的收益也没有减少。如果没有一个组织做,这个事情是不可能实现的。

  各地有很多这样宝贵的经验正在生长发育,我们应该尊重这些草根的经验,而不是去理论化和一刀切地讨论土地制度创新。

  (本文根据会议录音整理,未经发言人审阅。)

  链接:日本的农地制度

  日本是一个人多地少的岛国,二战后,日本为了生存和发展,不得不对本国的土地制度进行变革。日本农用土地制度的改革大体经历了以下阶段:

  第一阶段是1946~1950年。这一阶段政府采取强硬措施,购买地主的土地转卖给无地或少地的农户。1950年,政府颁布了《土地法》,规定了农户拥有土地的最高限额和出租土地的最高限额,超出的土地必须低价转卖给其他农户。为了防止土地再次集中到少数人手中,《土地法》严格限制土地所有权流转,规定自有土地在3公顷以下的农户才有买地权,土地买卖必须经都、道、府、县知事严格审查批准才能进行。

  第二阶段是1952~1962年,根据第一阶段改革暴露出来的矛盾,核心是土地占有过于分散,不利于规模经营。1961年,日本政府颁布了《农业基本法》,明确地把以调整土地经营规模为中心的"结构政策"摆在农业政策的首位。在农地政策方面强调放宽对农地占有的限制,鼓励农地向"中心农户"集中。1962年,日本政府又对《农地法》进行修改,其主要内容是:放宽户有农地上限,在自家劳力耕作的情况下,所有土地可以超过3公顷;设立农业生产法人制度,具有一定条件的农业法人有取得农地的权力。

  第三阶段是1970~1982年。这一时期日本农用土地制度的改革,是调整相关法律法规,巩固和完善第二阶段的改革成果。为了解决分散占有和土地集中的困难给农业发展带来的障碍,1970年和1982年又先后两次修改《农地法》,核心内容就是放宽对农地租赁的限制,实行地租自由化。1980年,日本政府颁布了《农地利用增进法》,其主要内容是:以土地租佃为中心,促进土地经营权流动;以地城为单位,组成农用地利用改善团体,促进农地的集中联片经营和共同基础设施的建设等。

  第四阶段是以1999年日本颁布《食物、农业、农村基本法》为标志的。这一阶段主要是从战略高度制定农业发展规划。新基本法强调要发挥农业及农村在保护国土、涵养水源、保护自然环境、合理利用耕地和人力资源等方面的作用,推进农业可持续发展。

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  土地制度对农民的剥夺

  探索篇

  由土地制度的问题对农民造成的"制度性"的利益损害究竟达到了什么样的程度?中国社科院的党国英教授算了一笔细账。那么,如何摆脱农民土地权益严重受损的现状?土地制度的改革方向是什么?本刊选登了国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣、内蒙赤峰市市长徐国光和曾任10年乡党委书记的张新光三位有代表性的观点,以期引起人们的广泛讨论。

  □党国英

  从1952年至2002年,农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元;

  以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。从有关数字看,自从我国实行土地征用补偿政策以来,我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元;

  在现行土地制度及其关联作用的约束下,破坏了劳资关系的某种可能的平衡,给政府调节企业行为增加了困难;

  现行土地制度给国民经济总量平衡的调节增加了困难;

  土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场,产生了"资本过剩"与"劳动过剩"并存的深刻的结构性问题。

  可以认为,土地制度缺陷所产生的直接或间接影响,使政府对宏观经济调控的能力受到削弱,并且会对农业经济结构的调整发生不利影响。

  土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明,农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村社会的政治稳定。

  土地制度是否影响农民收入

  关于土地制度对农村经济发展乃至农民收入的影响,多年来一直是学术界比较关注的问题。在所发表的文章中,大体有两种对立的意见:一种认为目前的土地制度与各种其他可能采用的改革方案(例如耕地私有制或永佃制)比较,对于农村经济发展的影响不会有显著差别;另一种相反的观点认为,目前的农地制度有重大缺陷,非改革不能推动农村经济发展和农民收入水平的提高。

  早在1992年,国务院发展研究中心的一个土地问题课题组就提出一个长篇报告,认为农地经营规模对土地单产没有显著影响。后来其他学者的研究也证实了类似的结论。农业部课题组的研究也证明,土地承包的稳定性与亩产量也没有显著关系。对于这些研究的数据,笔者认为是可靠的,即可以认为土地制度固然对规模有影响,但规模(特别是在户均30亩土地以内)对亩产量没有重要影响,对农户的投入也没有重要影响。但是,承认这个事实,并不等于承认土地制度对农民收入没有影响。常常有学者把土地效益(单产)与劳动效益混为一谈,这是很令人遗憾的事情。土地制度必然对农业经营规模发生影响,而农业经营规模必定对劳动生产率发生影响,从而对农民收入水平发生影响。本文后面将对这一问题做详细讨论。

  相反的意见认为,如果实行不同于现在的农地制度,农民收入可能会有显著增加。杨小凯等人估计了农村土地可转让程度并估计了土地所有权私有化的潜在收益。根据农民的人均真实收入、商业化程度(劳动分工水平)界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型,在1987年如果土地自由贸易被允许的话,中国农民的人均真实收入将增加30%.

