[内容提要] 治理在本质上讲是基于社会公共利益的存在需要而产生的,是普遍存在的。而政治性与阶级性只有在根本利益对立的社会里才刻印在治理身上,特别是人类在不断地实现社会政治化的过程中,治理也日益消去其原有的社会公共性的独具性,而逐渐地为特殊利益所控制,并在社会力量对比的不对等的情况下,治理失去了其原有的绝对自主性,日益地从属于执政,由此,治理即成为了执政的内容之一,也成了执政得以实施的行为载体之一,不同的执政类型的存在也有之决定了治理本质和特性。

  [关键词] 执政 执政党 治理 统治

  20世纪末西方兴起的治理理论,引起了很多发展中国家的理论界广泛的关注,中国也不例外。但中国的治理理论研究往往凝滞在政府体制层面上,而没有把它与其本后的执政背景相结合,因此很难科学与准确地认识治理。在此视野中的治理只不过是简单的管理而已,并不能有效地揭示治理的本质。

  科学地认识执政与治理的关系将利于执政建设和政治体制改革,而如果不从执政建设来试图完善政府治理将是无益和徒劳的;加强执政建设却不以政府治理为落脚点,那么这种执政建设将是空洞的。最重要的是这两者都是政治文明建设的重要内容,对政治文明建设具有决定性的意义。本文拟就从治理与执政的关联出入手,系统地阐释执政与治理之间的关系。

一、执政与治理的基本内涵

  一般来说,执政是指那些领袖个人在获得国家最高职务或最高实权职务而享有了领导权力后对国家实施领导与治理活动的过程,这是狭义的执政。如说某某总统在其执政期间,如何施政或采取什么样的执政战略等,这就是以个人为主体的执政。在这种情况下,政府其他机构和人员都是围绕者执政者而存在和作用的,其权力也是从执政者的权力中派生的,这种执政经常被使用在资本主义国家的政治话语中。当然这种执政只意味着对行政权力掌控,如美国总统执政只是享有行政权的狭义的执政。在议会制下,执政党通过对议会的控制而掌握了立法权并进而掌握了组织政府的权利,从而执政党是通过立法和行政来执政,这是中义的执政,这种执政下,政府首脑是代表整个政党组织政府实施执政,同时它也是议会多数党的首领,进而控制立法权。第三种是广义的执政,即全面执政。在这种执政情况下,执政力量对国家全部权力实施控制,组织和管理社会与国家的全部事务,由此来实现自己所代表的势力的意志与利益。但这只是执政的现象描述,并不能揭示执政的本质内涵。

  执政虽然已经有了几千年的存在历史了,但对执政的认识与理解还存在很多分歧,不能形成统一的认识。这既是原于执政本身就是一个比较复杂的政治现象,其切入视角是很多的;也在于历史上统治阶级及其御用文人们对执政本质做出了种种歪曲,并借其在思想领域的统治地位而使之成为所谓的真理。马克思主义虽然没有直接地提出执政内涵,但其对政治的本质的揭示却为我们认识执政的本质提供了指导。首先,政治的核心问题是国家政权,作为组织国家政治生活的主要政治机制也必然要围绕着国家政权而作用;其次,政治是社会经济生活的集中表现,政治是一定社会经济关系的表现,这就决定了执政这一政治机制也必然要在根本上反映和体现社会经济关系,也必然是由这种经济关系所影响和决定;又次,政治是阶级之间的斗争,这使得执政必然是要与政治统治相联系的。由此,我们现在可以概括出执政的几个关键环节,即执政是与国家政权直接相联系的,不掌国家政权或其中起决定性作用的力量就不能说是执政;执政的存在状态从根本上是由社会经济生活所决定的,无论是在执政性质还是在执政的作用发挥都受社会经济所决定和规束;最后执政是为社会政治统治服务的,它是实现社会一定统治阶级政治统治的运作载体和机制。所以,执政是在一定社会经济历史条件下,在一定的统治背景中围绕着国家最高政治权威构建起的权力运作的政治机制。这一机制是为一定的政治、社会统治的如何实现而服务的,它的核心主旨是构建起国家政治权力的运作模式。但执政本身的实施还在于政治权威,即不是单纯地依赖于统治力量,它需要获得政治合法性。所以,执政就是指社会中的某种政治力量在一定的制度框架下,通过一定的努力争取并获得了掌握国家政权的政治合法性,并藉此而运用国家的政治权力对社会进行种种为达到和实现一定的政治与社会的目的与效果的控制、管理、设计、组织、领导等系列性的行为活动。

