原载《中国人民大学学报》2008年第2期

  内容提要:公共行政领域充斥着各种对策研究。因为对策必须是具体的、可操作的,它使得公共行政研究被实践者所面临的具体问题所牵引,在当代问题中跳来跳去,难以形成累积性的知识基础;引导研究者过于关注实务细节,而不能抽象思考现实问题,从而极大地伤害了研究指导实践的能力。正是这种对策导向的研究危害了公共行政研究的品质,加剧了公共行政的身份危机。公共行政研究应当将自己定位在帮助实践者更好地理解其身处的现实,这样才能真正有效地指导公共行政的实践。

  关键词:公共行政;对策研究;实践;反思

  公共行政学似乎自产生之日起就危机重重,其合法性地位一直受到置疑。[①]如何化解危机,还公共行政学在大学学科体系中应有的地位和尊严,一直是历代公共行政学者孜孜以求的事情。在这种种努力之中,构建理论与实践的关联性,成为学者们的智识努力的核心。“公共行政学的永久任务就在于研究和改进公共部门的管理实践”,[②]应用性使得公共行政学不同于其他社会科学。公共行政学者社群似乎有着一种不谋而合的理念:即公共行政学的应用性体现在它在多大程度上能够帮助我们改进公共部门的管理实践,因此,很多学者将主要精力投入到为实践者在实际工作中碰到的问题提出改进对策,而我们的实践者也往往向公共行政研究寻求具体对策方面的指导。许多论文都是以“问题、原因、对策”三部曲方式构成,而论文的重点都在于构建对策。如果一项研究没有能够提出改革的对策和建议,也被认为是有所欠缺的。“如果不谈对策,那论文的创新处何在?”对公共行政领域学术研究的批评也往往集中于对策研究的滞后性和不具体、不具备可操作性。本文要讨论的即是这样一个问题:以为实践者提供具体工作指引为目标的对策研究是否可能?公共行政研究应当如何指导实践?

  一

  尽管公共行政学领域充斥着各种各样的政策建议,但却多被束之高阁,无人问津。这似乎不仅仅只是公共行政研究存在的问题,正如科恩和格雷特所指出的,在整个社会科学领域,尝试运用知识来改进政策的努力往往都是令人失望的。[③]我们看到的是这样一种局面:社会研究的许多供应者和使用者都不满意,前者是因为没有人听他们的,后者是因为他们没有听到自己想要听的。[④]这一问题在公共行政领域则显得尤为严重,因为公共行政学将自己定位为一门实践导向的“应用性学科”,不象其他社会科学那样,还存在着一些“纯粹为了知识而对知识感兴趣”的研究者,公共行政学存在的价值似乎就在于为实践提供指导。当该领域的对策研究并不能很好地指导实践时,我们就会认为这门学科的研究品质出现了严重的问题,实践者就会失去对该学科的信任,这进而会令该学科得不到认同,从而危及其存在的合法性。

  对于现有的公共行政理论往往无力反映或指导实际行政行动这一局面[⑤],许多研究者从方法论的基础上来对学科进行反思,[⑥]认为当我们生产出来的知识在运用上存在问题时,这可能意味着这种生产过程存在问题,因此我们需要检讨公共行政的方法论基础。除此之外,是否还存在着另外一种可能性,即:正是因为我们错误地界定了该领域知识的用途(为实践者提供对策),使得我们将努力投入到我们不在行的领域,从而损害了该学科的研究品质,进而引发了我们学科的危机?

  政策建议需要建立在对现实的正确认知之上。现有的对策研究之所以不能指导实践,一个重要原因在于,研究者并不了解真实世界的情况,甚至根本就没有去了解真实世界的情况,而是关在书斋里想当然,这样闭门造车而提出的对策当然不会得到实践者的尊重。但是,即使研究者深入进行了调查研究,是否就可以提出对策了呢?也并不尽然。我们需要问这样一个问题:研究者对公共行政现实的认知是否更为准确?如果研究者并不能提供比实践者更为正确的认知,那么,研究者就没有理由提供对策。