  杨小凯等人的研究具有可信性。这样的研究结论可以得到理论的支持。农地的产权强度越高,作为生产要素,它被合理配置的可能性越大。土地资源的合理配置包括农业生产的专业化分工的深化,也包括土地的边际报酬与土地的边际收益之间均衡关系的存在。这两方面的效果都可以提高土地的利用效率,从而产生增加农民收入的效果。

  土地规模经营潜力与农民增收之间的关联性

  如果把劳动生产率作为考察对象,那么,在农业生产中,影响劳动生产率的最重要的因素是土地经营的规模。

  依据相关的分析,现行土地制度使得农村劳动力向城市转移遇到极大障碍。虽然还有一些制度性因素在阻碍农村劳动力向城市转移,例如户籍制度、社会保障制度、劳动力市场的不统一,以及城市政府所实行的某种对农民的歧视制度等等,但最重要的因素仍然是土地制度因素。如果把土地制度搞活,进城农民可以从放弃土地中得到利益,其他障碍可以用支付货币的办法来化解,这个货币当然来自农民放弃土地时的收益。

  我们假设在外出务工劳动力中,在县城务工的劳动力愿意兼业,不愿意放弃土地;而在大中城市务工的劳动力愿意脱离农业,并且在合适的条件下愿意放弃土地。据笔者的调查,可以假设20%的农村劳动力在县城务工,80%的劳动力在大中城市务工。另据李强教授调查,在城市务工的劳动力中间,大约有9%的劳动力处于半流浪状态,他们每年没有工作的时间在半年或半年以上,因此难以在城市定居。就是说,按目前农民外出务工总量为1亿人计算,其中有0.72亿劳动力的职业是稳定或比较稳定的,他们在一定条件下可能放弃土地。在这0.72亿劳动力中,又有37%左右是女子(据农业部软科学办公室课题报告推算[2001]),她们绝大部分是陪同丈夫务工。未婚女子也多嫁给打工的人,不愿意返乡。由此可以推断,至少有2664万户农民已经不再从事农业,他们的土地转由他人耕种。另外有1872万男性打工者中的已婚者把配偶留在家里,不妨假设其中有一半有可能是潜在的城市定居者。这样,我们假设有3600万户农民可能放弃土地定居城市。

  2002年乡镇企业增加值32385亿元;城镇年平均工资水平7667元,乡镇企业工资总额一般约为增加值总额的1/3,为10700亿,据此计算,乡镇企业的年平均工资水平大约8231元,超过城镇平均工资水平。不难理解,两个乡镇企业职工的收入使一个家庭不再依赖农业生产是完全可能的。

  按上面的计算,全国至少有1亿农户有可能将他们的土地转租出去,或干脆放弃农业生产,成为非农产业领域的居民。

  我们先来看静态的计算结果:从事粮食生产的农户数占总农户数的比重按目前的统计资料估计,大约为67%(假设农户结构与播种面积的结构相似。实际上蔬菜种植业的户均土地面积要小于粮食种植业的户均土地面积,这里对这种差异忽略不计)。假设外出到大中城市务工的劳动力主要来自粮食种植农户。这项假设具有合理性,因为其他类型的种植(特别是蔬菜)是劳动密集型产业,蔬菜的销售也常常由农户来完成,比较费工、费时。如果他们外出务工,更有可能在县城或本镇务工。根据这个理由,同样假设乡镇企业的农户也来自粮食种植业农户。依照这些假设,估计全国粮食生产农户大约为1.6亿个农户(以2002年数据为基础),这些农户耕种着大约13亿亩粮田,其中,1亿农户是可能放弃粮食生产的。

  按照以上假设,如果土地制度改革适当,促进一部分愿意并且已经在大中城市就业和乡镇企业就业的农民放弃粮食生产,我国粮食种植业农户数量可能剩下6000万,户均土地面积将达到21.6亩。

  在这一平均耕地规模下,按照2004年的有关价格计算,中国的综合粮食产量为每亩约650斤,每亩综合成本(不包括劳动力报酬)约200元,每斤综合粮价约0.7元。如果不计算税费,每亩纯收入为255元。这样,粮食种植户均收入为5500元,人均1730元。

  如果不考虑劳动力转移因素以及由此产生的经营规模的变化,目前粮食种植户在粮食生产上的收入人均仅652元。但如果考虑了上述因素,以2003年农民人均2622元计算,则人均收入增长41%.考虑到目前农民人均收入高于粮食种植户的人均收入,这个增长率是一个保守的数字。显然,这个增长没有到来,这是一种损失。

  接下来,我们再看动态计算结果:根据中国统计年鉴,近年我国乡村人口数量在持续下降,有关情况见表1.