  在认识了执政之后,我们需要对治理加以认识。治理不是一个新概念,无论中外,都在古代对之有过论述。特别是在中国的传统语境中,治者乃不同于暴政的管理社会生活的方式,后把治的语义演化为贤明的君主统治社会所取得的成果或所达到的积极的社会生活的现实状态,固有圣人作而天下治、文景之治的说法,而理的含义则是从治玉为器的过程描述转化为对国家和社会的梳理与管制。后,治理则成为专指社会中的政治权威(君主或政府)对人、社会以及社会生活的管理、指导、组织、控制以及规划等活动,其旨在达到社会整体利益的最大程度的实现。

  英语中的治理一词源于拉丁文和希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自20世纪90年代以来,西方政治学和经济学家赋予治理以新的含义,不仅其涵盖的范围远远超过了传统的经典意义,而且其涵义也与统治相去甚远。治理一词的基本含义是指公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。

  治理在本质上不从属于执政和统治, 治理是一种社会生活的职能,是一种公共管理活动和公共管理过程。 它不是社会政治的产物,而是基于社会人群的群体生活的需要,因此治理活动是普遍地存在任何社会形态之中的, 它是以一定的社会群体内部的公认权威的确立作为前提条件的, 无论是凝结在个人身上还是凝聚在一定的非生命存在的物上,没有一定的权威的存在就不可能有效地对社会群体实施治理的,所以,任何治理活动都是在一定限度的权威的存在下得以实施的,甚至可以说治理是每一个社会形态都必须要有的权威性的社会活动。 但是权威的形成途径是不同的。 在不同的政治背景下,这种公认的权威的产生却是存在着巨大的差异,在阶级统治背景下,这种权威的形成主要地依赖于强大的力量优势与暴力威胁为基础的,统治者或阶级为了有效地维护住统治地位和实现自身的利益,不但要承担起对社会的管理职能和维护和发展功能,还必须要通过这一系列的社会性的职能作用的承担而是自己强化了对社会的控制,强化了自身的统治,通过治理来实现和维护执政与统治。 但作为治理的政府治理又不是一般的政府管理行为或行动,原因在于治理的价值取向上,政府管理不意味着政府的态度如何以及价值倾向问题,而作为治理的政府治理则是具有明确的公共性的价值倾向性。

  通过这些认识,我们可以得出在政治社会中治理指的就是社会中最具政治权威性的政府作为实施治理活动的行为主体的,以社会整体利益为出发点的来对社会与国家的公共事务以及与之相关的人所实施的管理行为 。虽然治理视野下各种非政治获政治利益结构也进入到治理活动中,但其权威是在政府治理权威规束之下的,而非独立性的,从根本上是为政府治理服务的,以弥补其治理的不足,达到政府治理的完善。所以治理只能是以政府为权威主体的义在促进社会公益的公共管理行为、职能。

