当代农民利益表达形式的转型

  原载《二十一世纪》双月刊2005年10月号/总第九十一期

  官僚帝国与小农个体的不平等博弈

  历史上,中国是一个行政权力主导一切的国家。自秦帝国大一统局面形成以来,超强行政权力在此后两千余年对整个社会的控制和渗透虽偶有松弛,如魏晋南北朝时期士族大家的兴盛及与国家政权的对抗,但在绝大数时间里,国家维持了对整个社会生活的绝对控制,农村社会当然也不例外。但对於这一问题,长期以来国内外学术界却形成了这样一种认识范式,即:「在中国,三代之始,虽无地方自治之名,然却有地方自治之实。自隋朝中叶以降,直到清代,国家实行郡县制,政权仅止於州县,乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。」1温铁军把此范式概括为「国权不下县」。对於上述观点,笔者不敢苟同。在传统中国社会,正式的政权机构虽然是截至於县一级,但国家还是通过一系列制度措施严密地控制着乡村社会。

  秦代开始实行乡(亭)里制。到汉代,不仅承袭了秦代的乡(亭)里制,而且还使乡村基层行政权力体制更趋完善和严密。通过乡、亭、里、什、伍这一严密的层级组织体系,将行政权力的触角和神经末梢一直延伸到社会的细胞级单位──农户家庭,进行强有力的专制统治。

  到隋代以后,又开始实行保甲制,并一直延续到清代。期间名称虽有所变化,但实质相差无几。乡里、保甲制度类似於建国后实行过的乡公所、村公所,其实质上是国家的派出机构。

  我们不能以乡(亭)里、保甲制度下的乡吏皆来自本地地主大户、原住民,就认定其带有地方自治的性质,两者没有必然的联系。事实上,「不管乡吏是有酬的美差,还是强加的重役,总之都不是「乡村自治」的体现者,而是国家权力下延於乡村的产物。」2如上所述,古代中国在绝大部分时间是一个权力一元化的社会,政府几乎垄断了所有的权利资源,本质上难以说存在甚么社会权利。在强大的中央集权面前,被分散为弱小个体的农民是没有甚么制度化意见表达渠道的。当超强行政权力的掠夺超过维持小农经济简单再生产的底线时,农民只有诉诸不合法的意见表达方式──揭竿而起,再造新的王朝。古代中国就是在这种反覆的循环中跌跌撞撞走过了两千余年。

  建国以后,历史上国家权力过於强大、社会力量过於弱小的局面并未得到根本改观,尤其是人民公社制度的推行,使国家对农村社会的控制达到了前所未有的程度。异常强大的行政权力对农村社会实行了更加有效的控制3.具体而言,由历史上作为国家政权衍生物的乡里、保甲制度演化为正式的乡镇一级国家政权,甚至是村公所。相应的,国家也真正实现了乡村治理的国家化。这种过度行政化的治理模式,再综合中国历史上大政府小社会的局面,本就缺乏主体意识的中国农民则自然地投入了超强行政权力的怀抱,与更强的控制力相对应,表现出更强的依附性。在这样的体制环境下,中国农民在自身的利益受到来自国家权力的侵害时,往往选择的是沉默和忍耐;即使有一些人想到了去抗争,也常常苦於缺乏组织化的合法表达渠道而作罢。说到底,弱小的农民个体是无法与强大的国家行政权力展开平等的对话谈判的。不言而喻,农民个体及农村社会在与国家的利益博弈中,天平的砝码明显向后者一方倾斜。这一切都是当今中国乡村治理、村民自治所不得不面对的历史环境。

  挣扎於「代理人」与「当家人」之间的村委会4

  十一届三中全会以后,改革首先从农村开始,率先推行的家庭联产承包责任制,是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营权的改革,改变了农民与具体经济组织之间的关系,乡村自治有了其内在的经济基础,国家扩大农村的自治权已成为必然。此后,在彭真等老一代中央领导的关心下,村民自治逐渐在中国农村广泛推广开来。到1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布,中国乡村治理实现了里程碑似的进展。但另一方面,不得不承认的是,由村民自己选举出来的村委会虽然在法律意义上性质发生了重要的改变,但在实际运行中,绝大多数村委会并未像预想那样成为农民利益的组织化代言人。实际情况是,村委会作为乡镇政权「代理人」的角色远重於村民利益代言人的角色。甚至在一些村庄,原先带领村民据理抗争的村民「英雄」,在被村民通过民主方式选举为自己的「当家人」后,却摇身一变,干起损害、压榨村民利益的事情来5.不少村庄出现了愈治愈乱、愈选愈乱的糟糕状况。