  依照表1提供的信息,我们可以进一步计算出未来可能的规模经营变化条件下粮食种植业农户收入增长的情形。

  需要补充的假设是:第一,粮食种植业农户的户均人口数量不再变化。这是出于计算的方便。第二,假设在1亿农户转移的基础上,每年继续有1.28%的农户稳定转移到大中城市。第三,假设粮食种植面积不变。另外,前述其他假设不变。

  按照所有上述假设,我们推算出表2.

  如果在土地制度改革的同时,采取积极的城市化政策,例如,假设粮食种植业农户向城市转移的速度提高2个百分点,情况会发生很大的变化。这个假设应该具有合理性。目前,我国城市原有居民人口的增长速度已经大大减缓,上海等大型城市的人口已经开始出现负增长。城市经济的扩展客观上需要农村劳动力更快地向城市转移。按这个假设,则有下面的计算结果。

  在这个假设条件下,粮食种植业农户的经营规模在2025年将达到43.67亩。这些农户在种植业方面的收入年均增加3.4%,这已经很惊人了。这个经营规模在中高产田上(亩产两季约2000斤),户均收入仅此一项就可达到4万元,如果再有多种经营的收入,农民的收入就可以超过城市居民的收入水平。

  土地征用中农民利益流失了多少

  农民因土地被占用,究竟给社会贡献了多少资金,这是一项很不容易算好的帐。因地理位置的不同和土地需求强度的不同,各地的耕地在转为建设用地时的最高价格有很大差异。

  按照市场经济的原则,即使政府征用土地,也应按照市场价格来支付土地购买费用。这应该是估计农民在出让土地中的利益损失的一个基础。但市场价格却是难以确定的,因为在市场扭曲的情况下,无法确定一个合理的市场价格。我们也不能把各地最终土地使用价格拿来计算,一是因为这个价格根本无法获得,二是这个价格有很大的投机因素。

  作者不得不考虑用经济分析的办法来测算农民土地权益的损失。分析的依据有两个:第一,按照一般经济理论,在比较充分的竞争态势下(例如美国经济),国民收入一般分解为三大要素的收入,而地租收入一般占到国民收入的10%;第二,建国初期,我国农民作为土地的所有者,在他们的土地大量转为非农用途以后,没有获得过地租收入,只是在改革开放以后,农民的土地被占用后,才获得了很少数量的"补偿费用".

  按国家统计局发布的统计数字,我们只能找到1978年以后的非农产业的GDP.GDP 与国民收入之间的差异,没有准确数据可资推算,按一般情形,依10%扣减后的余额为国民收入。1978年以前的GDP 没有数据,也不好从工业品的物质总量中推出。我们按1952年至1982年间的人口增长率(2%)为GDP 的增长率,因为假设这个时期人均生活水平没有提高,这个假设比其他假设更具有合理性。

  另假设1956年以后国家开始无偿使用农民土地,此前的GDP 中的土地报酬假设已经归土地所有者所有。即使后来剥夺了这些居民的土地报酬,但他们已经是城市居民,不属于农民,故不在我们的考察之列。

  按照以上假设,笔者推算出以下两项结果:第一,从1952年至2002年,农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。

  第二,以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。从有关数字看,自从我国实行土地征用补偿政策以来,我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。

  应该说这个分析是保守的。据国土资源部的统计,在全国省级以上900多家开发区中,国家批准规划了近3000万亩地,已经开发的仅占规划总面积的13.51%,近2600万亩土地闲置荒芜(《21世纪经济报道》2003年9月4日)。这说明,在征用农民土地的总量中,只有一部分进入了产业领域,成为非农产业的生产要素。而在我们的测算中,实际上仅仅涉及了这部分土地。这说明,中国农民放弃的土地财产权的总价值要大于20万亿元人民币。

  按照这个分析结果,农民的实际收益应该比目前高出40%以上。但是,这些收益被转到了社会其他阶层和各级政府手里。如果20万亿的财产权收入用来给农民购买房屋,按20万元一套的价格,可购买1亿套房屋,正好是目前农民进城务工的总数。如果用来做进城务工农民农民的社会保险基金,也极为可观。20万亿的财产权收入,已经超过了我国改革开放以来累计各项社会保险收入。

  现行土地制度对国民经济宏观运行有何影响?