二、执政视角下的治理

  在非现代型的执政视域中,政府治理的好坏都只能依赖大众的运气,即他们能否有幸时逢明君或英明领袖,受到良好的治理而非强力的权力统治。而在现代民主政治制度下,由于社会大众对执政主体具有选择权而使得任何力量都不可能再为了一己之私利而野蛮地推行对社会的治理活动,而造成这种差别原因就在于治理是由国家的执政体系的存在状态所决定的,不同国家的执政体系是不同的,其存在状态是也不同的。在不同社会形态下的执政的存在状态也必然会不同。执政的现实存在状态是由执政体制、主体以及各类结构与文化共同构成的,作为社会一定权威所实施的社会性的治理活动也是在现实的执政体系的框架中实施的,是由作为政治存在的执政体系规范与决定的。执政对治理的影响和决定作用正是由这几个方面来显现的:

(一)执政主体影响着治理

  治理是政府所必要承当的一种职能,即政府作为社会中的政治权威机构,它的存在的依据就在于它对社会可以实施管理活动,维持社会稳定、领导社会发展,所以政府的态度、政府组成人员素质等都决定着治理的效果。虽然在现代政府的构建方面,任何执政力量都很难再像以往那样可以独立的任意地安排政府的组成人员,有很多日常事务性的文官的存在使得政府的治理能保持一定的持续性,同时也是的治理不再单纯地依赖于政治官员,但执政力量还是通过对政府政治官员位置的把持控制政府,执政主体从而成为政府中的领导力量,同样也直接影响甚至是决定了政府的治理职能的实施、作用程度以及效果等各方面,在中国,执政党则完全把持这政府各类人员的组成,没有什么利益中立的组织存在于政府之中,而代表党来实施执政活动的主体成为政府中的领导角色之后,则直接实施治理活动,执政主体从而对治理起着影响的作用。

(二)执政体制规束着治理

  执政体制就是国家有关政府组织的规则与相关要求的制度性设计和安排,是国家政体的重要组成部分。政体就是治统治阶级如何实现统治而采用的制度模式,例如君主制、议会制、总统制等,但无论是那种政体都是一样的,即都要涉及这样一个问题,由谁来担当政府的领导者,国家的政治机构如何运作的问题。围绕着如何选择国家政府的领导者以及领导者如何发挥作用的体制就是执政体制,明白地讲它就是有关谁来组织政府、领导政府实施政府职能的制度安排。因此,执政体制也必将规范规范着执政主体及由其组织而成的政府的实际行为,同样执政体制也必然规束着治理。

(三)执政理念规范着治理

  在中国政治语境中不存在什么独立的多元力量或结构,因此,在中国的治理语境中的唯一主体只能是政府,治理是政府的治理,而政府则是由执政党组织的,政府只是执政力量实现自身主旨的工具而矣。但执政党不能对社会实施直接的治理活动,政府是基于社会大众整体利益之需而构建起来的为大众所赋予公共权威与权力的公共机构,它不是任何社会一员、或任何政治力量所能独有的,所以任何执政力量都只是在大中认可的情况下享有组织政府的权利,通过政府人员来实施自己的主张,执政理念就是执政力量所具有的施政设计和指导观念等等,这些观念通过执政主体进入政府机关成为政府工作人员而转化指导政府实施治理的思想,有什么样的执政理念就必将有与之相应的政府治理活动与行为的存在。在资本主义社会中,执政力量往往都是代表资产阶级利益的,因此,在其执政理念中很少有人民群众的位置,所以在其治理社会的过程中,首先要维护的是资产阶级的利益,而在无产阶级执政的情况下,往往是以为民执政作为自己的执政理念,所以执政党在组织政府对社会实施治理时首先要维护的是广大劳动人民的利益,这决定了治理必然是为民服务的性质,从而规范着现实治理活动是如何实施。

