原载《行政区划与地名》2003年第2期

  近年来大中城市市辖区行政区划调整事项增多,成为县以上行政区划调整变更的主要内容,三年来国家共计审批县以上行政区划调整变更事项130余件,其中大中城市市辖区的调整变更事项80余件,接近占总数的三分之二。另外,目前各省上报待批的行政区划调整事项还有20件,其中18件是大中城市市辖区调整事项。加上这些待办件,比例超过了三分之二。由此可见大中城市市区行政区划调整是当前县以上行政区划调整的重点,认真研究分析这些行政区划调整变更事项,对于做好今后的行政区划调整工作具有重要的参考价值。

  一、调整变更的简要情况

  目前县以上行政区划调整变更事项主要包括大中城市的市辖区调整、撤地设市、政府驻地迁移、政区更名等内容,其中市辖区调整和撤地设市事项占了90%以上。大中城市市辖区调整多数在东中部省份,撤地设市完全集中在西部地区,反映了我国经济发展水平不平衡的特点。大中城市的市区行政区划调整事项最多,调整的形式和内容概括起来大约可分为三种类型。

  一是打破郊区包围城区格局的调整。在计划经济时期,为保证大中城市的农副产品供给,许多大中城市都设有郊区,郊区的地域范围一般是在城区四周。但经过长期的发展,城区人口增加多了,城区建设规模扩大了,城市发展的地域空间被郊区以封闭型或半封闭型的形式包围着,中心城区的进一步发展受到束缚,因而不得不撤销郊区,把郊区的地域相对均匀地划分给各个城区。这种类型的调整中最成功的典型有:内蒙古呼和浩特市郊区的调整、河南洛阳市郊区的调整、安徽合肥市郊区的调整、广西南宁市郊区和柳州市郊区的调整等。其中南宁和柳州的调整最值得推崇,既科学合理地重新划分了市辖区,又精减了两个县级建制。

  二是解决城区布局划分不合理问题的调整。由于历史原因有些城市市辖区的划分不很合理,有的区面积过大,有的区面积过小,而且布局犬牙交错,不利于城市建设的统一规划和城市管理,随着经济的进一步发展和经济社会事务管理任务的进一步加重,矛盾和问题越来越突出,不得不对原有行政区划进行必要的调整,或撤并规模过小的市辖区,或重新合理划分各市辖区地域面积。这种类型的调整中最成功的典型有:上海市黄浦区与南市区的合并、浙江温州市区的调整、辽宁阜新市区的调整以及正在办理中的厦门市市区的调整等。其中上海和厦门是减少建制的调整。上海市黄浦区、南市区合并前两区面积都很小,黄浦区只有8平方公里,南市区只有4平方公里,两区紧密相连,共计人口68万,与其它城区相比,规模过小,发展空间拥挤,管理成本偏高。2000年上海市将两区合并,设立新的黄浦区,减少了一个地级建制。厦门市现设有七个市辖区,面积大小悬殊过大,最大的市辖区有1000多平方公里,最小的市辖区不足两平方公里、人口不足两万。最近福建省决定对厦门市行政区划进行调整,撤并过小的市辖区,调小过大的市辖区,裁减一个副厅级建制。

  三是撤县(市)设立市辖区的调整。随着经济的发展和市区人口的日益增多,有些大中城市的城区发展空间明显不足,进一步发展时受制于周边的县(市),或者与周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题,市县矛盾或大市与小市矛盾日益加剧。在市县同城的地方,市县矛盾更为突出,因而不得不撤县(市)设立市辖区。这种类型的调整中最为成功的典型有:广东省撤番禺市和花都市设广州市番禺区和花都区,撤南海市和顺德市设佛山市南海区和顺德区;浙江省撤萧山市和余杭市设杭州市萧山区和余杭区,撤鄞县设宁波市鄞州区,撤金华县设金华市金东区;江苏省撤江宁县设南京市江宁区、撤南京市浦口区和江浦县设新的南京市浦口区、撤南京市大厂区和六合县设新的南京市六合区、撤锡山市设无锡市锡山区、撤丹徒县设镇江市丹徒区。这些调整中最值得推崇的是江苏南京市的浦口区与江浦县、大厂区与六合县的区县合并、撤二设一,既科学合理地调整了行政区划,又精减了两个县级建制。