  正是由於村委会更多地扮演了乡镇政权「代理人」的角色,村民对村委会的不满也就必然相应削弱乡镇政权的合法性基础。

  村民自治,农民就是要通过自己选择「当家人」来更好地代表维护自身的利益。如果农民选出的仅仅是基层政权的「代理人」,如果农民行使了选举的权利,却享受不到民主的果实,那这种「自治」对农民又有多大的实际意义?希冀於仅仅通过选举来建立村委会,进而是乡镇政权的合法性是远远不够的。村民自治当前所面临的困境必须从宏观体制去寻找其根源。

  如上所述,村民自治在改革开放以来已经逐步具备了其存在的经济基础。问题是在改革开放以后,传统的压力型体制却未被根本动摇。压力型体制一般指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而採取的评价体系。中国作为一个发展中国家,面临巨大的国际竞争压力,因而在现代化过程中选择了赶超型战略,而赶超型战略的实施则往往诉诸压力型行政体制。在这样一种行政体制中,上级行政机关制定各项社会经济发展目标,并加以具体化和数字化,以指标和任务的形式分派到各个下级行政组织,并以这些指标的完成情况作为评价、考核的主要依据;下级行政官员的升迁、荣辱都和完成上级下达的指标情况挂,承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府作为行政体系中的最基层组织,处在整个科层组织的最底端,所承受的压力往往最大。在这种体制下,乡镇政府往往只能选择对上负责,调动一切可能的资源以完成上级下达的各项指标。联系到当前的村民自治,一方面绝大部分乡镇政权对村委会存在巨大的影响力,并有能力干预村委会的选举。此外,不少乡镇政权与村干部都有诸如农业税徵收提成之类的秘密协定。因此乡镇政权往往倾向於,而且也能够做到把各项任务指标分解、下派到各村,用行政命令的方式指派村委会完成任务;另一方面,中国长期以来是大政府、小社会,极度缺乏自治经验,使得农民主体意识、维权意识的培养着实需要一个过程,这使得村干部还总是习惯於将自己视为乡镇政权的下属、下级。

  在这两方面因素的综合作用下,村委会的过度行政化也就不难理解了。

  村委会自身有限的自治权是其过度行政化的另一个原因。村民自治在全国推广以来,国家的行政权力在法律意义上从村上收到乡镇,但事实上,这种上收并不完全。国家虽然将体制性权力上收到乡镇,却把大量功能性权力留给了村委会,将大量「只取不予」的行政性事务都交由村委会完成。根据《村民委员会组织法》的规定,村委会实际承担着两方面的职能:一是自我管理、自我服务的自治职能,另一方面则是诸如徵收粮款、治安管理、计划生育等行政性事务。在实际工作中,村委会干部的主要精力都放在完成行政任务上,甚至拿着村民的钱却只办乡镇的事儿,这必然会侵害其本来就有限的自治职能,进一步的结果就会造成村民与村委会之间的冲突。村委会自治的有限性造成了行政权事实上的下沉,脱离了自治的本初意义。

  除了上述体制性因素外,当前乡镇财政极度困难所造成的基层政权在组织行为上的扭曲则是造成目前乡村治理困境的主要经济因素。1984年乡镇财政建立以后,乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成。前者主要以农业税、农业特产税、增值税、营业税等税种构成;后者则主要以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行以后,中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入了困境之中,中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利於中央政府的税收分享比例,使中央政府的财政收入得到了巨大的好转。

  这种做法被各级地方政府争相仿效,而处於行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。

  但与此同时,在现行的体制下,乡镇政府又承担了大量经济发展任务和社会公共事物,乡镇政权自身又普遍存在机构膨胀、人员臃肿的现实,其结果经常是入不敷出。据湖南省在1999年上半年对全省范围内乡镇负债情况的「普查」显示,全省二千多个乡镇中,负债面高达88.2%,个别乡镇1999年就「吃」完了2003年的财政预算6.面对严重的生存困境,基层政府的组织行为在很大程度上已出现了变异扭曲,自利性目标在一定程度上已经取代了公共目标,由为公共目标工作演变为为自己工作。基层组织「在运作过程中愈来愈把自身的存在作为重要的目标,组织本身愈来愈具有自利性。或者说,在许多情况下,基层组织变成了自己利益的代表」