  国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力,是影响农村经济结构调整的重要因素,而现行土地制度则会影响到国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

  按现行法律,农民进入设区的城市工作和生活,其所承包的土地必须交回村集体,不再享有作为集体成员的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿,农民也不愿意放弃土地,使得农民不得不选择定居农村、在城市打工的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市,也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果,造成了深刻的国民经济的结构性缺陷,极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

  第一,在现行土地制度及其关联作用的约束下,破坏了劳资关系的某种可能的平衡,给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看,一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近,而是不稳定地在大的地域范围里流动,无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划,也难以执行定货合同。2004年上半年出现的"民工荒"已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险,现在又平添劳动力供应的风险,这自然给国家调节经济增加了困难。从劳动力方面看,目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立,不利于人力资本的积累。本来,决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平,而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段,这便增加了政府调节劳动力市场的难度。

  第二,现行土地制度给国民经济的总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业,他本来既是生产者,又是消费者。他占有了城市的就业岗位,同时也带来了消费的市场,从这个意义上说,不存在农民工与城里人抢饭碗的问题。但是,中国的农民工往往在城里扮演生产者角色,又在乡村里扮演消费者的角色。在这里,"萨伊定律"(供应等于需求)的作用被打了折扣。这种情形导致两方面的效率损失:一方面,在宏观上,因为存在收入的转移,城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求,而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生"事后均衡"的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面,在微观层面,这种情况又导致农民作为消费者的福利损失,农民是高昂物价的直接承受者。这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。

  第三,土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场,产生了"资本过剩"与"劳动过剩"一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难,使得中国廉价加工业包含了制度性因素产生的成本"节约",给国外市场保护主义者以口实。同时,因为我们并不熟悉国际市场,而国内市场在低工资之下变得狭小,这就造成了"资本过剩"(表现为利率低)与"劳动过剩"并存的结构性问题。中国是一个有"有教无类"的传统国家,百姓曾经享有高于欧洲国家的教育水平,可是现在竟然成了一个提供廉价劳动力的国家,想来让我们羞愧。我们的廉价劳动力主要是制度的结果,而不是所谓"素质"低下的结果。这个结构性问题加深了中国经济二元结构的矛盾,同样给政府的宏观政策实施带来了困难。

  上述三个方面的问题归结起来,可以认为,因为土地制度缺陷所产生的直接或间接的影响,使政府对宏观经济调控的能力受到削弱。后一种结果自然会对农业经济结构的调整发生不利影响。(作者系中国社科院农村发展研究所研究员)

  链接:《中国人民政治协商会议共同纲领》摘要

  (1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过)

  第四章:经济政策第二十七条:土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区,必须发动农民群众,建立农民团体,经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤,实现耕者有其田。

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  土地租赁的两种方式

  □殷琳

  随着土地使用制度改革的深化,我国土地租赁存在着两种不同的方式。一是国有土地租赁;一是土地使用权出租。国有土地租赁和土地使用权出租都是国有土地有偿使用的方式。

  在土地管理法规中,国有土地租赁的概念在1998年2月17日发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(原国家土地管理局第8号令)首次被提出并予以界定的,而且被规定为国家处置土地资产的方式。

  1998年12月24日颁布的《土地管理法实施条例》已经将国有土地租赁明确规定为国有土地有偿使用的一种方式。

  1999年7月27日国土资源部颁发的《规范国有土地租赁若干意见》(以下简称《意见》)第一条规定:"国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用,由土地使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式,是出让方式的补充。"《意见》第六条规定:"国有土地租赁,承租人取得承租土地使用权。"

  土地使用权出租的标的物具有复合性,即不仅包括土地使用权,还包括土地上的建筑物及其他附着物。当出租地上建筑物、其他附着物时,其范围内的土地使用权随之出租,同时,出租土地使用权时,其地上建筑物、其他附着物也随之出租。土地出租一般是同房屋租赁结合在一起的,单纯的场地出租行为在整个土地使用权出租市场中比较少。

  由于在土地使用权出租中,土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权不发生转移,承租人以支付租金为代价取得对土地及地上建筑物、其他附着物一定期限使用的权利,期限通常较短,投资相对较少,方便灵活,出租人则通过承租人支付的租金收回投资,因而土地使用权出租十分普遍,具体形式也有多种多样。如商业柜台出租、各种铺面出租和住房出租等,都包含着土地使用权的出租。

  在国有土地租赁和土地使用权出租的概念中,都采用了租赁、租金这样的词语,使人容易混淆,实质上国有土地租赁和国有土地使用权出租之间存在以下主要区别:

  第一,所处的土地市场不同。国有土地租赁属于土地一级市场;国有土地使用权出租属于土地二级或者三级市场。

  第二,法律关系主体不同。国有土地租赁的主体是土地所有者与土地使用者。国有土地使用权出租是在土地使用者之间进行,其主体——出租人是通过划拨、出让(或转让)取得土地使用权的受让人;承租人为取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附着物的全部或者一部分的使用权,并定期向出租人支付租金的行为主体。

  第三,土地使用者的权益不同。《意见》第六条规定:"国有土地租赁,承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后,经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定,可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押,必须依法登记。……"