  至少从以下三个方面来看,研究者并不能够比实践者拥有关于他们身处现实的更为准确的认知。首先,研究者对于真实世界的知识往往是基于过去的经验,如,对于已经发生的事情的分析和概化得出得一般性结论。因此,他们是基于过去来看待现在并预测未来。过去的经验是否能够用于指导未知的未来?这是非常值得怀疑的事情,尤其是当未来充满着不确定性时,我们更应该对于我们所拥有的过去的知识保持足够的谦虚和谨慎。另一方面,这种基于过去经验得出的对策往往是在强迫实践去符合理论,即,强迫实践按照研究者在过去经验基础上形成的轨道前进。这样事实上是无视实践者的主观能力性和创造力,限制了可能的选择方案,使得我们无法超越已有选择的局限性。正如周雪光教授对于那些前来美国寻找解决问题的对策的学者所作的批评:“这些问题涉及到了方方面面,光靠学者拍脑瓜是很难找到答案的。但是,不同的农村地域、村庄面临这些问题,他们一定在本能地寻找解决方法。如果有这么多农民、村庄在摸索,找到答案的可能性就大大提高了。与其我们学者在这里苦苦思索,还不如在人民群众的社会实践中寻找答案。”[⑦]

  其次,研究者往往会对现实进行抽象和简化,这是为了研究的便利。如何进行抽象和简化,事实上反映着研究者的理论触角的敏锐性。这使得研究者在分析现实时只会关注他认为重要的因素,而有意识地忽略掉那些他认为不太重要的因素。这种知识可以帮助我们更好地理解纷繁杂乱的现实的某些方面,尤其是一些非常关键的方面,但是,它却不能够替代现实。当研究者尝试提出对策时,他们需要还原在研究过程中被抽象掉了知识的生命力。这种生命力来源于实践者所面对的具体问题情境。而这一情境必然是高度特殊化的,每一个地方、机构、局都各不相同,每一个机构的上下级关系、人员背景、性情、资质等都是非常特殊的。因此,没有对具体情境的亲悉的知识,不可能还原知识的生命力。

  因此,在提对策时,必须要回到实践者面临的具体情境,任何对策都必须是高度情境相关的,高度特殊性的。正如阿特来奇特所言,复杂的实际问题需要特定的解决办法;这些解决办法只能在特定的情境中发展出来,因为问题是在该情境中发生和形成的,实际工作者是其中关键的、起决定性作用的因素;这些解决办法不能任意地使用到其他的情境之中。[⑧]政策分析家们被批评得最多的就在于“对决策的具体环境知之甚少”[⑨].而对于以对现实进行抽象化、继而解剖分析这些抽象化了的因素见长――简而言之,以处理资料见长――的研究者而言,要他们通过对具体情境的全面熟悉来还原知识的生命力以提供对策,显然不是他们的长项,甚至不是他们的能力所能及的。

  最后,问题的具体情境牵涉到各种利益相关人,他们都有着各不相同的视角,而且,更重要的是,这些视角与研究者是不同的。所以,即使进行了调查研究,即使能够较为全面地了解了具体的问题情境,研究者所提出来的政策建议也可能是“无效的”,因为它可能只反映某一方面的利益,或者某一视角下的现实,因此得出的建议可能违背某些利益相关人的利益,以至于“敦促被建议者应采纳的措施,要么超出被建议者的控制范围,要么违背建议者的利益”。[⑩]这种政策建议因不具备“自实施性”而被束之高阁就不足为奇了。正如德茨克所言,研究者要提政策建议,必须要能够理解决策者的社会和政治世界,同时,还必须要理解政策利益相关人眼里的社会和政治世界,以及该社会政治世界是如何与利益相关人联系的。政策分析被拒绝的原因往往是因为它们与利益相关人眼里的情境关联不大。[11]

  正如阿特来奇特对以指导实践为主旨的研究进行的批评:

  “以指导实践为主旨的行动研究认为,实际的问题可以有通用的解决办法;这些解决办法是可以在实际的情境之外的地方发展出来的;这些解决办法是可以由出版物、训练或行政命令等途径转换成实践者的行动的。因此,研究产生理论,理论被用来解决实际问题,应用的结果是生产出一套为特定消费群体服务的产品,这套产品被传播给实践者,各种相应的策略被用来训练、刺激或压迫实践者,以使他们接受这一新产品,并且照章使用。这种工具理性的做法带来一种信誉上的等级,发展理论和制定决策的人地位最高,专家比教师的可信度要高,而教师又比学生更加可信。这种阶层制度对实际工作者极不信任,使他们处于理论知识的最低层,他们的任务就是运用那些在权力上高于他们的学术和行政管理人员所预先界定的知识。”[12]

  公共行政学的权变理论早就向我们揭示了,实际的问题不存在通用的解决办法。解决问题的办法必然是特殊主义的、适用于具体情境的。即使是以“提供政策建议”为主要目的的政策科学,也已是危机重重。[13]这就是为什么著名公共政策家林德布罗姆和科恩坚定地认为,“当社会科学家在考虑进行政策建议时,最通常可用的告诫就是‘停止’!”[14]

