原载《经济研究》2004年第9期

  「作者简介」史耀疆,任保平,王生龙,西北大学经济管理学院(西安710069);J.J.Kennedy,美国堪萨斯大学

  「内容提要」提名方式是选举的重要组成部分,农村民主选举的不同提名方式对村领导的行为及其绩效有不同的影响。对土地的投入是农村普遍的经济活动,与土地相关的活动对村民来说是至关重要的,村民对村领导决定的土地分配有着强烈的反响。从农村民主选举与土地管理体制的角度来研究选举提名方式是农村民主政治建设研究的一个新视角。

  「关键词」农村民主选举/提名方式/土地管理体制/村领导行为

  在农村治理结构的研究中,村民选举是近年来国际、国内学者研究的热点问题,现有的研究着重探讨的是村民选举的行为,很少研究选举的提名方式对村领导行为及其绩效的影响,没有人专门研究提名程序如何影响村领导的行为以及村民对政策实施的评价。2000年4月—2001年11月我们在陕西对6个县12个乡的34个村进行了调查。本文在近年来国际国内学者对农村民主选举研究的基础上,利用实地调研的数据,考察农村选举制度的提名方法,分析村土地管理体制以及村民对最近土地调整的看法,从农村民主选举的提名方式与土地管理体制的角度来研究村民对村领导绩效的评价以及选举提名方式对村领导行为的影响。

  一、研究背景及其研究思路

  自1988年《村民委员组织法》(下称《组织法》)实施以来,对中国农村选举的研究兴趣陡然兴起。在全国人大实施的《组织法》的十年后,中国有半数的村庄已经实行竞争选拔村干部的方式。《组织法》准许由村民选举村领导及4至7名村民委员会委员,村民委员会是中国政府的最基层组织。尽管关于选举过程的决定因素学者们主要归因于对竞争选举的不同理解,却很少强调选举过程,尤其是几乎没有人研究候选人的提名。而事实上当我们考察选举结果及其影响时,候选人的提名方式又显得十分重要。尽管对选举过程影响领导绩效的理解十分重要,但是几乎没有人考察研究选举的提名方式影响村领导行为的方式。迄今的研究只注重选举的行为,很少研究不同提名方式中村民对村领导绩效的评价。我们的研究目的就是通过对不同选举方式中农村选民对选出的领导的绩效评价的考察来研究提名方式的合理性问题。如果公开选举确实能使村民影响他们领导的行为,我们预期真正“公开”选举与相对“非公开”选举的村民对村领导的绩效评价不同。

  本文主要研究村民对选举的效果及领导绩效的看法。但本文是从农村民主选举与土地管理体制的角度来研究村民对村领导绩效的评价。原因有四:第一,农村的村民选举是一种再分配制度的调整,在选举中,“必然涉及相关各方面利益的重新调整和分配的问题”(胡荣,2001),选举方式与村民的利益密切相关;第二,提名是选举的重要组成部分,不同村子的选举程序不同,提名的方式也是不同的,不同的选举制度下村民对村务决策的影响和评价也是不同的;第三,村领导在土地政策的决策上有着十分重要的影响。对土地的投入是农村普遍的经济活动,那么与土地相关的活动对村民来说是至关重要的。村领导控制着对多数农村来说是唯一资源的土地。正因为土地是农村的重要生产资料,所以村干部对土地的控制在许多方面或多或少赋予他们一定的权力(Loren Brandt,2002)。村领导决定土地如何利用及分配直接影响村民的收入以及社会安全(Scott Rozelle and Li Guo,1998)。因此村民对村领导决定的土地分配有着强烈的反响;第四,集中研究村民对领导行为的认识,即村民是否信任地方政策的公平性,同时也能揭示村领导的绩效。政治心理学研究认为,可以通过对地方领导决策程序公平性判断,形成对他们的领导绩效的认识。《程序的公正》一书认为,公民信任地方政府公平不仅能强化政治制度的合法性,而且也能强化地方领导的绩效(TomTyler ,1988)。程序的公正与民主选举之间的关系是,公开方式选举的领导在公共产品的分配方面不仅受选举制度的约束。本文的一个主要目的是研究村民对其领导的土地管理决策的态度是否与选举过程相关。基于村选举的历史文献,本文利用在陕西农村调研搜集的数据进行研究。与以前有些学者的研究不同的是,我们主要解释提名程序如何影响村领导的行为以及村民对政策实施的评价。