  承租土地使用权的转租。承租人将承租土地转租或分租给第三人的,承租土地使用权仍由原承租人持有,土地承租人与第三人建立了附加租赁关系,第三人取得土地的他项权利。

  承租土地使用权的转让。承租人转让土地租赁合同的,租赁合同约定的权利义务随之转给第三人,租赁合同经更名后继续有效。

  承租土地使用权的抵押。从《意见》第六条的规定可以看出:第一,单独的承租土地使用权可设定抵押权,即地上没有建筑物或构筑物的承租土地使用权可设定抵押权。第二,地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的,承租土地使用权可随之抵押。抵押权实现时土地租赁合同同时转让。

  划拨土地使用权的出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)第四十四条规定:"划拨土地使用权,除本条例规定的情况外,不得转让、出租、抵押。"第四十五条规定:"符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:一、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;二、领有国有土地使用证;三、具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;四、依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。"

  根据上述规定可知,划拨土地使用权转让、出租、抵押时,地上必须具有合法的建筑物或其他附着物。也就是说,地上没有建筑物或其他附着物而单纯的划拨土地使用权,是不能出租的。同时,根据《城市房地产管理法》第五十五条规定,房地产所有权人以营利为目的,将划拨土地使用权的地上建筑物出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家。值得注意的是,如果土地使用者无合法原因擅自出租划拨土地使用权,属非法行为。

  出让(或转让)土地使用权的出租。按《条例》规定,取得土地使用权的土地使用者,在规定的期限内土地使用权可以出租,未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的,土地使用权不得出租。

  (作者系西安财经学院注册房地产估价师、注册土地估价师)

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  土地批租、城市膨胀与私人资本主义

  □刘福垣

  寅吃卯粮的土地批租制度

  20多年来,我国把土地批租当做土地资本化、市场化的唯一途径,换来了城市基本建设超常规的发展,但却牺牲了巨额的级差地租,抬高了城市化的门槛,产生了大量吞食全民资产的问题富豪,倒下了一批批有审批权的干部。土地批租的种种弊端暴露无遗,而各级政府至今仍乐此不疲,使我百思不得其解:为什么土地只能批租,为什么收年租就不行?这个问题的症结究竟在哪里?我写这篇文章的目的,就是想引起制定政策的人们再费心权衡一次批租和年租之间的利益得失。

  我们应该明确城市建设用地和建成区的土地是全民所有制的财产,政府受全民的委托是土地资本的经营者。地租是土地所有权在经济上的实现,毫无疑问应该归全民所有。全民的地租和政府的税费收入是完全不同的分配范畴,各级政府把全民几十年的土地资产的租金收入当作一年的财政收入,用于城市的基本建设,这实际上侵犯了全民的产权,同时也侵犯了此后多少届政府的经营权。

  造成中国经济畸形发展

  马克思主义政治经济学告诉我们,地租是全社会创造的剩余价值的转化形态。社会总产品价值中的剩余价值M ,由地租m1、利息m2、税收m3、利润m4组成,这四个部分的总和不应该超过当年创造的剩余价值M 的总额。通过土地批租,政府一次性获得的地租收入就相当于50年到70年的地租m1.这就会产生两种结果:一种可能是政府寅吃卯粮透支国民收入搞基本建设;另一种是政府通过多收地租挤占了利息m2和利润m4,抬高了企业的二次成本,严重影响了企业的生存和发展。这两种可能都会产生一个后果:一届政府在3到5年内花掉了50到70年的地租收入,必然使城市基本建设占用的资金大大超过经济增长所应该提供的资金。这正是我国经济结构严重失衡、银行贷款呆坏账增加、形成泡沫经济的重要原因。

  我国财政收入高速增长,财政赤字不见减少,城市面貌日新月异,越来越像欧洲,而社会保障资金的空账却达6000亿元之多,当代名副其实的产业工人——农民工只能如候鸟一样,冬去春来,相当多的农村面貌和非洲还十分相似。各级政府无视这种局面,圈地运动越演越烈,造成无地农民越来越多。造成这种局面虽然主要是发展观、政绩观和吏治上的原因,甚至有政治立场的问题,但是,如果没有土地批租这个"点金术"(快速发展工具),他们也不会有那么大的神通。各个城市不约而同地提出经营城市的口号,就是因为都尝到了土地批租的甜头。许多地方政府为了建楼堂馆所,搞美化、绿化和亮化,借钱卖地甚至募捐也要干,而本应由政府干的社会保障、义务教育和医疗卫生等关系人民大众切身利益的事,却都没有了钱。他们坐在富丽堂皇的办公楼里,告诉人们:本届政府的财政还仅仅是吃饭财政,我国是一个发展中国家,社会保障只能慢慢来。

  导致社会严重两极分化

  我国目前的土地批租,从形式上看,政府拿到了50年或70年的绝对地租,而实际上,其中49年或69年级差地租的升值却全部落入到私人手中,在我国这个工业化和城市化刚刚进入高潮时期的国家,土地升值的速度几乎是不可预测的,级差地租的数量会近乎几何级数增长。政府得到了"四两",使用者却获得了"千斤".土地批租,形式上不是转让所有权,而实际上是用时间偷换了空间,使土地公有制逐渐成为一个空壳。市场经济成熟的国家,虽然它们在历史上民主革命不彻底,没有完成土地国有化的任务,但它们却用法律手段和税收使土地私有制成为一个空壳。面对这两个"貌公实私、外私内公"的空壳,我们共产党人应该深刻反思我们的政策得失。