  但是,机敏的观察者可能会问道,为什么现实生活中我们经常能够看到实践者主动向研究者寻求对策?而且也能见到研究者所提出的建议得到了实践者的采纳?这是因为,决策者必须向有关人员阐明自己决策的依据。而在这里,专家就成为极为有利的“工具”。“他们了解专家可以聘来得出任何结论。”[15]实践者对他们工作中的问题非常清楚,不需要研究者指手划脚告诉他们怎么做,他们往往是借助研究者的声音来替他们将自己支持的方案合法化。“政治家极擅长将政治问题伪装成科技专业或行政程序问题,很技巧地以学者专家意见或行政程序,包装或掩藏自己的政治与经济利益。”他们“希望使用来自专家的演讲中的关键句子或段落,说服自己的同事和委托人,或阐明自己对问题的看法。”[16]因此,正如弗迪尔告诫那些旨在提出政策建议的经济学家的:“不要去教你的祖母怎样吃鸡蛋”。[17]承担管理和领导责任的是决策者,而不是研究者,所以研究者大可不必越俎代庖,而被实践者利用,成为实践者推卸责任的对象。

  二

  这样一种以“对策”为导向的研究尽管不能指导公共行政的现实,但它却给该领域带来非常深远的恶劣影响,表现在以下几个方面:

  它使得公共行政研究者缺乏应有的尊严。就具体的政策环境和工作情境而言,实践者当然会更有发言权。因此,寻求对策的导向将使得实践者永远认为自己比研究者更有优势,也给实践者充分的理由来鄙视研究者。“研究太空洞,不能够指导实践”。这更使得一些实践者甚至认为自己比研究者更有资格做研究,因此,许多实践者也开始涉足公共行政的研究领域,将自己处理问题的思考形成文字而在公共行政学的学术期刊上发表。他们认为,自己提出来的对策,比研究者的对策要更为可行,更切实际,更具有操作性。这进一步使得研究者们对自己的学术地位诚惶诚恐,如果实践者比自己更有发言权,那么,研究者的存在还有什么必要?更进一步,公共行政学作为一门学科的存在还有什么必要?于是乎,公共行政院校开始聘请实践者来担任顾问甚至是指导教师,以帮助我们的学生更好地了解公共行政的实践,而公共行政研究者不仅仅是做研究的地位岌岌可危,甚至是在大学讲坛的地位都受到威胁。

  这样,公共行政研究成为“没有门槛”的,即无需经过任何训练,所有人都可以进行研究,且受到专业训练的人所进行的研究反而受到鄙视,因为它们“太深奥”,一般人看不懂。如鲍克斯认为,理论与实践之间的隔阂源于“理论是用一种作为学者之间相互交流代码的语言所写成。这个代码并不那么容易为非学者们所理解;”……研究往往在“精彩观点出现之前就用复杂的统计使除技术专家之外的所有人困惑不已并疏而远之。”[18]而且,他断言,如果“公共行政研究的语言使其难以被实践者们所理解,或者它构成了一些处理‘数据’而不是研究从事真实工作的活生生的人内部人士的天地,那么,公共行政研究对该领域就几乎没有价值可言。”[19]因此公共行政研究必须要以通俗、平白的语言来进行,以便利实践者的理解。果真如此吗?并不尽然。学者的语言讲求精确,这是日常生活中的语言所无法替代的。如果日常生活中的语言无法准确地满足学术研究的需要,那么我们的确需要使用更为精确的学术语言。正是因为有了这些更为精确的语言,我们的思维才会更为严谨,所以才会有“精彩观点”的出现。而且,鲍克斯将“处理数据”与“研究从事真实工作的活生生的内部人士的天地”简单对立起来,是不妥当的,因为“数据”本身是从真实生活中提炼和抽象出来的,使用数据是为了更为简练地表达现实、使我们的逻辑推理更为精炼。当语言表达太过繁杂时,我们会使用数据来简化。我们不能够为了让实践者能够理解而牺牲逻辑的完美性转向使用粗糙的语言。[20]当然,这并不是说我们就不能够使用日常生活中的语言,当这种语言能够满足我们的研究要求时,我们没有必要再去创造一套新的语言体系。