  二、调查结果的数据处理

  为了从农村民主选举与土地管理体制的角度来研究村民对中国农村领导绩效的评价,我们用2000年4月—2001年11月在陕西农村调查时所收集的数据,考察农村选举制度与提名方法,从农村土地管理体制以及村民对最近土地调整看法的角度来研究不同的选举提名方式如何影响村领导的行为,进一步研究提名方式在农村选举中的重要性。

  1.数据的形成

  我们的研究结果是对陕西34个村所做大量调查的基础上得出的。而调查的目的就是要解释选举过程如何影响村民对最近的土地调整的看法。调查数据源于2000年4月至2001年11月对陕西6个县的调查。我们设计并实施了具体调查,在34个样本村中,通过随机抽样,在每个村我们走访了12个农户。调查问卷上,村民回答了关于人口、收入、生产状况、对村领导执行政策的满意度等问题。

  我们不仅询问了选举过程,而且还详细了解候选人的提名方式是通过村民、党支部还是乡政府提名。令人遗憾的是在同一村中的9户调查对象中,得到的答案不尽相同。为了调整同一村的不一致性,我们设计了单一村庄的考察办法,即采用“多数原则”来计算候选提名数据。依据这一原则,我们选择的提名方式即是多数村民所选择的提名方式(Shi Tianjian,1999)。

  我们还对村委主任、支部书记和村会计进行了深度访谈。会计填写了问卷,回答了该村人均经济状况等问题。村委主任详细回答了村选举过程及土地管理体制,具体的候选人提名过程以及村民对选举过程的看法。同时,利用从农户和村干部得到的数据进行回归分析来检验村民与村干部看法的一致性。

  调查结束后,笔者对样本村中的各个村进行了案例研究,因为在这些村中我们同村民、村干部以及乡镇官员进行了广泛、深入的交流。调查结果、深度访谈、调查过程以及所搜集的数据使笔者能够仔细研究不同村子的选举过程、提名方式以及提名方式对村领导土地管理决策的影响。

  2.农村选举及提名方式

  公开提名是“自由、公平”选举的重要部分,但在中国广大农村提名方式极具多样性。Turner &Brandt (2002)在中国6个省、6个村子所做的调查研究,发现至少有6种候选人提名方式。有些学者在他的研究的案例中有三种提名方式,即村民提名、支部提名和乡镇政府提名(白甘,2001)。我们的调查发现提名方式有四种:村民提名、党支部提名、乡政府提名和指定(见表1)。

  注:“公开”提名是由村民提名候选人,“非公开”提名是由党支部、乡政府提名候选人和指定候选人。

  在我们的研究中,将提名方式分为两类:公开方式(村民提名)、非公开方式(支部或乡政府提名)。在我们调查的样本中,村民提名的方式是由全体选民提名候选人。最常见的方式是“海选”,另一种常见方式是召开全体村民大会,任何人或任何一组人都可提名候选人。这些村与O'brion 所说的“达到一定水平的村”或者叫“模范村”是一样的,以这种方式执行的选举与国家法律要求的非常一致(O'brion ,2000)。“非公开”提名是由党支部或乡政府控制的。候选人是通过党支部会议而非村民大会提出,要么由党支部投票选出,要么由党支部书记直接提名,党支部提名候选人的情况很普遍。在1996年对陕西农村的一项研究中,研究人员称,在他的样本中有超过50%的提名是由党支部决定的(王仲田,1999)。如果乡政府控制提名方式,那么村民就不可能参与提名。根据我们在2000年收集的数据,也显示了陕西样本县提名方式的多样性(表2)。

  在所调查的6个县中的3个县中,所有提名都是由党支部或乡政府决定的,村民没有参与提名过程。在另外三个县,在50%—100%的选举中,由村民提名候选人。从这种差异性来看,县政府在选举过程中起重要作用,但在不同的县、不同的乡、不同的村也存在着差异。在我们调查的样本中,我们发现在12个乡中有8个乡的提名方式是不同的,甚至还有在同一乡中既有村民提名,也有乡政府提名的情况。