  悬崖勒马,立即停止土地批租

  我们坚持的公有制为主,实际上是坚持生产资料的公有制为主,不是企业的公有制为主。土地资产占国有资产的绝大部分,是可以稳定获得剩余价值的最优质资产,是最不容易流失、丢失和消失的资产。我国之所以可以越过私人资本主义市场经济阶段,一步到位实现社会主义市场经济,就是因为我们坚持了土地公有制这个中国特色,可以使我们不用私人资本主义的方式通过商业保险积累社会保障资金,用土地的租金收入就可以从容地解决社会保障问题。社会保障是为市场经济定性的制度前提,更应该是社会主义市场经济制度的前提。土地批租使地方政府寅吃卯粮,把源源不断的日常级差地租收入化为私人收入,使政府没有充分的资金解决社会保障问题,这就葬送了中国特色,葬送了市场经济的社会主义性质。土地公有制是中国特色社会主义市场经济的基石,土地批租实际上是在挖社会主义市场经济的基石。我们必须悬崖勒马,立即停止土地批租,立即停止用地租收入搞城市基础设施建设,用年租获得的级差地租收入优先用于社会保障开支。目前这两种土地流通体制的选择,实际上是两种社会制度的选择。

  土地批租政策使住宅必须和土地联体流通,70年的地租一次性计入房价,必然抬高了房价和房租,使一般工薪阶层既买不起,也租不起,使住宅成为少数人的奢侈品,成为人们发土地财的工具。住宅超过工薪阶层的购买力,抬高了城市化的门槛,极大地抑制了农村人口城市化的进程。由于住宅价格过高,迫使我国中等偏低收入阶层挤占正常的生活消费,以消费结构失衡为代价积累购房"首付"和支付"月供",使他们的劳动力不能正常地再生产,同时严重地影响了其他产业的发展,使产业结构日益失衡,失业人口不断增加。

  年租制:极大地提高土地利用率

  我国目前正处于产品结构、产业结构、地区结构和城乡结构战略性调整时期,资本和劳动力快速流动时期,广大工薪阶层作为出卖劳动力的劳动者,不可能普遍购房置业,即使我国目前的住宅降价一半,他们也买不起住宅。买房是投资行为,租房是消费行为。我国即使劳动力不是无限供给,工资中也只能包括房租,不可能有超过房租的收入用于积累所谓"首付"和"月供".所以,工薪阶层只能租赁按月交房租的住宅,而月房租中只能包括月地租,房东却一次性向政府交了70年的地租,他至少要损失69年的利息收入。如果土地批租政策不变,除了国家谁会来当这个房东呢?国家如果不想当房东,就必须把土地批租政策改变为年租政策。这是一个要代表大多数人民的政府不能不考虑的问题。

  土地年租制使全民的土地所有权在经济上得到完全的实现,从而使生产资料公有制的基石万无一失。源源不断、日益增长的级差地租进入全民资产的账号,是剩余价值的大头归社会占有的决定因素。社会主义就是剩余价值大部分归社会占有的主义,社会主义市场经济是全体劳动人民都能够安居乐业、没有后顾之忧的市场经济。人民安居才能乐业,社会保障资金充足才能没有后顾之忧。政府对土地实行年租制政策,才能使房、地产分体流通,大幅度降低房价和房租,才能确保每年都有不断增长的地租收入用于社会保障和补贴贫困人口的房租支出

  年租制可以极大地提高土地利用率,使土地的占用和人口城市化有机结合起来,有利于转变增长方式,改变高增长低发展的局面。(作者系国家发改委宏观经济研究院副院长)

  链接:建议实行土地出让金分期支付制度

  □陈遇雨、明轩

  在我国,不少地方政府进行城市建设的最大资金来源就是依靠土地出让。于是乎,各地方政府都不亦乐乎地忙于卖地;结果,导致地价持续攀升、房价不断上扬。更有甚者,某地方政府安排"托儿"在土地拍卖时哄抬竞拍价,以达到把价位抬高,获取更多土地出让金的目的。而且,一些地方政府在畸形"政绩观"的指导下,"疯狂"出让土地,以至于让后届政府面临无地可卖的困境。