  除上述三种形式的市区行政区划调整外,还有少数几个市辖区一分为二或以开发区为基础设立新的市辖区的调整,因对这类增加建制的调整实行严格控制的政策,三年只批了四件。

  二、调整变更增多的主要原因

  近三年来县以上行政区划调整变更事项三分之二以上是大中城市市辖区调整,比前几年明显增多。为什么会出现这种情况呢?主要原因有三个方面,一是经济发展特别是城市化进程加快的结果,二是原有市区行政区划设置不合理,三是我国行政体制特点的影响。

  (一)城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。改革开放以来由于城乡经济的迅速发展,我国城市化进程日益加快,特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开,城市化速度明显加快,城镇人口大幅度增加,到去年底城镇总人口比改革开放初期接近增加了两倍,由1.72亿增加到5亿多,全国城市化水平达到39.1%.特别是大中城市人口增长速度更快一些,城市规模成倍扩大。虽然过去我们一直倡导严格控制大城市规模,但实际上并没有控制住,过去20年大中城市人口增长速度大大快于小城市和小城镇。据第五次人口普查数据,大中城市的人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上,特别是经济发展强劲的广州、深圳、温州等城市人口,增长率位居全国城市榜首,北京、上海等特大城市虽然采取了严厉的控制人口增长政策,但增长率仍高于全国城镇人口增长的平均水平。根据城市化一般规律,在城市化快速发展阶段,一个城市人口增长的速度是与其经济发展状况密切相关的,经济发展状况越好,城镇人口增长速度越快,因为在这里人们可以找到更多的就业岗位,可以创造更多的经济收益,这里的投资回报率比小城市和小城镇要好得多。正是由于在这些方面的原因,无论是农民还是小城镇或小城市的人们都愿意流向大中城市。据有关资料统计,二十世纪九十年代以来从农村转移进城镇的劳动力共有9948万人,其中到城市的累计有6233万人,到小城镇的3715万人。江苏省从1980-1999年城镇人口增加了1618.31万人,其中小城镇人口增加了568.88万人,占35.15%.([1])这就是说,全国农村转移进城的农民中约有三分之二到城市,只有三分之一到小城镇,即使小城镇发达的江浙地区也是如此。而在各类城市中又以地级以上城市的人口机械增长速度最快,从近五年来全国人口迁移情况统计数字看,地级以上城市人口迁入率最高,平均净迁入率在千分之八以上,而县级市的净迁入率不足千分之二[2].城市人口大量增加了,城区规模成倍扩大了,原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展,因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。所以今年《国务院关于印发中国21世纪初可持续发展行动纲要的通知》中明确指出,要适时、科学、稳妥地调整行政区划设置,构建适应我国城镇可持续发展的体制框架。城市规模越大,经济活动越繁荣,社会生活越丰富,城市管理和服务的任务就越重,行政区划设置与城市管理任务相适应的要求也越紧迫,正因为如此近三年来大中城市市区行政区划调整事项主要集中在东部沿海地区,特别是经济发达、大中城市集中的江浙粤闽四省和京沪津三大直辖市。

  (二)由于历史原因我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应新形势的要求。主要是由两个方面原因造成的,一是切块设市模式造成的,二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。我国今天的大中城市是由过去的中小城市发展而来的,在建市之初,很多城市的市区就是某个县城或地区行政公署驻地,地域空间很小,这是我国早期设立的大中城市市辖区建制的共同特征。自上个世纪二十年代开始设立市建制以来,直到八十年代初期,我国的设市模式都是这种切块设市的模式,大多是将历史上的州府驻地即后来的省政府和地区行署驻地的一小块地域划出来设市,驻地所在的县仍然保留。由于历史上的州府或行署驻地同时也是县城驻地,因而设市后就出现了市县同城的局面,有的县城虽然从市区搬迁出去了,但市区只有一小块,仍然被广阔的县域封闭或半封闭地包围着,如:番禺市(即原番禺县)包围广州市,历史上先有番禺后有广州,广州是在番禺的地域上发展起来的;南海市(即原南海县)包围佛山市,佛山市区原是南海县的一个镇,后切块设市并逐步发展成地级市,管辖南海县;余杭市(即原余杭县)和萧山市(即原萧山县)包围杭州市,先有余杭后有杭州,杭州城是在余杭县的地域上发展起来的,绍兴县包围绍兴市,先有绍兴县后有绍兴市,绍兴市的市区原是在绍兴县城的基础上发展起来的;鄞县包围宁波市区,先有鄞县后有宁波市,宁波市区是在鄞县县城基础上发展起来的;吴县市(即原吴县)包围着苏州市,苏州城的四周都是吴县的地域;锡山市(即原无锡县)包围无锡市,先有无锡县后有无锡市,无锡市是在无锡县城的基础上发展起来的;江宁县包围着南京市,先有江宁县后有南京城,南京市是在江宁县的地域上发展起来的;长沙县包围长沙市,先有长沙县后有长沙市,市县同驻一地。如此等等,不一而足。概括地讲,改革开放以前设立的地级市,包括一些省会城市,大多存在这个问题。这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时,自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局。所以国家“十五”计划《城镇化发展重点专项规划》对大中城市市区行政区划问题,有针对性地提出了明确而具体的要求,要“理顺城市中心区和城市边缘区行政区划体制。对市县同驻一地的要调整行政区划。”