  如果研究者的目标在于提对策,那么,我们就必须紧跟在实践者的后面,密切跟踪他们所面临的实践问题。当我们被实践者关注的问题牵着鼻子走时,我们的研究必然会在当代问题中跳来跳去,而缺乏累积性。现实问题必然一个一个层出不穷的冒出来,研究者只能不断地急速转换着自己的研究议题。这样,“大量公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去”,……“这导致今天积累的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩”。[21]如果我们听凭实践来主导我们的研究议题,那么我们将永远无法深入地去探讨一个议题,因为“在公共行政领域,时间往往是一位不耐烦的主宰者”,即使是“为客观的公共事务探究甚或是工具性的鼓吹研究收集资料都无法在这么短暂的时间内完成”。[22]我们的研究也将是“消解了历史的”,因为以“对策”为导向的研究没有为历史研究留下足够的空间。缺乏历史根基的研究使得我们认识公共行政现实的能力受到极大的损害,使得我们更加无力指导公共行政现实。正如著名行政史专家拉施尔德斯所说的,“没有地理和历史的相关知识,我们就无法评估社会现象的独特性和相对性……过去的知识有助于我们增长见识,并有助于我们深入了解当代行政架构和过程是怎样的,为什么会这样,以及它们的起源”。[23]

  这一种研究导向还使得研究者的中立性受到损害。学者的优势在于其中立性,他不牵涉到具体的利益纷争之中,因此能够更客观、理性地看待现实,分析问题。研究者之所以被信赖,原因在于他是“科学的”:没有直接的利害关系、不受干扰、非政治化。一旦学者将自己定位为政策建议者,那么,他将为某一政策而进行积极倡导,这将使他们面临着丧失客观中立立场的危险。作为学者,我们应当能够看到任何一个政策方案都会有某些收益,同时也必然会有代价。而当我们成为某一政策的倡议者时,那么,我们将积极地支持某一政策,因而可能会夸大其收益,而对其代价轻描淡写或视而不见。而在这一过程中,学者极有可能被政治利益所捕获,成为某一利益的代言人,而被斥为“失去学者良知”。而同时,采纳建言的政治家也可以因此而得以“转嫁责任”,政策的失误被转嫁到提出建议的学者身上。正如著名经济学家科尔奈在读了关于医疗诊断的书籍后,反思自己作为政策咨询师的工作时,感到“为我的专业的徒有虚名而羞愧难当”,因为“我们的工作距系统地收集治疗措施产生的副作用这一标准,相差何止十万八千里”。[24]

  更有甚者,很多研究者干脆放弃了自己作为研究者的身份,挤身实践者行列中,直接以解决问题为使命,而不再仅停留于纸上谈兵。这种传统在中国一直是非常盛行,如钱穆先生精辟地指出,“中国读书人多半做了官,他们对政治上的理论和思想,早可在实际政治中表现了。用不着凭空著书,脱离现实,来完成他书本上的一套空理论。于是中国的政治理论,早和现实政治融化合一了。”[25]所谓学而优则仁仕,解决实际问题的能力,是检验研究者能力的最佳尺度。它使得研究者无心研究,也使得实践者跃跃欲试,不专心自己的本行,而致力于著书立说,将自己的实践以研究形式表现出来。所以结果是“在中国以往著作里,很少有专讲政治理论的书,也很少专因政治思想而成名的人物。”[26]因此,中国古代的治国术,多是“头痛医头、脚痛医脚”,沦为统治者的谋术,无助于整个民族的理性成长。

  概言之,至少在公共行政领域,研究者和实践者各有分工,如果研究者要越俎代庖去为实践者提供对策,那么,必然会自取其辱。“研究者成为管理智慧的收集者和散布者,而不是知识的创造者”。[27]而且,只要研究者将自己的使命定为为实践者提供对策,研究者就会被引向本末倒置,重对策而轻事实。因为对策是否合乎逻辑、是否站得住脚、从道理上说得通,将会成为主要关注点,急于提政策建议的公共行政学者往往会忽略对真实世界的了解。它在某种程度上是与我们的研究将自己定位在“提对策”上密切相关且彼此强化的。