  3.“公平度”与土地调整

  就像提名过程存在差异一样,我们发现土地管理体制在不同的村也存在着差异性。自20世纪80年代实行家庭联产承包责任制以来,农户可以耕种自己的责任田,地方领导也要经常对土地进行调整。尽管家庭联产承包责任制平均将土地分给农户,但土地在形式上仍然由村子所有。尽管存在国家法律条款以及由地方颁布的法律,但在大多数村里,村干部每隔几年要调整一次土地。在我们调查的样本中,我们发现许多村近几年来都调整了土地,只不过不同的村调整的时间不同。所有的村自1992年以来都进行了全村范围的土地调整。有50%的村在1998年至2000间进行了再调整(表3)。

  注:这个调整只是对发生在1998、1999和2000所进行的分析,只有58%(178)的村民在1998—2000之间进行了最近一次土地调整。

  在不同的时间,土地调整的幅度也不同。有些村子是根据农户人数的变化在原有的基础上增加或减少土地。还有些村子则完全不同,村委会将土地全部收回进行全村范围的重新分配,这样每户将会得到不同于原来的土地,当然重新分配土地比例也不同。有些人的土地完全变了,而有些只调整了原来的一部分。在我们的样本中,我们发现不同村子的情况并不一样,在有些村里,农户原来2/3的土地甚至全部土地被重新调整。而另外一些村里,干部只对少量的农户进行调整。根据我们的调查,小范围调整的情况要多一些,而全村范围的调整却很少。关于土地调整的频次,以前的研究以及我们的研究都显示出不同的村存在着差异。例如Li关于中国的土地所有权和使用权的研究表明,在他的样本中存在着差异,Li的研究发现辽宁省1983—1995年平均每一个村子都调整了3.4次(Li Guo,1998)。而在四川省只有0.3次。我们的数据也显示了不同村子的差异。自家庭土地承包责任制实行以来,有些村调整了7次,另外一些村仅调整了1次(见表3)。这种土地调整模式的研究结果告诉我们,村领导在土地政策的决策上有着十分重要的影响。

  虽然土地调整的性质和范围等事实非常清楚,但很难说明土地调整的动因。有人认为由于人口变化,比如人口死亡、人口出生、婚姻等引起土地调整(James kung,2000)。也有人认为,村领导在土地调整的过程中,利用职权谋取好处(D.Gale.Johnson,1995)。还有人认为土地调整可以保持领导的影响力(Scott Rozelle and Li Guo,1998)。比如,村领导可以决定将农耕地变为非农耕地,使其成为村办或私有企业的商业用地。由于村民转为非农劳动力的机会不均等,村领导就可能决定重新调整土地,其目的是为了平衡农产收入,以及土地与劳动力的比例,并能得到全体村民的支持。当然调整土地可能有利于提高农户劳动生产力,以便完成上级领导所下达的任务。总之,村领导调整土地的原因是多方面的。

  由于上述的不确定性,在我们的调查中,我们直接询问村民对最近的一次全村范围的土地调整是否公平。“有些村民认为公平,而有些则认为不公平。”通过对这个问题的回答所得到的信息,并将其处理成可测量的独立变量。为了使最近的选举和最近的土地调整保持一致性,我们仅分析了1998—2000年的土地调整。基于这样的测量,我们就可以清楚地知道提名方式与村民对土地调整的看法直接相关(表4)。

  通过公开提名候选人的村子,大多数村民(超过70%)认为最近的土地调整是公平的,而在乡政府直接参与提名的村子里,大多数村民(超过60%)认为最近的土地调整不公平。尽管关于这两者的关系有很多解释,但是有一种解释是公开选举的领导在土地分配上更倾向于公平。为了下次选举,这些村领导制定的土地分配政策会反映大多数村民的偏好。

  三、村民对土地调整看法的经验模型

  经验模型是一种用统计数据来进行研究的有效方法,因为用统计数字描述村选举和地方土地政策,可以概括候选人提名过程如何影响村民对最近土地调整的看法,也是影响其他变量因素的重要依据。选举过程可能影响村民对土地调整公平性的看法,这些统计数字的描述也隐含着村选举和其他因素的相关性。经验模型可以通过多因素分析来证明村选举的状况如何影响并决定村民对土地调整的看法。

