位于北京西单一条安静胡同内的中央编译局,原本以编译和研究马列主义经典文献作为自己的主要任务,然而从2000年起,该局的比较政治与经济研究中心却引人注目地在国内首次推出了一个经世致用的奖项:中国地方政府创新奖,从而成为中国大陆行政体制改革的重要推手。 

  俞可平是这个“中国地方政府创新奖”的发起人和主持者。除了行政职务之外,俞更重要的身份是,国内甚至国外很有影响、长期从事当代中国政治和政治学理论研究的学者。联合国全球政府创新咨询专家、法国高层重要思想库“政治创新基金会”的外籍监事,这些更是俞可平鲜为人知的国际身份。海外媒体说他是“中国民主治理研究的一位主要学者和倡导者”。

  在这篇专访中,我们将为读者勾勒出这一学术性的奖项,如何在中国出现及成型,以及是如何深深地影响了中国许多地方政府的改革。这种改革创新的历史价值,也许在过一些年以后会更加清晰。

  1. 一个进取的角色:评价地方政府改革创新

  《21世纪经济报道》(以下简称《21世纪》):俞局长,在你们的各种资料中,更愿意称这个“中国地方政府创新奖”是一个民间奖项,但是鉴于有中央编译局的背景,人们可能更愿意称它为半官方、半民间的奖项,您是否认同这一点?以一个民间机构的身份,组织这样一个极具政治内涵的奖项,它如何适应自己这个进取角色?

  俞可平:“中国地方政府创新奖”由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心共同发起。主要工作机构是比较政治与经济研究中心,这是一个专业性的学术机构。

  我们说这是一个民间的学术性奖项,主要是根据中国的政治现实而言的,即它不是政府官方的组织行为,不通过党政权力机关进行申报和评选,而是自愿参评,评选结果与组织考核及官员的升迁没有直接关系;从事评选的专家都是个人以学者身份参与的;所有费用也不是政府拨款;评选的程序和标准不是官方的政治性标准,而是独立的学术标准。

  中央编译局长期从事经典著作和中央文献的翻译,但近年来其工作职能发生了重大变化。中央对编译局提出了“三个并重”、“两个服务”的要求,即翻译与研究并重,研究经典著作与研究现实问题并重,理论的提高与普及并重;为中央决策服务,为社会主义现代化建设服务。

  不过,需要说明的是,政府创新奖并不代表中央编译局,不是这个机构的行为,而是比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心的一个合作项目。

  《21世纪》:那么,你们设立政府创新奖的初衷是什么?

  俞可平:我们设立创新奖有好几个目的,最主要的当然是为了鼓励地方政府积极进行旨在增进人民群众公共利益的改革创新,推动我国的社会主义民主政治和政治文明建设。

  直接的初衷之一,就是在中国建立一套比较科学的、客观的、可以操作的地方政府行为评估体系或政府绩效的评估体系,推进政府管理体制的创新。中央提出了“科学的政绩观”,但如何才是“科学的”,怎样正确、全面地评价一个地方政府和地方官员的政绩,这个评价体系和标准如何来设立,这就是我们最初设立奖项所必然面临的问题。

  《21世纪》:在中国现有的政治空间中,政治创新的标准还未成定论。那么你们关于地方政府创新的评价体系是如何构建的呢?

  俞可平:我们在建立这套评估体系时考虑的因素有三个:第一,了解西方发达国家是如何评估其政府绩效的;第二,中国有自己具体的实际情况,有特殊的政治环境和政治制度,一定要与我国的实际情况相结合;第三,应该具备很强的操作性和可行性。

  首届“中国地方政府创新奖”评选标准有6项:创新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、节约程度、推广程度。第二届标准调整为:创新性程度;参与程度;效益程度;重要程度;持续程度和推广程度。

  至于这些标准的具体“权重”,标准的细化量化指标,现在这些已成为我们的“专利”,在此我不一一细说。在过去几届评选中,我们还引入了西方最时髦的“协商民主”方式。在专家投票计分的基础上,再根据“协商”来决定结果,但“协商”也是量化的。

  《21世纪》:我们注意到,三届的评价标准有一些变化比如“可持续性”和“节约程度”,前后的变化是出于什么考虑?