  7.在短缺财政下,村民和村委会所面对的是一个在很大程度上已变成自利性机构的乡镇政权,其政策目标往往是从自身的利益,而不是乡村治理的大计出发。村委会在向上表达村民的集体利益诉求的过程中,必然要受到乡镇政权根据自身利益需求进行裁剪过滤。现实的情况是,村民的集体利益诉求往往与乡镇政权存在不协调,甚至是直接对立之处。但与此同时,作为村民集体代表的村委会又缺乏向更上一级直接进行意见表达的体制性途径。这种情况下,村委会表达村民利益要求的效果可想而知。

  减免农业税对现阶段乡村治理的影响

  近几年来,对於目前乡村治理所面临的困难局面,中央在「少取、多予、放活」方针指导下相继出台了一系列切实保护农民利益的政策。当中具有标志性意义的是中央政府作出的在五年内逐步减少、直至完全取消农业税的承诺。这是一项带有根本性意义的重大改革措施,它宣告了中国政府将彻底废除延续了几千年的按亩、按人头平均收税的封建税制,标志着农村居民将彻底告别实行了几十年的不公平、不合理的城乡分税制。这也顺应了中国反哺农业时代到来的要求。但它在减轻农民负担和规范农业税收的同时,必然会对现行的政府间财政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理产生巨大的冲击和影响,其对乡村治理的积极影响也是显而易见的。从乡镇方面来看,具体表现在以下几个方面。

  首先,从法律意义上堵死了乡镇政权向农民收费的口子,缓解了乡镇干部与农民的矛盾,有利於重建乡镇政权的合法性。农村税费改革前,农民既要交皇粮国税,如农业税、农业特产税、屠宰税等,又要为乡村两级集体提供积累,如三提五统、共同生产费等,并且要承担乡村现代化的大部分成本,如为各种达标升级集资。乡镇组织也藉收取各种税费的机会层层加码为自己捞取好处,致使农民负担日益沉重。农村税费改革首先减轻并规范了农民负担,减少了乡镇组织搭车收费的机会。五年内免除农业税后,更是完全取消了乡镇组织向农民收费的权力。这将从根本上消除乡镇政权在收费上同农民产生的矛盾,缓和乡镇干部与村民的关系。

  第二,减免农业税,有助於乡镇干部从繁重的税收任务中解放出来,为乡镇组织转变职能和精减人员创造了条件。在农村税费改革前,特别是90年代中后期以来,催粮派款要佔用乡镇干部的大部分时间和精力,以至於乡镇的一些机构陷入了养人收费、收费养人的怪圈。

  减轻并规范农业税收后,乡镇收取农业税的工作量无疑将大大减少,乡镇干部将会完全从收钱收粮的事务中摆脱出来,使那些纯是为收取农业税费而设立的机构和人员失去了存在的理由,为精减这些机构和人员创造了条件。同时,五年内逐步减免农业税也在客观上提高了乡镇改革的紧迫性,逼迫乡镇通过裁减人员和合并机构来保障其运转,甚至是自身的生存。

  我们在为减免农业税为乡村治理带来的希望欢欣鼓舞的同时,也必须对其可能产生的消极影响有一个清醒的认识。随着农业税率的降低直至完全取消,自上而下的转移支付在乡镇组织收入中的分量将愈来愈重,这无疑有利於自上而下的监督和控制。但如果没有相应的民主制度配合,在转移支付成为乡镇组织的可支配财力的主要来源时,乡镇就会在很大程度上丧失自主权和独立性,乡镇干部就有可能变成只唯上而不愿为民服务的官僚,这显然与推进村民自治和加强基层民主建设的要求背道而驰。农村税费改革前,乡镇干部之所以主动为农民提供一些生产服务,很大程度上是为了顺利收取税费,收税的多少直接与他们的工资报酬存在关系。农民也常常以拒交和拖欠「双提款」等税费来维护权益与表达诉求。但在税费改革后,乡镇干部不承担收税职责,由於没有利益驱动,就有可能对村民的要求置之不理。如果说农村税费改革前乡镇干部存在行政过度作为,那么随着农业税的逐步免除,乡镇干部就有可能出现行政不作为。再者,农村税费改革以来,虽然中央和地方财政逐步加大了对基层财政的转移支付力度,但除了个别工商业发达的省份外,短缺财政、吃饭财政的现状是无法在短期内解决的。一方面,减免农业税提高了乡镇改革的紧迫性,逼迫乡镇通过裁减人员和合并机构来保障其运转,但同时也降低了乡镇组织支付改革成本的能力,精简机构所需要的巨额财力是目前的乡镇财政所不能承担的;另一方面,作为一级政权,在目前的压力型体制环境下,乡镇干部从自身的升迁、荣辱出发,其内在的「政绩」冲动是不可避免的。相应,各种达标升级活动也就无法从根本上杜绝。羊毛出在羊身上,搞不好,乡镇机构改革的成本又会变相转嫁到农民身上,严重沖淡减免农业税给农民带来的实惠。