  另外,改革开放前行政区划管理不规范、不科学也是造成大中城市市区行政区划格局不适应新形势要求的重要原因。建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准,也没有具体标准,一个市设多少个市辖区,市辖区的面积应该多大,都由各市自己确定,这样就导致有的城市市辖区设得过多,有的城市设得偏少,有些人口规模相近的城市,市辖区的数量相差一倍以上。1955年6月颁布实施的《国务院关于设置市、镇建制的决定》规定:市的郊区不宜过大;市辖区和镇的建制的设置和变更由省人民委员会、自治区自治机关自行决定。这两条规定对以后大中城市市区行政区划设置的格局影响很大。特别是“文化大革命”期间,各地行政区划设置更加混乱。市辖区的设置更是非常随意,有的城市一会设立东、西、南、北区,一会改为一、二、三、四、五、六区,尤其是在各市辖区布局上,没有进行科学规划,规模大小悬殊、地域犬牙交错、一个矿点设一个区等等问题很多城市普遍存在,给城市规划、建设和管理留下了很多隐患。改革开放以后所有县级以上行政区划建制调整变更的审批权收归国务院了,包括市辖区在内的县级以上行政区划设置逐步规范,但郊区包围城区、市辖区设置混乱等历史遗留问题没有彻底解决,随着城市规模的成倍扩大,矛盾越来越突出,现在不得不进行必要的调整。这是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的又一个重要原因。

  (三)现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。我国是单一制国家,不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权,有的问题只能通过行政手段解决,有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益。这一点与地方自治制不一样。比如市县同城和县包围市的矛盾,在地方自治体制下通过协商机制就可以比较好的解决,但在单一制体制下通过行政区划手段来解决更容易一些,也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善,通过协商机制解决市县矛盾的难度更大,因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾,既是一个不得已而为之办法,也是一个较为可行的办法。

  以上是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的主要原因。除此之外,计划经济体制时期的行政区划格局不适应市场经济形势的需要也是一个重要原因。

  三、调整变更中的不足之处

  从近几年大中城市市区行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看,总体上看调整是必要的,绝大多数调整方案是好的,调整后的效果也是明显的,从行政区划上解决了束缚生产力发展的体制问题,促进了地区经济的发展,特别是极大地促进了中心城市的发展。据有关资料显示,广州、南京、苏州、无锡、杭州、宁波、温州等城市区划调整后,减少了内耗,整合了资源,强化了合力,无论是经济发展还是市政建设都呈现出良好的势头,当地普遍反映行政区划调整效果很好。但近几年大中城市市区行政区划调整中也存在一些问题,在今后的行政区划调整中应该引起进一步重视和注意。

  一是有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好,有的调整事项基本是“头痛医头,脚痛医脚”,没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。如有的市在调整规模过大的城郊市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题,区划调整后有的中心城区的市辖区仍然只有几平方公里或十几平方公里的面积,这些市辖区的发展空间过小的问题仍然没有得到解决,准备过两年再次对市区行政区划进行调整。再如有的市三年搞两次行政区划调整,一会撤郊区,一会撤县,一会进行市辖区更名,这样或多或少地影响了当地社会的稳定。因此,今后行政区划调整一定要着眼全局,整体规划,通盘考虑全省大中小城市及各大中城市市辖区的科学设置,而不能“头痛医头,脚痛医脚”,调整方案要有前瞻性和全局性,使区划调整既能解决当前的突出矛盾,又能适应较长时期经济社会发展的需要。从各地调整事项比较看,上海、江苏、浙江、广东、广西等省(区)较好地做到了这一点。南京、无锡、温州、汕头、梅州、江门、南宁、柳州等大中城市的行政区划调整,不是简单地撤县(市)设区或撤并郊区,而是在撤县(市)设区或撤并郊区的同时对中心城区划分不合理的地方进行了调整,统筹整个市区地域重新划分各市辖区的范围,从而为各个市辖区提供了可供较长时期发展的空间,可以适应相当长时期经济社会发展的要求。从各地成功的经验看,有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式。过去很多城市市区设置多采用同心圆模式,即中心区、次中心区和郊区包围城区模式。实践证明这种模式不利于城市的长远规划和发展,也不利于各区之间的竞争。相对于同心圆模式而言,扇形放射模式更好,各市辖区既有中心城区,也有外围郊区,都有可以进一步向外发展的空间。