  如果我们不把公共行政研究的目标定位在提供对策,那么,我们可以很清楚地看到实践者进行研究的局限性以及研究者的优势所在。首先,实践者对公共行政问题并不就会比研究者更有发言权。公共行政实践者更关心问题的解决,尤其是当前的紧迫问题。“控制现场”,是实践者工作的核心。[28]而一旦问题解决了,他们往往开始下一个问题。管理者们很少在任何事件上花较长的时间,这使得管理者很难从事任何漫长的科学分析。[29]托克维尔在偶然中发现,“那些热衷于制造事件的政客们从未对事件本身做过深入的思考。”他们生活在“两个不相连的事实之中,乐于把每一个事件都看作偶尔发生的突发事件”。[30]因此,实践者所看到的现实是非常有限的,他们很容易为纷繁复杂的表象所牵制而无法看到更深层次的因果关系,他们对现实的理解因而将存在着相当的局限性。而且,认为公共行政的实践者在公共行政学上要胜过研究者这种主张事实上是将主题问题与理解主题问题的视角混同了起来。官员不是公共行政学者。实践者的工作经历能够为他们的学术研究提供素材,从这个意义上,他具有研究的便利条件。但这并不意味着他一定能够做出更好的研究。一个成功的公共行政实践者不一定就是一个成功的公共行政研究者。他的成功可能源于他选择了适合当时历史条件的方案,但是他可能只是模糊地知道这一方案与情境的关联性,甚至对他的方案也只是有非常模糊的概念。而研究者需要将这些模糊的东西清晰地呈现出来,并把不相关的因素剔除出去,将因(他的选择)果(他的成功)关系清晰地表述出来,说明他的选择是如何与他的情境相契合,因而导致了他的成功。这样,公共行政实践者的独特、具体的知识才具有了一定程度的可推广性,这样的知识也因而才对其他人具有了使用价值。没有任何行政问题情境会是完全相同,因此,某一实践者的经验如果不能够进行一定程度的抽象,那么,他的这一经验对其他人就完全没有价值。

  另一方面,研究者有着不同于实践者的更为深远的关注点,而且,我们希望他们能够有更为深厚的人文关怀。正如瓦尔达维斯基所言,研究者要提对策,就应当象实践者一样,将其主要关注置于所工作的组织及其延续,而不是社会问题。[31]显然,我们对研究者有着更高的要求,他们应当关注的是社会问题,是公共问题。因此,在研究议题的设定上,研究者应当有自己的独立性,不应该完全被实践者牵着鼻子走,而迷失自己作为研究者的使命。“公共部门日常活动中的实践问题并不能自动为有意义的学术研究提供重大论题”。[32]一个特定的实践问题在理论上并不一定重要。“要成为理论上有价值的研究论题,需要对它们进行重组,使它们为具有相同形式的更为一般的模式所包容。”[33]研究者关心的不是某一个具体的个案,而是这个个案所反映出来的一般性问题。从这个意义上而言,并非所有的实践者都值得研究,也并非所有的实践者的经历都值得研究。有研究价值的,往往是那些能够证伪现有理论的案例,或者帮助我们更生动地揭示因果关系的案例,或者是帮助我们发现关键的因素从而发展理论的案例。因此,研究者对公共行政现实的关注,不同于实践者的关注。研究者的议题应当来自于实践,但不等同于实践者的议题。作为学者,在研究问题的取舍上,应当有自己的独立性。如果我们要求研究者依据当前政策制定者的兴趣来界定其议程的话,公共行政研究将会受到损害而不是得到强化。

  即使研究者与实践者在议题上有同样的关注(即,实践者面临的问题同时也具有研究上的意义和价值),他们对同一议题的关注点也各不相同。研究者需要从不同于实践者的视角来关注这些问题。正如登哈特指出的,实践者不应该(大多数也没有)让理论家变成和他们一样的人,要求理论家像他们那样去观察世界。[34]实践者之所以需要研究者,就在于他们能够提供不同的思考,事实上,实践者往往希望理论家具有较广阔的视野,或者至少能从另外一个角度来看世界。[35]但是,当研究者将自己定位于提供对策时,为了对策的可行性、可操作性,必然要将自己摆在假想的实践者的位置,“位置决定立场”,当他真正体验到实践者的处境因而使得所提的对策可行时,他可能同时已经沦为管理者的代言人,从而危害其作为研究者的使命和关怀。而在这个过程中,他对于实践者的价值也同时丧失殆尽。

  如果我们界定清楚研究者的角色,我们就能够更清楚实践者的独特性和不可替代性。研究者不会关注日常工作技巧。因此,实践者也不应该因为日常工作技巧而向研究者求助,否则实践者存在还有什么必要?正如一位担任公务员培训项目的教师曾与笔者谈话中说到:(如果要我告诉你具体的建议的话),“那你把市长的位置让出来,给我来干得了”。实践者也有实践者的任务,而且,他们的任务是研究者所无法取代的。正因为他们对问题的熟悉,所以只有他们才知道一般性知识如何能够适用于他们所面临的独特问题。“源于科学和纯粹理性的大量事实和规则并不能直接解决一个新的问题,必须对其适用性进行判断。”[36]正如登哈特和怀特所指出的,“有效的公共行政不仅需要技巧,还需要均衡的判断力、宽广的理解,以及对未来可能性的灵敏感知”。[37]