(四)执政性质决定着治理

  执政性质就是指执政的价值属性问题,它主要地体现为执政的阶级属性,执政性质就是指执政视为哪个阶级的统治服务所具备的属性。执政是实现阶级统治的政治机制,统治阶级的性质必然决定执政的性质。同时,任何执政都是在一定的统治背景中实施的,社会的统治背景必然要作用于执政,执政性质只是社会统治背景的一种同质的政治机制而已。而执政的这种性质决定着治理的存在、发展与作用等一系列问题。这主要是通过政府这一环节来实现的,治理是政府的主要职能,政府是实施治理的权威性主体,政府的价值取向、政府的工作实效等等都直接地决定着治理。执政力量都是社会中一定群体的代表,都是为其利益服务的,其纲领和政策主张也都是基于此而制定的,所以,执政力量的纲领、主张等能够比较集中地体现出执政力量的价值取向和阶级属性。而当执政力量成组织政府的主体时,这些纲领与主张必然要在尽可能地程度上转化为政府施治的态度、政策等,并由此指导政府的实际治理行为和举措。

三、治理之于执政的意义

  执政是随着国家的出现而生成的,是生活生活需要的产物。社会生活的发展却决定了这种权力是不可能由社会中的全体统治阶级成员来共同行使的,对社会的统治是全体的,但执政只能是个别人的活动,执政是在一定的社会统治背景之下进行的,它是确保统治维持、实现、巩固的重要条件,这就是为什么,在人类历史上所有的执政者都是出于统治阶级或代表统治阶级利益的集团之中的,但要想艺术地执政,维护统治,执政又是需要有效地处理好社会需要,不能有效地解决社会的需要与矛盾,执政地位将丧失,统治地位也会随之丧失。因此,执政的稳固需要治理作为存在基础。治理不仅是一个政治过程,而且也是一项综合性的政治活动,但无论是作为过程还是作为活动,治理都是执政得以实现所不可缺少的行为过程,治理是作为政治活动的执政的载体,执政活动在一定意义上就是指通过政府的程序与机构对社会的治理,而作为一种政治过程的执政同样也是治理活动的实施过程。

(一)治理是执政目的实现之方式

  在国家的统治职能与社会职能关系上,恩格斯曾明确地指出,统治职能处处要以社会职能的实现为基础的。进一步说,由于社会统治阶层的利益实现是建立在社会有效的组织与运作的实现的基础之上的,因为只有社会运作的秩序和各种活动机制的健康,社会财富才会更大程度的创造出来以达到利益彼此对立的人、集团间博弈过程中的各自利益的最大化,这就是执政的根本职能。执政不是简单地为了虚伪元首的荣誉而存在的,执政是实现统治阶级社会统治的有效的政治机制,它的存在就是要实现一种目的,即为什么要执政,统治阶级通过自己利益的代表人即那些官僚、政客等获得执政地位和权力来组织政府来维护自己的特殊的经济地位和权力,同时通过政府的权威来制定有利于统治阶级利益实现与扩大的政策,即政府治理活动,它对执政来说都是不能缺少的,它的存在在相当程度上要依赖于政治当局对社会事务和国家生活所实施的治理活动,没有这些治理活动执政就没有实施的行为载体。

(二)治理是执政维持的必要条件

  治理是执政维持的必要条件。即执政的实现和维持是需要有效的治理。 执政的维持主要是通过对政府各方面的控制来实现的,而政府能否得以有效地维持下去的关键在于执政力量所组织的政府是否为社会大众所认可和接受,执政是统治的以维持的政治机制,那么执政、执政活动又是通过什么来维持的那?执政最主要的表现是就是组织政府来实施治理,而政府治理的好坏则是决定政府能否维持下去的基础性因素,同是执政也不是仅仅意味着组织政府,重要的是自己组织政府来按照自己的意志实施对社会的治理,而治理也只不过是执政力量实现执政蓝图、构想以及利益的实际行为而已。因此,治理本身也是执政得以维持的必要条件。