  1.基础模型的设定

  在其他因素不变的条件下,我们首先采用OLOGIT的回归分析方法来建立村选举过程决定村民对土地调整看法的基础模型。通过测量提名过程及一系列控制变量(村民的收入、村土地人均数、非农劳动力就业状况、村中的家族数量和到乡政府及市场的距离)分析的基础上就村民对最近土地调整的看法进行回归分析(表5)。

  据此思路所建立的基础模型是:

  Y[,ij]=α+V[,ij]β+Z[,ij]δε[,j]

  Y[,ij]在这里表示第j 个村子中第i 个农户对最近一次土地调整的态度,V[,ij]表示在第j 个村子中使用的一系列模型变量——三种候选人提名类型(排除村长是指定的那种类型)。β和δ是评估参数。β是我们所感兴趣的参数,在各村子中测量村民对土地调整的公平感的认识,对影响测量的三种候选人提名过程用符号Z 表示。我们在对当前土地调整决定因素的研究基础上,选择控制变量。发现拥有大量土地的村子,更倾向于采取人人平等的土地调整政策,从而反映出土地平均数会影响采用何种类型的土地政策。我们还发现土地调整的多少与村民自留地的多少相关,自留地越多调整起来就越困难,因此调整就越少。基于一样的原理我们将非农劳动力占农村劳动力的比例和在一个村子内的家族数量也加入分析当中。其他的研究人员也采用同样的方法进行研究,包括地理因素的影响,即测量村距乡政府和市场的距离的变量。

  这个方法既有优点又有缺点。一方面,在其他因素不变的条件下,在测量后、候选人提名过程和村民对最近土地调整的看法之间的关系,这个方法最简单。另一方面,这个方法存在着潜在的内生性问题。可能存在某些没有观察到的变量会对村民的态度及候选人提名产生影响。如果这样我们对β参数的评估就存在偏颇(反映出单纯的候选人提名过程替代了那些有影响但未被观察到的因素)。为了纠正这种内生性,我们引入媒介变量(IV),我们发现一系列县政府政策的变量与三种类型的候选人提名过程有一定的相关性。但是,村民对最近一次土地调整的态度除了受候选人的影响外,两者之间不存在相关性。因此,我们也引入县政府政策代理人作为媒介变量和利用最小二乘法来分析潜在的内生性。

  2.回归分析的结果

  由于涉及方方面面的因素,我们采用多因素回归法做出的回归结果如表6.

  注:在全部样本中,村民的平均亩数为10.0,领导的平均亩数为13.6,党支部书记的平均亩数为15.

  在模型中,我们采用村民提名候选人这个变量系数是非常有意义的。而且,研究结果清楚地表明,描述性分析足以支持多因素分析。例如,我们发现家族对如何看待最近一次土地调整有负面影响。在有两个或两个以上大家族的村子中,村民则认为最近一次土地调整是不公平的。研究结果也表明,村干部以牺牲村民利益为代价,利用他们的职权为其家族成员谋取利益。其他研究村治理与家族的结果与我们的相一致(John James Kennedy,2002)。

  另外,在OLOGIT模型中,我们发现其他变量也在预料之中,并且我们的研究结果与其他人关于中国农村土地政策和村干部的研究结果一致。例如,我们发现自留地多少对村民如何看待最近一次土地调整有显著的影响。自留地越多,村民更倾向于认为最近一次土地调整不公平。这一结果提示了自留地越多,土地调整的成本会很高,同时,村领导要做到土地的公平分配是很困难的。最重要的是研究结果表明,公开的候选人提名过程的确可以影响选举产生的干部在土地分配上的决策。这个结果与另一解释是一致的,即公开选出的干部在进行土地政策的决策时,倾向于反映选民的偏好。这个结果支持程序公平理论。全村范围的土地调整必然存在受益者和损失者。有些村民获得一块土地,另外一些就要失去。如果让村民感到这是公平和公正的决策,那么程序公平的关键是每个人愿意接受不同的分配结果。同村民的访谈也证实,如果他们相信村领导作了公平的决策,那么他们愿意接受不同的土地分配结果。