  因此,研究者不必自找麻烦去为实践者寻找具体对策,实践者也不应该推卸责任,要求研究者告诉他们应该怎么做。研究者和实践者有着各自的专业分工。各自做好自己的本份足已,而不要尝试去超越自己的角色。否则,只会加剧理论与实践的隔阂,造成提供对策的研究者被实践者不屑一顾,而向研究者寻求对策的实践者也会遭到研究者的鄙夷和轻视。

  三

  那么,我们是否就应当接受公共行政领域理论与实践脱节的事实?非也。笔者认为,在学者们尝试为公共行政的研究与实践构建关联时,可能走入了这样一种困局:即错误地认定了理论与实践关联的方式。公共行政研究本来就不可能提为实践者提供对策,而正因为他们想当然地认为研究与实践关联的唯一方式就是提供对策,从而使得公共行政学本身无法发展出累积性的知识基础,进而使得该学科一直被可怕的“身份危机”所困扰。要解决公共行政领域存在的理论与实践脱节的问题,通过对策研究来指导公共行政实践者的日常工作并不是恰当的解决方法。当我们寄望于对策研究时,研究者就会继续将大量的时间和精力耗费在他们并不在行的领域,我们就面临着继续加大理论与实践隔阂的危险。因此,学者的专长不在提对策,从对策中寻找公共行政的合法性并不是该学科的出路。

  那么,公共行政研究者能够对实践做出一些什么样的贡献?从笔者从事公共行政教学的经验来看,那些有着实际工作经验的学生往往对理论有更强的需求。他们到课堂上来不是为了知道应该如何去解决某一工作中的具体问题(老师也不可能给他这种指引),而是更渴望用理论来装备自己。他曾经碰到的问题也不会以同样的方式再次出现,因此,他寻求的只是通过学习来打开自己的思路,使自己能够更好地在未来解决新的问题。一位MPA 学生曾和我谈到,“我不会操作具体器械,但是我能够管理预算,人事,以及发展规划,从全局的角度向每个部门分配稀缺资源。”他说,“我在MPA 项目中不会学到一个固定的预算公式。”即,MPA 教育不会具体地告诉他如何去做预算,即使这样做了,这样的教育对他也没有太大的帮助,因为“每个城市的预算都各不相同。”“我们学到的是预算背后的理论,以及不同的预算方法。”“MPA 提升了我的思维层次,帮助我们批判性地思维。”“它帮助我理解民主体制之下官员的作用。帮助我们发展自己收集、分析和公布信息的能力。”或许我们可以用培训(training)和教育(education)这两个词语来区分公共行政研究能够给实践者所提供的指引。对策研究依循的是培训(training)的思路,将实践者通常会碰到的问题模式化,然后传授给培训对象,这样他们在遇到同类事项时就知道如何处理。而教育(education )强调的是开发人的能力,以适应未知的充满不确定性的未来的挑战。而公共行政的实践显然不是一个可以被模式化的领域,公共行政实践者所面临的情境是千变万化的,没有任何两个问题情境是完全相同的。正如哈默尔所认识到的:如果问题都模式化,都可以通过科学来研究,那么,摆在管理者的桌面还有什么必要?一件事之所以成为问题,正是因为它不适合现有的程序。[38]因此,如果公共行政学将自己定位在通过对策研究给实践者提供具体指引,那么,它将永远无法为实践者提供指引,它将永远被放逐到大学里的二等学科的地位,永远受身份危机的困扰。

  公共行政研究者不必过于自谦和自贬,我们完全有能力为公共行政实践做出贡献。如果说以往我们的能力受到置疑的话,那也是因为我们错误的界定了自己的任务。作为研究者和学者,我们能够为公共行政实践作出贡献的方式在于教育的层面,即帮助实践者更好的认知公共行政现实。

  实践者拥有的对公共行政的知识非常特殊,它是一种亲悉的知识,即通过亲身经历而获得的对现象的直接了解。亲悉的知识是每个人的独特的知识,没有人能够判断其他人的资格。施密特称之为感知,即无法对它进行测量,或者用公式表示出来,它也不遵循规则或标准,无法在教室中讲授这种知识,只能通过特定情景下的直接亲身经历,在师傅的指导下现场学习。它是艺术之精髓,需要在特定的地方环境的背景下深入地理解。[39]实践者的这样一种知识必然是特殊的、具体的,因而也是片面的、有局限性的。实践者只看到了他眼中的事实,而这一事实未必就是事情的全部,他甚至可能曲解了事实。而他在依照自己对于事实的感知去行动时,就可能会出现问题。因此,研究者的贡献之一在于帮助实践者更好的理解他所身处的现实。研究者将自己主观却是外部的视角,贡献给实践者。[40]