(三)治理是执政的合法性源泉

  治理是社会功能的最主要的功能,是执政的合法性源泉。正如马克思主义政治学所认为的那样,政治统治要以社会管理职能的执行为基础。在这里,直接的语义是指社会管理职能及治理是实现政治统治的行为载体,而在治理与统治之间还存在着另一个重要环节,那就是执政。而治理是通过作用于执政,再由执政作用于统治,在剥削阶级作为统治力量的社会里,虽然统治是不需要合法性的,即统治是力量使然,但统治的实现不是由整个阶级成为掌权这来实现的,统治是通过把自己的代表者推为执政者并由之对社会实施统治和管理即执政来实现的,但是为了有效而持续地维持统治秩序、减少统治的成本,统治阶级需要其代表在维护自身利益时能够获得社会最大程度的支持,即执政必须在相当程度上有效地调和对立的冲突,只有这样执政才会稳定,统治也会凭借执政的稳定而达到稳定。这就是为什么在西方国家里,资产阶级为了维护自身的统治会时常通过更迭执政者改组政府来消除和转移社会大众对统治阶级的不满,以维护住统治的地位。因此,执政是维护统治的工具和调节剂。那么执政如何承担这种职能哪,执政是通过组织政府来实施对社会的治理活动来实现这种职能的。政府的治理在实质上都是由执政力量来策划、组织和安排的,无论政党政治还是独裁统治之下,都是如此,而在前苏联则是由执政党直接代替政府对社会实施治理活动,而在党政关系规范化的情况下,执政党则是站在政府后面通过政府对社会实施体现自己意志和利益倾向的治理,但无论是何种情况下,政府治理都是执政力量组织的,但这种治理获得了社会的支持与认可,人们也就会支持和认可政府身后的执政力量,而治理不能有效地获得社会认可,那么就意味着社会大众对政府身后的执政力量的认可的销减甚至是消失。因此,执政力量要维护住自己的地位,就必须要有效地组织政府对社会实施良好的治理,治理是执政的合法性源泉。

(四)治理是执政的义务与责任

  治理是执政的义务与责任。执政是指社会中的某种政治力量通过一定的努力争取并获得了掌握和运作国家政权的政治资格和权力,并藉此而运用国家的政治权力对社会进行种种旨在实现一定的政治与社会的目的与效果的控制、管理、设计、组织、领导等活动的政治行为。在此,执政力量掌握和运作国家政权是指执政力量组织政府实施执政,执政力量的角色发生改变,由原来的单一角色转化为双国家的政府公职人员角色,执政对社会承担着治理的义务和责任。 大家需要政府原因是政府在社会统治无法避免地成为社会现实后,如何能够在不破坏统治秩序的前提下减少社会统治成本,维持社会统治的连续?统治阶级的利益不是在完全消灭大众利益的前提下实现的,甚至说当社会大众利益不能得到应有的实现程度,社会任何利益的实现都是不可能的,因此执政不但要在最大程度上实现统治阶级的利益,还必须要有效地实现社会大众的利益,而社会群体生活的复杂化使得第三者是必不能少的“恶”,执政者必须要在组织政府时必须要有效地承担起治理社会事务与人群整体生活的职责。

  通过上面的论述,我们可以明了执政与治理之间存在着密切的互动关系,即执政决定和规范着治理,不同的执政形态决定了不同的治理形态,同时,治理是执政功能得以实现的行为载体,是执政获得合法性的途径,即治理是执政的表现,对执政具有反作用。两者之间的这种关系是客观与普遍的存在着,前者是指执政与治理的这种关系的存在不依赖于人的意志,只要执政这一现象还存在,只要社会生活还需要执政,那么执政与治理的这种互动关系就将一定存在;这种关系存在之时就是我们必须要遵循的铁律。而普遍的存在是指执政与治理的互动关系是普遍地存在于各国政治生活中的,它不会因为各国的性质差别而有所差异。同时,执政与治理关系的揭示对现实政治生活具有积极的意义,政府治理改革必须要建构在执政力量的执政体制的改革的基础上。执政党或执政力量的执政建设的最终的落脚点必须在于政府及其治理。

  作者简介:焦成举(1977-),男,黑龙江省阿城人,西南大学政法学院,硕士研究生,主要研究马克思主义与思想政治教育原理和政治学理论。