  俞可平:我们发现“可持续性”很重要,第二届把它作为一个标准提出来,而今年就直接放到申报资格中,我们一开始就强调申报项目必须已经运行一年以上,发生了实际效果,否则连申报资格都没有。

  第二届取消了“节约程度”,因为专家委员会觉得这一标准可以包含在“效益”标准中。第三届,又把“节约程度”放进去了。我们认为,中国还是发展中国家,创新必须考虑成本,和国外同类奖项比,这是我们的独特之处,是由我们的国情决定的。如去年北京有个很好的项目——“社区服务信息平台”,很多人,包括外国专家,都认为这个项目好,但选拔委员会最后给他们一个“鼓励奖”,没有得到优胜奖。因为专家认为,这个项目的硬件设施采购成本偏高。

  《21世纪》:那么这些项目报上来之后,就可以进入评选阶段吗?

  俞可平:不是。我们有严格的程序:第一是基本资格审查,看项目是否符合组织性、自愿性、公益性、创造性、效益性和时效性的资格要求。第二步是由学者组成的全国专家委员会选出20个候选项目;第三步是派出专家组对候选项目进行实地考察和独立评估,最后才由全国选拔委员会投票选出10名优胜奖得主。

  《21世纪》:考察评估是独立进行的还是有地方政府协助进行?

  俞可平:都是独立进行,独立性是我们最重要的特点。首先,我们的经费是自筹的;第二,我们的考察评估是独立的,尽管项目调研是在地方政府的协助下,但是我们自己拥有主动权——调研日程的安排、调研方式和对象的选择等;第三,项目调研完成之后会形成代表考察组自己意见的独立调研报告,这个报告也是保密的。

  对20个项目进行考察由几个考察组同时进行,第一届是4个考察组、第二届是6个,今年这届可能更多。考察的时候还会借助地方的力量,比如考察广东的某个项目,可能就会请山东某个大学的教授一起去,但不会请当地的学者,以避免价值偏向。我们也欢迎媒体的参与,以增加透明度。上一届就有记者朋友一起参与,记者们一般见多识广,容易“打假”。不好意思的是,媒体参与考察也要自己负担相关费用。

  《21世纪》:我们发现专家委员会的构成不单纯是由政治学学者。专家委员会是不是常任的?奖项的最终决定权是否在专家手中?

  俞可平:你观察到的正是我们评选程序中最具特色的地方之一。评奖机构由上面提到的专家委员会和选拔委员会组成。专家委员会由学者组成,包括政治学、法学、社会学、管理学等学科的专家一共15-20个人。不是常任,每届不一样,基本上都是在各自领域内的知名专家。

  奖项的最终决定权是在选拔委员会。选拔委员会由政府高级官员、社会名流、企业家、媒体的老总、学术活动家、专家委员会及课题组的代表组成。如上届有中央部委的局级、部级官员、大学校长、媒体的老总和著名编辑记者、著名学者、地方政府代表、民间组织负责人等。第一届全国专家委员会主席是费孝通先生,正在进行的第三届我们考虑请民主党派的有关领导人担任。

  选拔委员会里学者和在职官员较少。因为这不是学术创新奖,而是政府创新奖。我们评奖不单是出于学术研究,主要是推动政府改革创新。在职官员少,主要是为了和现在政府部门的评估区分开来。

  总之,这套政府创新评估体系,充分考虑到了我国的实际政治环境,并借助国外的成功经验,我们自己认为是一套比较科学、操作性较强的政府创新行为评估体系。所以有人说,这项活动本身就是一种“创新”,可以申请“专利”。