  研究结果也表明,由党支部和乡政府任命的领导更易于做出让村民感到不公平的决策。因为党支部和乡政府提名的干部,其相关系数是负的,但是不具有统计学的显著性差异。我们对这一结果的解释是如果村领导不是由村民提名当选的,他们关于土地使用和分配决策就有偏差。同时也说明,这些干部倾向于采用不公平的土地政策,大多数村民也不愿意接受这种分配结果。对这种不公平土地调整认识的一种解释是,由党支部和乡政府提名的领导会利用他们的职权使他们自己或其亲属占有更多的土地。一些研究人员认为,领导会利用自己的职权来提高他们自己及其亲属的福利。但在大多数观点中,却没有清楚地阐述为什么有些村领导能利用自己的职权谋取福利,而有些则不能。在我们的调查对象中发现,乡政府任命的领导平均的土地拥有量是村民拥有量的二倍。另一方面,村民提名领导的土地拥有量与村民的拥有量大体相同(表7)。

  由乡政府提名候选人并由村民投票选举的领导可能不受选举过程的约束,甚至不担心下次选举的失败。这是因为乡政府官员能操纵选举过程,指定的候选人能稳操胜券。由乡镇政府提名产生的候选人并最终成为村领导把他们的权力归功于乡政府官员而非村民。更有甚者,乡政府的领导会允许村干部以工资的形式给自己多分土地。村民提名选举的干部也获得额外的二、三亩地来替代现金工资,但是由乡政府提名的干部倾向于获得更多的土地作为报酬。这些干部所得的额外土地报酬就会服从政府的要求。另外,在我们的研究中发现,乡政府官员干涉了干部选举过程的村子中,村民会认为那些选举是假的。因此,这些村子中的村民认为选举过程和土地分配都是不公平的。

  最后采用最小二乘法(2SLS)回归分析的结果也十分理想。同时,利用县这个媒介来修正可能产生的内生性问题,在2SLS分析中这三种类型的提名候选人程序变量系数方向是一致的,在现实中也是非常重要的。描述性统计数据揭示了六个县的样本与这三种类型的提名候选人的程序具有很高的相关性,但村民对土地调整的态度是否定的。然而,我们比较自信地认为,在其他所有选择人口统计变量因素不变时,农村的选举过程影响村民对当地土地政策的态度。

  四、研究的基本结论

  本文从农村民主选举与土地管理体制的角度来研究村民对村领导绩效的评价,研究结果表明可以通过考察村民对领导绩效的看法来说明村选举过程中的提名方式对村领导行为的影响。研究的基本结论是:

  1.不同的提名方式下村领导的行为不同。公开提名能对村领导的行为产生约束,能形成有利于村民的公平行为和政策,公开提名候选人过程是确保自由和公平的关键因素。对中国农村中大部分村民而言,土地是他们最重要的经济资源。在公开提名的情况下,如果村领导竞争连任,那么做出的土地政策就能够反映出村民的意愿。非公开的提名方式不能对村领导的行为产生约束,不能形成有利于村民的公平行为和政策。由党支部和乡政府提名的领导会利用他们的职权使他们自己或其亲属占有更多的土地,由党支部和乡政府提名的非公开提名更易于做出让村民感到不公平的决策。

  2.不同提名方式下村民对村干部行为绩效的评价是不同的。村民选举是农村利益的再分配过程,不同的提名方式产生不同的选举结果,不同选举结果会产生不同的利益分配格局,不同的利益格局会影响村民偏好和利益的实现。由于村民是依据对地方领导决策程序公平性的判断来认识其领导工作的有效性的,在实行公开提名的村子里村民认为最近的土地调整是公平的。而在乡政府提名的村子里,村民认为最近一次土地调整是不公平的。因为公开提名可以影响选举产生的干部在土地分配上的决策,公开选出的干部在进行土地政策的决策时,倾向于反映选民的利益和偏好。而非公开提名选出的干部在进行土地政策的决策时,可能并不反映选民的利益和偏好。

  3.程序公正是政策公平和村领导行为合理的前提。这是因为公平政策的决定是制度安排的结果,这不仅影响村领导行为,而且可以以满足多数村民意愿的原则来分配其公共产品。公开选举过程可以约束地方领导行为,并能很好地解释村领导行为。因此,把提名权交给村民,村民依据自己的意愿进行选举,这是真正的选举。在这种情况下村民就会关心选举,参与选举。所以,将公开提名候选人的过程写进了《村民委员会组织法》是加强地方自治的重要一步,省政府、县政府在全面实施选举方面应起积极作用,推进提名方式的公开化,杜绝地方官员对村选举提名的控制。

  「参考文献」

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