  但如果把减免农业税对乡镇政权和村委会的影响加以对比的话,可以发现这样的事实:减免农业税对乡镇政权带来的积极影响也同样适用於村一级──减免农业税同样缓解了村干部与村民的矛盾,重塑了村委会的合法性;同样有助於村干部从繁重的税收任务中解脱出来,为其转变职能和精简机构创造了条件。虽然减免农业税后,村干部也正式成为领取国家工资的公务员,且作为准官员,他们也具有内在的「政绩」冲动,但上述减免农业税可能会对乡镇政权造成的诸多消极影响,村委会却在很大程度上可以避免。这是因为村庄与乡镇不同,村委会已经在很大程度上实现了民主选举,村民手中的选票能从根本上避免村干部由於减免农业税的影响可能带来的官僚化、不作为倾向。所以说,要从根本上避免减免农业税后乡镇政权可能出现的官僚化、唯上是从倾向,就必须有相应的民主机制作为其制约机制。这就要求进一步扩大乡村自治的空间范围,在乡镇一级建构多元的民主合作机制,扩大乡村人民参与乡镇政治的渠道,这其中的一个主要措施就是要逐步实现乡镇长由村民直接选举,使其既要对「上」负责,又不得不对「下」负责。

  到这里又出现一个新的问题,即扩大乡镇民主后其自身的定位问题。在这一问题上,笔者不赞成近几年来不少学者所主张的虚化乡政,将乡镇改为县政府的派出机构的观点8.如果将乡镇政府直接变为县政府的一个派出机构,村民、村庄就将更加无法制约已对农民无所求的乡镇政权,结果只能加剧其唯上是从的官僚作风。但扩大乡镇自治也不应成为美国式的「乡镇自治」。美国式的「乡镇自治」要求取消乡政的国家属性,将其变成完全的社会自治组织。这种自治是一种制度外的改革方式,其实质是对国家主义的一种反动,主张社会自治力量的无限制扩张。结合目前中国社会的实际,如果选择这种自治模式,国家与社会之间就有可能出现「你进我退,彼强此弱」式的零和博弈格局。

  综上,笔者认为,乡镇政权不应成为一级完全的政权组织,也不应成为纯粹的国家机器,它最好是国家意志和乡镇人民意志的结合物──既是国家在乡村最基层的政权组织结构,同时又是乡镇社区治理的的主体单位,代表乡镇人民进行自我治理,并切实向上反映乡镇人民的集体利益诉求。当前,最重要的莫过於乡镇选举制度的民主改革,即改变各种直接或间接的上级任命制,乡镇主要领导人由村民直接选举产生,同时,民选的领导人须由上级组织代表国家进行正式的任命。在此基础上,再进一步优化乡镇的权力配置,建构国家与乡村社会民主合作的各种机制。只有逐步淡化乡村组织的行政化色彩,又要保持其与国家政权的沟通合作机制,才能使其真正将社区内的自治性事务作为其工作的重心,更好地整合乡村社会,实实在在地反映村民的集体利益诉求,推动乡村社会的和谐和发展。

  注释

  1吴理财:〈民主化与中国乡村社会转型〉,《天津社会科学》,1999年第4期,页75.

  2秦晖:《传统十论》(上海:复旦大学出版社,2003),页25-26.

  3详见赵聚军:〈主体异化下的自治〉,《人文杂志》(西安),2004年第6期,页169-73.

  4这里借鑑了徐勇的提法,见徐勇:〈村民自治中的乡村关系及其出路〉,载《徐勇自选集》(武汉:华中理工大学出版社,1999),页275.

  5详见陈桂棣、春桃:《中国农民调查》(北京:人民文学出版社,2004)。

  6章青松:〈两千亿债务困扰中国乡镇,财政危机埋下腐败伏笔〉,《中国改革报》,转载於中国新闻网(2001年6月19日)。

  7赵树凯:〈乡村治理:组织和冲突〉,《河北学刊》,2003年第6期,页101-107.

  8参见徐勇:〈县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换〉,《江苏社会科学》,2002年第2期,页27-30;赵树凯:〈农村基层组织:运行机制与内部冲突〉,《经济要参》(北京),2001年第32期;贾康、白景明:〈县乡财政解困与财政体制创新〉,《经济研究》,2002年第2期,页3-9.

  赵聚军,南开大学周恩来政府管理学院政治学系硕士研究生,主要研究领域为政治学理论及三农问题。

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