  为了地方政府的长远发展,笔者建议,实行土地出让金分期支付制度。例如,某市出让土地收入了1000万元,土地使用年限是50年。那么,这笔钱不能全由当期政府支配使用,而应统一上交国库,再由中央财政按年度分配,每年拨付的资金是20万元,专项用于城市基础设施建设和土地开发。这就会使得在任领导不可能通过大量卖地迅速筹集大笔建设资金,新上任的领导也不必急着靠卖地来筹集资金大干快上超越前任。不管由谁卖地得的钱,土地出让期限内的年度收益都是一样的。如此一来,既可遏制地方政府急功近利的冲动行为,又起到前人栽树后人乘凉的效果。更关键的,还在于能合理稳定地价,至少卖地时找"托儿"的现象就很难发生了,因为即使靠这种手段让地价上涨一倍,按年拨付,为官现任者也会因收效甚微而不愿为之。

  当前,合理稳定房价已被提到了一个政治高度,只是,在行政调控的基础上不妨走立法规范的道路,这才是长远之计。为此,笔者希望利国利民的土地出让金分期支付制度能以法规的形式早日出台,以施惠民众、和谐经济发展环境。

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  建立多元化的土地产权制度

  □徐国元

  农业发展问题、农村稳定问题、农民增收问题已成为我国经济社会发展的重大问题。这说明家庭承包经营责任制的积极效应正在逐渐消弱,要解决家庭承包经营责任制的制度性缺陷,要继续推进农村经济发展,要寻求解决"三农"问题的关键,就必须进行新一轮土地制度的创新。

  土地制度的根本问题是所有权的明晰和使用权归属问题。所谓土地产权多元化,就是把土地所有权分为国家、集体、个人三个层次,建立全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家庭所有制。建立多元化的土地产权制度,把土地的产权明晰到国家、集体和个人(农户)的名下,实现所有权、管理权、使用权的统一,并在新的土地制度下重新构建政府与土地之间的关系,农民与土地之间的关系,土地产权所有者和使用者之间的关系。

  全民土地国有制

  《中华人民共和国宪法》第六条规定:"中华人民共和国的社会主义经济基础是生产资料的社会主义公有制。"新《土地法》中规定:"中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。"

  这表明,部分土地的国家所有制无论在法律界定上,还是在社会经济活动,中都是现实存在的。在土地所有制问题上,实行部分国有是世界上大多数国家普遍采用的做法,在市场经济发达的国家,很多都是采取国有与民有相结合的土地所有制。如美国联邦政府所有的土地占32%,州政府所有的土地占10%,私人(包括企业)所有的土地占58%.事实上,我国在新中国建立之初国家就已经开始拥有土地的所有权。根据1996年中国土地资源调查数据表明,国有土地面积53.17%,农村集体所有土地面积占46.18%,尚有0.65%的面积未确定土地权属。

  本文提出的全民土地国有制,就是要在法律的基础上,对事实上的国有土地和应划为国有的土地,在制度创新中进一步明确和规范。国有土地应包括以下三类:一是城市建设用地,大型基础设施建设用地、公益设施用地、国防建设和涉及国家安全用地;二是现有的国营农牧场、国有林场、国有渔场和其他国有企业用地、国有矿山用地;三是把森林、山岭、荒地、滩涂、水面、河流等用地通过适当的方式确权为国有,由各级政府按规定权限,履行国有土地所有权的法人代表管理权和使用权,依据国家的法律和政策,加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。

  对国有土地资源的开发利用,除国家授权国有企业经营管理外,可采取国家审批使用权和依法发包承包权的方式来进行,逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场化运作为主的经营型开发利用模式,建立健全对国有土地资源进行合理开发、利用和保护的机制。

  集体土地农民共有制

  根据《宪法》和《土地法》的规定,"农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。"这说明,土地所有权主体是特定的,全民所有制土地所有权主体是国家,集体土地所有权主体是劳动群众集体,除此之外的任何组织和个人都不能成为土地的所有权主体。但是在农民集体土地所有权的管理上,却被《土地法》规定为"农民集体所有的土地依法属于村民或集体所有的由村集体组织或者村民委员会经营管理",属于"两个以上农村集体经济组织的农民集体所有,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理".

  上述是农村土地三种所有权主体并存的法律规定,显然是受到人民公社"三级所有"法律框架的束缚,延续了人民公社所有制关系的惯性,而没有去建立或创新土地劳动群众集体所有制管理组织形式,实践中就可能把农民和农户这个构成集体的元素排斥在土地产权所有者之外。事实上,农村土地所有者的权利和组织结构已经发生了很大的变化,目前这种土地集体所有,村委会及村群众经济组织和村民小组的土地产权占有和管理模式,从理论上、法律法规上已经严重地不适应。农民对农村土地产权占有制度和管理方式所形成的问题,就是集体土地所有权制度缺陷、农户土地使用制度缺陷、土地使用权流转制度缺陷和农户土地使用权利保障机制缺陷造成的。因此,必须对其理论和法规进行改革创新,重新确定和界定《土地法》中的"劳动群众集体所有制"的内涵,将土地农民集体所有制明确地界定为集体土地农民共有制。