  另一方面,研究者还可以通过揭示出实践者的筛选信息的潜在框架而帮助实践者更好地理解真实世界。实践者在理解真实世界时存在着选择性知觉,即他会有意无意地筛选一些信息,因而有些信息得到注意,有些信息则被忽略了。从这个意义上讲,我们往往是通过理论来理解世界的。没有任何客观的真实“在那里”等着被发现。所有的“现实”都是社会构建。而这就为研究者的进入埋下了伏笔。研究者可以通过揭示出实践者在筛选信息时隐含的预设来说明他对现实的理解是片面的,提出另外的筛选信息的方式,以及被实践者忽略的重要的信息,使得他们看到当前做法的局限性,看到他们以前没有看到的东西,从而打开他们的思路。在这一过程中,研究者必须挑战实践者,要求他们超越狭隘的诠释。[41]

  是否有一个客观的真实在那里?不同的利益相关人看到的事实会各不相同。“没有人看到了全部,但每个人都能为一个更为完整的真相做出贡献。”因此,“事实不是由所有可想象得到的独立观察者们的一致同意构成的,而是由那些介入问题的人的当前社群所构成的”。[42]通过将不同的子叙事集中起来,通过促进开放性的、辩证性的对话,形成内外合一的沟通,研究者使所有各方都能够更好地理解他们所属其中的更大叙事,从而使实践者能够更好地解决问题。解决问题的答案不是由学者去寻找的,而应当由作为当事人的实践者自己去寻找的。但是,研究者所能够给他们提供的帮助正在于促进理性审议,将多种视角聚集起来,推动对替代性行动路径的探索,并帮助实践者理解其当前视角的可能局限。[43]因此,研究者不能够告诉实践者应该怎么做,但是他却可以通过推动实践者重构情境,让实践者更好地认知真实世界。

  如果研究者将自己的使命定位于解释现实,那么,我们就真正能够引导实践者,而如果我们将自己的使命定位于提供对策,那么,我们将永远被实践者左右。“解决问题需要耳听八方——技术、科学、理性主义、人际、心理、政治、思想、文化等渠道,还要求以其全部所知来感觉自己的道路,以跨越巨大的断裂而展示不可知的未来的潜力。”[44]因此,解决问题的具体方案更多依赖于实践者的智慧。作为研究者和学者,我们所能做的,不是对实践者的行为妄加指导,而是通过逻辑上的分析,借助我们的专业背景,为实践者打开受制于具体问题细节的思路,从而为发现新的思路和解决方案扫清道路。

  当然,我们并不是为那些“自说自话”,关在书斋里不去了解真实世界的公共行政者在辩护,也不是对他们所做的那些完全无助于我们理解真实世界的“真空”中的研究套上合法外衣。我们只是提出,判断研究的有用性并不在于它是否能够直接指导我们的实践,而在于它是否能够帮助我们更好地理解我们的实践。因此,公共行政研究者需要研究真实世界,但不必越俎代庖。只有这样,我们才能看到公共行政学走出自己的身份危机,真正稳固自己在学术殿堂的地位。

  作者:刘亚平,1976年生,湖北洪湖人。中山大学政治与公共事务管理学院,行政管理研究中心(广州市,510275)副教授,行政学博士。主要研究领域为公共行政理论、地方政府、政府间关系。

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  [①]台湾学者江明修认为公共行政的危机有四种,“合法性危机”、“研究品质危机”、“学科认同危机”与“信任危机”。前三者属公共行政的“学术危机”,而后者属于公共行政的“实践危机”。江明修:公共行政学,五南图书出版公司,1997年版,第13至23页。

  [②]江明修:公共行政学,五南图书出版公司,1997年版,第3页。

  [③]Cohen ,D.K.,Garet,M.S.Reforming Educational Policy withApplied Social Research.Harvard Educational Review.1975.Vol 45(1):17-43.