  二是市辖区调整没有具体标准,不利于精减市辖区数量,也不利于科学合理地设置市辖区。一般而言,各地上报申请调整市辖区的事项,绝大多数都是经过反复慎重研究的,都有其合理性。但横向比较起来,有的地方市辖区规模偏小。特别是由于改革开放前市辖区设置由各省(自治区)自行审批,导致有些中等城市的市辖区数量太多,一个几十万人口的城市设了几个市辖区,最多的设了十几个市辖区,平均一个市辖区只有几万人。由于没有市辖区设置标准,对历史上规模过小的市辖区进行撤并就没有过硬的法定依据,因而在审批各地上报的行政区划调整事项时,对原有规模过小的市辖区只得仍然按照市里的意见继续保留。因此,为了进一步规范市辖区的调整,科学合理地设置市辖区,有必要制定实施市辖区设置标准。

  三是在大城市市区行政区划调整中确有个别地方追求机构升格、干部升级的问题。一般而言,由于直辖市的市辖区相当于正地级建制,而所辖县大多数享受副地级待遇,因此撤县设区后,无论是机构的等级还是干部的职级都升了半格。副省级城市的市辖区一般享受副地级待遇,而所辖县则仍是正处级,县改区后机构和干部也会升半格。不过,目前无论是直辖市的县还是副省级市的县,大多已经机构高设、干部高配,特别是主要县领导与区领导可以平行交流。县改区后,机构升格和干部升级问题主要体现在县副职领导和各局委办机构及其干部身上。由于有这方面的利益驱动,在近年的直辖市和副省级市的撤县设区中,确实有个别可改可不改的县或城市化水平不高的县也改区了。

  四是少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施,过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题,而没有从转变政府职能、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力,从而导致频繁调整行政区划的问题。如前文所述,调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法,但不是唯一办法,更不是全部办法。从行政体制创新的根本要求出发,解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题,更重要的是要转变政府管理职能,改进行政管理和公共服务的机制和方式,更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾,统筹城乡发展。

  四、需要进一步深入研究的几个重要问题

  今后十几年是中国城市化速度最快、规模最大的时期,大中城市市区的行政区划调整变更仍是行政区划工作的一个重点,如何科学合理地调整好大中城市市区行政区划是行政区划工作的一个重大课题,更是事关一个个大中城市经济社会发展全局的重大体制变更问题。国务院领导同志最近深刻指出,行政区划调整好了,是投入最少、见效最快的改革。在大中城市市区行政区划调整方面,当前特别需要进一步深入研究解决好以下几个热点问题。

  (一)如何对待县(县级市)改区的问题。县(市)改区是近几年行政区划调整变更的一个热点问题,总体上看改区后的效果是好的,但也存在一些问题,突出表现在两个方面,一是大面积农区戴上了市区的帽子,在一定程度上存在假性城市化问题;二是由于部分县改区后机构升格和干部升职,在一定程度上增加了财政负担。因此去年6月,国务院决定暂停一段时间的县(市)改区审批工作。应该说,这对于控制少数地方县(市)改区过多过乱的势头是有利的。但从一些要求县改区的地方实际情况看,有的大中城市市区面积确实过小,特别是市县同城的地方,城区没有进一步发展的空间,中心城市的经济社会发展受到了严重的束缚。如果将市区周边县(县级市)的地域划一部分给市区,市区面积自然就扩大了,但同时会带来两个问题:其一,某个县临近市区的地方一般都是“肥肉”,常常是全县经济发展水平最好的地方,一旦划给市区,县域经济将大大削弱,县的发展将会很困难;如果是市县同城,还有个县城搬迁问题,还得增加一笔财政开支;其二,从县里划出部分地域给市区后,市区的地域和人口都增加了,常常不得不要求增设新的市辖区,从而就会整建制地增加机构编制。所以在大中城市的市区行政区划调整模式中,与部分分割县的地域形式相比,整县改区还更有利一点。特别是地级市的县改区,县或县级市改区后既没有机构升格的问题,也没有干部升职的问题,改区前后都是县处级,而且一般而言,县的自主权比市辖区还要大,之所以要县改区,完全是为了中心城市发展的需要。所以对县(市)改区问题如何科学处理好,还需要进一步深入专题研究。