  集体土地农民共有制,就是每个农民都依法拥有相同一份土地所有权。在法律上把土地农民集体所有权明晰到每户或每个农民身上,并在此基础上以行政村为范围,创建农民土地合作社,由土地合作社代表农民来管理农民共有的土地所有权、使用权和流转权。在这样新型的农民集体组织基础上,把农民承包土地的使用权确定为承包权,实行农户家庭承包制。一切涉及农村土地所有权、使用权的变动和调整,土地的流转均由土地合作社全体成员讨论,不受任何行政组织和经济组织的影响,农民们可以自由平等地发表自己的意见,讨论他们关心的问题。合作社讨论形成的决议,每个农户都享有选择权,以保障农户的土地物权和一切合法权益。

  创建集体土地农民共有制,并建立由农民组织的土地合作社,对农民共有土地实施有效管理。一方面,明确每个农民拥有多少具体的土地份额,使土地的市场价值以各种有效的形式兑现给每个土地所有者,享有土地流转或土地资本所带来的利益,解决土地所有权缺位问题;另一方面,由土地所有者依照法律和政策讨论和决定涉及土地的一切问题,可以限制基层政府和村组干部违法行使集体土地所有权,防止集体经济组织随意占用耕地,减少集体组织的领导干部越权处置集体土地和以权谋私的可能性,有利于维护农民个体的物权,解决土地管理权的错位问题。

  创建集体土地农民共有制,关键是要建立和完善集体土地农民共有制的组织形式。建立土地合作社这一新型农民集体组织,并逐步引导其向土地股份合作社方向发展。农民可以将享有的那份土地所有权通过自愿入社的方式变成股权,由持有股权的农民组织土地股份合作社,土地股份合作社是经营管理农民共有土地的合作经济组织。土地股份合作实行股东代表大会、董事会、监事会的"三会"管理制度,代表股东负责监督土地经营活动。由董事会聘用"懂管理、会经营"的专业人员具体负责日常的土地经营活动。合作社的重大决策由股东大会表决,保证农户土地所有权的行使,保证农民土地所有权的共享性。在市场经济条件下,土地股份合作社的经营要以市场为导向,以效益为目标,实施规模化经营。土地使用权除对农户实行家庭承包制外,还可以根据大多数农户的要求进行土地租赁流转。股东可以通过股息和分红的形式,得到土地经营收入,在条件允许的情况下,可以尝试在土地股份合作社内部成立市场转让股权,变现资产。土地股份制合作社有了这样的决策机制、管理机制、经营机制和监督机制,也就实现了现有土地的"三化"改造,即农民所有权的股权化,集体经济组织的公司化,土地使用权的租佃化。这样,农村的土地再一次在新的制度层面上实现了所有权与使用权的分离,推动农村生产关系的变革和农村生产力的快速发展。

  农户家庭所有制

  在深化农村经济体制改革中,提出土地产权私有化的呼声一直很强烈,但土地制度改革是否要一步走到土地产权私有化的程度,还需要进一步商榷。但是目前可以尝试把某部分土地产权私有化作为进一步深化土地制度改革的内容,甚至可以创造一些条件,搞一些私有化的试验。比如可以把农村的宅基地和房前屋后的自留地进行私有化的尝试。从理论上讲,宅基地属于生活用地,是属生活资料范畴。在农村,农民的房产是私有的,是祖祖辈辈继承下来的。宅基地和房前屋后的自留地,在农民的,眼中也与房产一样早已视为己有。从法律上看,农民的宅基地大多是土改时分给农民的或是农民的先辈在旧中国土地制度下购买的。1956年全国人民代表大会通过的农业合作社章程中规定:"社员的原有坟地和房宅基地不必入社。"这就是说,对农民宅基地私有是有其法律依据的。

  从实践来看,选择某部分土地产权私有化,对农村经济发展既能产生积极的促进作用,又能为不断深化土地产权制度改革探索一些新领域、新经验,还可以有效地防止乡村干部乱批、乱占宅基地,防止宅基地无度扩散。特别是在推进城镇化过程中,在撤乡并村中,使农民特别是已失去耕地的农民最后一块土地利益得到保障。要推动农村宅基地私有化,需要土地价格评估权威机构科学合理的评估,也需有规范的宅基地产权交易规则,更需要在法律上给予确认。

  建立农村土地使用权的家庭承包制度

  建立多元化的土地产权制度,更需要土地产权制度和土地使用权制度的长期稳定。从世界范围看,很多市场经济国家都实行农民承佃制。目前,建立和实行土地使用权的承包制是实行土地产权多元化的基础和前提条件,它不涉及土地的最终产权,还会推动土地制度的进一步创新,使当前农村土地集体所有的单一制向多元化土地制度发展。在理论上不存在更多的障碍,在实际操作中也不会花费很大的成本。按有些人的说法,只要把发给农民的"土地承包证书"换成"土地永久使用权证书",就可以推进这项土地使用制度的创新。虽然在实际工作中还有很多的问题需要解决,但实施承包制确是一件利国利民的大事。(作者系内蒙古赤峰市市长)

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