  [④]Lindblom,Charles L.and Cohen ,David K.1979.Usable Knowledge:Social Science and Social Problem Solving.New Haven ,CT :YaleUniversity Press.p.1

  [⑤]登哈特,公共组织理论,中国人民大学出版社2003年版,第3页;马骏、刘亚平:中国公共行政字的身份危机,中国人民大学学报,2007年第4期。

  [⑥]杰伊?D ?怀特,盖?B ?亚当斯著,刘亚平高洁译,公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社,2005年版;马骏:反思中国公共行政学:面对问题的勇气,中山大学学报,2006年第2期;刘亚平:公共行政学的合法性危机与方法论径路,武汉大学学报,2006年第1期。

  [⑦]周雪光,组织社会学十讲,社会科学文献出版社2003年,第326页。

  [⑧]阿特来奇特等,转引自陈向明《质的研究方法与社会科学研究》,教育科学出版社2000年版,第454页。

  [⑨]罗杰?J ?沃恩、特里?E ?巴斯著,沈崇麟译,科学决策方法:从社会科学研究到政策分析,重庆大学出版社,2006年版,第138页。

  [⑩]Kaushik Basu.On Misunderstanding Government:An Analysis ofThe Art of Policy Advice.Economics and Politics.1997.Vol 9(3):231-250.

  [11]Dryzek John.Policy Analysis as a Hermeneutic Activity ,PolicySciences 1982.Vol14:309-329

  [12]转引自陈向明《质的研究方法与社会科学研究》,教育科学出版社2000年版,第453页。

  [13]Guba ,E.G.,Lincoln,Y.S.1989.Fourth generation evaluation.Newbury Park,CA :Sage ;Lindblom.C E.1990.Inquiry and Change:Thetroubled attempt to understand and shape society.New Haven ,CT :YaleUniversity Press.

  [14]Lindblom ,Charles L.and Cohen ,David K.1979.Usable Knowledge:Social Science and Social Problem Solving.New Haven ,CT :YaleUniversity Press.p.92

  [15]罗杰。J.沃恩、特里?E ?巴斯著,沈崇麟译,科学决策方法:从社会科学研究到政策分析,重庆大学出版社,2006年版,第140页。

  [16]罗杰。J.沃恩、特里?E ?巴斯著,沈崇麟译,科学决策方法:从社会科学研究到政策分析,重庆大学出版社,2006年版,第169页。

  [17]Verdier,J.M.1984.Advising Congressional Decision-makers:Guidelines for Economists.Journal of Policy Analysis and Management Vol4:421-438.p.424

  [18]鲍克斯,公共行政研究中的争论:一个检查,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第67页。

  [19]鲍克斯,公共行政研究中的争论:一个检查,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第67页。

  [20]事实上,在中国,我们已经有了极好的解决办法,即专门的政策研究室人员,他们的主要任务即在将学者的研究成果表达为决策者所能理解的语言,供决策者参考。

  [21]纽南得:研究理想与现实,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,序。

  [22]纽南得:研究理想与现实,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,序。

  [23]Raadschelders,Jos C.N.Administrative History :Contents ,Meaning and Usefulness[J].International Review of Administrative Science,1994.Vol 60:117-129.

  [24]Kornai ,J.The Health of nations.Kyklos.1983.Vol 36:199-215.

  [25]钱穆:中国历代政治得失,生活?读书?新知三联书店,2005年版,第13页。

  [26]钱穆:中国历代政治得失,生活?读书?新知三联书店,2005年版,第13页。

  [27]Pfeffer J.1982.The Variety of Perspectives.Organizations andOrganization Theory.Boston :Pitman.p.37.

  [28]詹姆斯?威尔逊,官僚组织,生活?读书?新知三联书店,2006年版,第53页。

  [29]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第189页。

  [30]托克维尔,论美国的民主,商务印书馆,2004年版,第235页。

  [31]Wildavasky ,Aaron,1979.Speaking Truth to Power.Boston :Little,Brown and Company.p.18.

  [32]斯托林:公共行政领域中的博士教育:一个外行人的视角,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第147页。

  [33]斯托林:公共行政领域中的博士教育:一个外行人的视角,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第147页。

  [34]罗伯特。B.登哈特著,扶松茂、丁力译,公共组织理论(第三版),中国人民大学出版社,2003年版,第225页。

  [35]罗伯特。B.登哈特著,扶松茂、丁力译,公共组织理论(第三版),中国人民大学出版社,2003年版,第225页。

  [36]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第191页。

  [37]Denhardt Robert.B.and White Jay D.Integrating Theory and Practicein Public Administration.In D.J.Calista(ed),Bureaucratic and GovernmentalReform.Greenwich ,CT :JAI.1986.pp.311-320

  [38]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第193页。

  [39]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第179页。

  [40]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第169页。

  [41]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第180页。

  [42]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第191页。

  [43]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第169页。

  [44]哈默尔:管理者所讲述的故事:为什么它们像科学一样有效,载怀特、亚当斯编,刘亚平译:公共行政研究:对理论与实践的反思,清华大学出版社2005年版,第204页。