  2. 发现、评估、研究、奖励和传播改革经验

  《21世纪》:我们注意到一个有意思的地方,创新奖的评选范围主要是县或县级以下组织和社会团体。

  俞可平:现在重点是县级以下地方政府。最主要的原因是,县以下的政府工作直接面对广大的群众,做好了,老百姓直接受益,并直接影响政府的声誉。其次,也有操作上的考虑,相对而言,越接近基层越容易评估,越往上层就越难。美国的“政府创新奖”经过15年,才从地方评到了联邦政府,也有个过程。

  我们现在还是深感地方政府参与的不够,两届共有600个左右的项目参评。我们没有组织的手段,不像政府的评选活动可以发文让下级政府参与。我们是由研究小组通过各种渠道长期追踪调查全国各级地方政府的改革创新实践,随后发出邀请,在自愿的原则下申报。如果该地方政府不申报,就不能评选。

  《21世纪》:地方政府创新需要有内在的动力,您认为这种动力主要是什么?现在两届已经评选出很多优胜奖,还有鼓励奖,似乎现在地方政府创新很活跃,但为什么我们普通大众或舆论界不是很明显地感受到呢?

  俞可平: 我们研究中国政治的人,既要从横向的比较看现实,也要从纵向的历史看问题。从20多年的长镜头来说,无论是国内还是国外,我想大家都公认中国政治发生了很大的变化,有许多重要的进步。

  至于你说到的地方政府创新的动力,这是比较复杂的问题。首先,我觉得不少地方政府及地方官员确实有一种干出政绩,为地方做贡献的冲动。毕竟做出政绩,使地方和群众受益,得到人民的拥护,对于一个高素质的政府官员来说,是一种莫大的成就感。其次,是环境所迫,内在和外在的种种压力,使得地方政府不改革不行。当然也不排除其他的动力因素,如通过改革创新得到晋升、博得声誉、获取名利等等。

  至于每个创新项目的具体的动力,那就五花百门了。例如近年来在一些地方推行的乡镇长选举改革实践和民主选举,有的是因为乡镇的财政困难,财政危机,有一些地方则是因为干群关系比较紧张,传统的任命方式群众不服气,有的是因为感到周围环境的压力,还有的是由于个别领导人的推动。

  《21世纪》:其实每个人,包括地方行政官员,也都是所谓的“理性人”,对自己没有好处的事情他不会干。当然最好的状况是,做的事情既对自己有好处,也对整个社会有好处。要他改革,动力是有的,但对地方官员个人来说,要看成本与收益的关系,还要看收益与风险的关系。

  俞可平:政治改革的风险很大,但它对社会进步的推动作用也特别大。所以,我们对那些真正为了社会的进步和公众的利益而进行改革创新的政府官员,应当心怀敬意。对他们的可能失败要给予充分的谅解,而对他们在这方面所取得的成绩则要特别地加以鼓励。

  真像你所说的那样,要是单纯从官员个人的利益来考虑,他就很难有改革创新的冲动,因为改革的风险预期要比收益预期大得多。我们设立这一奖项的初衷之一,也正是考虑到了旨在增进公共利益的政府创新具有很大的风险,对此要给予特别的鼓励。

  《21世纪》:据说,在你们所评的获奖项目中,其中不少创新者得到了提拔,从某种意义上对地方官员来说是不是一种政治信号?一般说影响力决定了权威性,如果创新奖影响力大,地方政府会重视。因此有人甚至担心,牵涉到利益之后,会促使地方政府以某种方式来影响创新奖的评选。同时,你们又希望他们重视。这之间的博弈关系如何处理呢?