  (二)如何对待一市一区的问题。目前我国共有地级城市260个(不含副省级城市),其中95个城市只设一个市辖区。这种一市一区的模式一般是源于地改市。在地改市时为了不增加县级建制,同时也为了减少撤地设市工作的难度,就将原地区所在地的县级市(县)整建制改为一个市辖区。而这些县级市或县作为该地区的经济、行政中心,一般都规模较大,人口较多,特别是地改市后中心市区的人口增长加快,一个县级建制的市辖区管辖的人口上百万,面积上千平方公里,加上市辖区体制的局限性,管理起来确实难度很大。如四川遂宁市中区人口150万,面积1800多平方公里;安徽宿州埇桥区人口169万,面积2800平方公里。有关地方政府多次强烈要求将这些规模过大的市辖区一分为二,或分为两个市辖区,或分为一区一县。由于增加机构,这类行政区划调整属从严控制。长期下去对当地经济发展肯定是有不利影响的。但如果所有一市一区都一分为二,全国就要增加95个市辖区,这显然不符合精简机构的精神。所以,对一市一区问题还是应该分类指导,区别对待。具体如何操作,需要研究制定具体标准和措施。

  (三)开发区改成市辖区的问题。八十年代初期国家就开始设立各种各样的开发区、保税区、科技园区,其中国家级的就有150多个。这些机构本来只有经济职能,只管经济事务,但随着发展也有不少开发区管理机构逐步管了很多社会事务,省市政府逐步赋予其管理一定地域和人口的行政职能,开发区变成了准行政区,有的规模还相当大,不断要求改为行政区。但什么情况下该改,什么情况下不能改,目前没有明确标准,需要进一步研究。

  (四)市辖区调整中增加建制的问题。无论什么形式的城市行政区划调整都有可能出现增设建制的要求,因为城市人口增多了,规模扩大了,管理的任务自然就加重了,自然就要有相应的管理建制。但每增设一个行政区划建制就要增加一套机构,增加行政管理成本。因此近年来对增加建制的行政区划调整,采取了严格控制的政策,这是完全正确的。但是,是不是每一项行政区划调整都不能增加建制则值得研究。实际上三年来也增设了四个市辖区的建制,但总量没有增加,而且还有所减少,全国县级政区由1999年的2863个减少到去年底的2860个,这是在全国总人口增加了3000万情况下的成果,应该说是相当不容易的。今后,对待增设建制的行政区划调整,仍然应该继续坚持从严控制的原则。但贯彻这个原则要体现实事求是的精神,既要考虑机构臃肿、人浮于事的总体情况,又要从实际出发,考虑个别地方的实际困难,具体问题具体分析,做到有增有减、减多增少、总量平衡,不搞一刀切。同时,为了使确实需要增设的建制能够设立,还可以撤并一些规模过小的县级政区。另外,由于市辖区与县的职能任务不一样,市辖区的机构设置可以比现有模式更精简一些,人大、政协及有些局委办可否不设,力争做到市辖区的数量虽略有增加,但全市总编制增加不多。

  上述几个问题都与市辖区设置标准密切相关,因而我们应尽早制定实施这个标准,对设置市辖区的人口、面积、经济总量等提出具体要求,使市辖区的调整设置更为科学合理。同时,还要根据新形势下城市经济社会管理的新特点新要求,研究探索城市内部行政建制和行政管理体制创新的新思路,打破市→市辖区→街道办事处→居民委员会的传统模式,本着精简效能原则,根据不同规模城市的管理特点进行机构职能重组,减少市区管理层次。对此,笔者曾在拙著《中国市制》一书中进行过专题论述。

  (1)转引自《经济理论与经济管理》2002年第9期

  [2]参见公安部编《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》