  俞可平:这之间有一种“张力”:一方面我们希望地方官员重视,并且希望他不是考虑个人升迁才重视;另一方面地方官员也有自己的现实考虑,要他真正重视又与其个人升迁不可分割。

  我们当然希望地方政府重视创新奖,但我们也不希望把创新奖和个人职务升迁挂起钩来。这个导向非常明确,我们要让越来越多的官员明白:个人升迁固然重要,但博得群众的爱戴和社会的声誉,可能更重要。其实这也是邓小平同志倡导的:要做事,不要做官。

  当然,真正要做到这一点谈何容易!这恰恰又是我们设立这一奖项的一个目的:让那些真正为人民做好事的官员,即使得不到升迁,也能获得社会的荣誉。我想,这也是你们媒体的一种责任。

  3. 没有一个国家不想有好的治理

  《21世纪》:我们关心创新奖,是因为创新奖本身在中国政治生活中就是个比较新的事物。而且我们已经看到了两个有意思的结果:第一,你们的评奖已经介入并影响了中国地方政府改革的进程;第二,你们的工作已经在国际上有了影响,甚至,会不会被一些国际机构看作是中国政治改革的风向标?

  俞可平:我们取得了一些成绩,但是由于这个奖的民间性,现在仍有不少困难。主要是,第一,社会的重视程度还不够,尤其是地方政府。第二,社会支持和理解还需要有很长的时间。

  现在有来自方方面面的不理解。比如说,今年还有这样的事,一些地方政府工作人员打电话问的第一句话是,你们这个奖项需要花多少钱?这种社会风气很不好,以至对严肃的评奖也产生了误解。我们评奖不仅不要钱,而是出钱奖励。我们的研究经费很紧张,但每届至少要拿出100多万元用于奖金和调研。如果没有一定的责任感,很难做这样的事。

  还有一种误解是,认为各级地方政府做得并不很好,有些甚至做得很差,而创新奖则是在给政府发奖,对政府进行鼓励。意思是说,创新奖与社会现实脱节,不具有批评性和代表性。我觉得,有些误解可能是因为没有正确地认识到,推动整个社会进步有不同的方式。

  《21世纪》:“推动整个社会进步有不同的方式”?

  俞可平:我认为,从总体上说,推动社会进步有两种方式:一是把“坏”的东西放大,让大家都知道,从而引起注意,改正它。这种是“批评”的方式。这种方式的提出者,如果是对社会有责任感,确实是为了推动社会进步,不是为了个人的名誉,这样的人是高尚的,值得肯定,哪怕他可能偏激。我个人也非常尊敬这样的人。

  但这仅仅是一种方式,还有同样重要的方式,就是把“好”的东西放大,让越来越多的地方模仿,最终把“坏”的挤掉。这叫建设性的方式。创新奖属于建设性的方式。其实,现在更需要的是这种建设性的方式。为什么呢?因为对于知识界来说,批评容易博得喝彩,容易引起关注。“建设性”的意见要讲得好,又要赢得掌声,就相当不容易。当然,如果出于功利的目的,把“建设性”方式,变成“注解性”的方式,把不好的也说成好的,成天歌功颂德,那就令人厌恶。

  《21世纪》:您提到的“建设性”方式,是否就是您的《增量民主与善治》一书中提到的“增量改革”的路径?

  俞可平:是这个意思。按照“增量改革”的思路,所有的改革从总体上说一定要使社会整体、公民的总体利益增加。创新奖的目的是推动社会政治进步。

  现在,我们看到中国政治发展中出现了很多新的景象。这些年学术界提出和倡导的“政治文明”、“以人为本”、“协调发展”、“和谐社会”、“人权入宪”、“服务政府”、“责任政府”、“透明政府”、“法治政府”等相继成为中央和国家的政策。这些都是重大的政治创新,也表明学者在推动社会政治进步中正在发挥日益重要的作用。这种“增量改革”或者叫“建设性”方式,我个人认为,对社会的推动作用至少不下于“批判性”方式。

  《21世纪》:你也说过,创新奖评出的项目具有推广性,说明这些改革和创新代表着中国政治发展的方向,对于这个方向的把握,您心里一定有底吗?

  俞可平:政治学有公理,如“权力必须得到制约”;社会发展有规律,可能时间有长短,过程有曲折,但整个大趋势是不可改变的。

  孙中山先生讲过,“世界潮流浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡”。他说的“世界潮流”就是指现代化和民主化,现在我们要回到传统政治是不可能的。

  政府创新的方向是透明、效益、法治、服务、责任等等,这些是不可变移的。只要是“执政为民”的政府都要这样做,并自觉这样做;如果不是“执政为民”的政府,也要被迫这样做,当然那样就要付出很大的代价。

  中国有自己的政治发展道路,我们的民主也不可能是西方式民主,而是中国式民主。这一点也开始为国外学者所认识到,所谓的“中国模式”或“北京共识”,便是一些国外学者提出来的。我们将于今年8月份举行一个“中国模式”或“北京共识”的国际研讨会,到时也将讨论中国政治发展的模式。

  《21世纪》:你们评奖一届比一届有深入和创新的地方,是否总会有一天突破“红线”?

  俞可平:所谓的“红线”是变化的,因为社会现实正在发生重大变化。比如说,步云乡的直接选举乡长项目,在当时是一个很轰动的创新,但第一届时我们没有评它得奖,而是评的是“三轮两票”制镇长选举制度(深圳龙岗区大鹏镇的创新)。

  当时有人指责,步云的乡长直选违背了宪法,因为宪法规定,各级政府的首长须由同级人民代表大会选举产生。后来步云乡的选举进行了改革:老百姓直接选出一名乡长候选人,乡人代会就这名唯一的候选人进行选举。这样既保留了直选的精神,又符合了宪法的规定。所以,第二届评选时,步云乡就获得了“中国地方政府创新奖”。

  进一步说,这里有两个“合法性”的概念:“政治学的合法性”和“法学的合法性”。一般来说,当然首先在法律要“合法”,即要遵守国家的法律。而“政治学的合法性”是指符合公众利益,为绝大多数人所认可。

  正确处理这两个“合法性”,对推动政治进步极其重要,也是一种艺术。我的“增量改革”理论中提到,首先要符合法律,但当现实的发展和人民愿望确实需要调整法律时,法律就要与时俱进。突破的前提是符合老百姓的利益,例如,党内有人刚提出社会主义市场经济时,当时的宪法还明确规定国家实行社会主义计划经济,宪法是在有了社会主义市场经济的实践之后才修改的。

  《21世纪》:回到第二个问题。您刚刚去参加了美国哈佛大学肯尼迪学院主办的政府创新全球论坛。外国人与我们看问题的视角不一样,他们也许会从中看出更多的东西。

  俞可平:国外不是对我国正面认识的多了,而恰恰是少了。外国人对我们所取得的进步,了解并不全面,不少西方人认为,我们的经济进步很快,而政治则几乎没有进步。

  我的观点不同,我认为,我们在政治方面也取得了明显的进步。

  我们的创新奖在国际上确实是产生了积极的影响。我们参加了联合国第五届全球政府创新论坛,下个月还将参加第六届;我们是哈佛大学的全球创新网络的固定成员。国际上也比较重视我们提供的案例,哈佛大学全球创新网站上能看到我们提供的材料。世界银行行长沃尔芬森,看了我们关于中国政府创新进展的介绍后,也专门给我来信表示“令人欢欣鼓舞”。

  《21世纪》:您是联合国政府创新咨询专家,同时又是法国重要思想库“政治创新基金会”的四个国际性监事(英、美、德、中)之一。据您的了解,国际上政府创新的趋势是怎样的?

  俞可平:政府创新是世界趋势,我们以前总认为政府体制改革是中国独有的,其实不然,全球都在认真研究政府创新的问题。像联合国上届政府创新论坛的主题集中在“怎样做得透明,怎样使公民参与得更多,怎样提高效益,怎么样降低成本,怎样使政府管制得更少”。

  其实,相对于政治体制而言,政府创新更多的是技术层面的东西,属于治理的方式和技术。无论社会主义国家还是资本主义国家,发达国家还是发展中国家,东方国家还是西方国家,都希望有自己眼中的“良好治理”和“良好政府”,也就是都希望实现“善治”和“善政”。