行政三分化和法治化有助于化解群体性诉求的暴力化

  内容提要:推行“行政三分制”,走“法治政府”之路,通过设立“政府申诉中心”等,健全和完善行政监督救济与行政司法制度机制,将会有助于中国官民合作而不是对抗,也有助于依法将“群体性暴力诉求”转化为“公民性合法诉愿”,推进社会的和谐发展。总之,行政三分化和法治化有助于化解群体性诉求的暴力化。

  2009年5月底,侧重于行政管理体制改革的《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。对于行政管理体制改革,该方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核。由此看来,中央对于深圳6年来所作的“行政三分制”试点,给予了肯定,并寄予了期望。

  深圳的行政三分制试验,曾因巨大的阻力而曲折前行,至今仍有不少担忧和反对意见。这些都是可以理解的。不过,通过行政改革以化解“行政集权化”的通病,却是现代各国政府都面临的任务。而且,由于高度集权的经济政治体制的惯性和后发国家对强有力政府的需要等原因,中国政府的“行政集权化”程度尤甚。这导致了机构臃肿、权力腐败、效率低下以及分配不公等众多的弊端。因此,需要进行相应的行政改革。另外,中国的行政机关在执政党领导下,相对于立法和司法机关,处于一权独大的地位。所以,通过行政权能分化制约及其配套制度改革,作为政治行政体制改革的一个新的突破口,也似乎是有可能的。虽然我们不能对其期望过高,但是,可以相信,通过行政三分制及其配套改革,也可能取得一些渐进性和局部性的变革和发展。譬如,通过行政三分制,加强行政监督救济与行政司法的制度机制建设,充分发挥其监督救济与保障的功能与作用,有助于实质性地推进依法治国和法治政府建设,有效地保障公民的合法权益,化解政府机关与人民群体之间的矛盾冲突。

  所谓“行政三分制”,是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、互相协调,目的是再造一个从全能型转为有限型、权威行政转向服务行政、人治行政转向依法行政的“现代公共性政府”。从行政法治与法治政府建设来看,行政机关的权能则可以划分为行政立法(以及依法决策)、行政执法(以及依法执行)和行政司法(以及依法监督和救济)这三部分。行政监督救济与行政司法,不仅是行政机关自身的监督制约机制,也是人民群体依法监督行政机关和维护自己合法权益的必不可少的通道。

  在现代西方各国的行政法治建设中,行政监督救济与行政司法的制度机制,都颇受重视。在英国,设立了部长救济和裁判所救济两种方式。裁判所有四种类型,包括财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所和外国人入境方面的裁判所。英国还制定了《行政裁判所与调查法》,以加强依法解决行政争端和公民间与社会政策密切联系的争端。在美国,行政机关通过行政法官,可以象法院法官那样依法定权限和程序,对公民的权利义务作出裁决,特别是像州际商业委员会、联邦贸易委员会、联邦电讯委员会、全国劳资关系委员会等独立管制机构,每天都要接受几千份申请和申诉调查。并且,行政相对人对上述机关的行政裁决不服,可以提出行政上诉,申请行政复议。美国的《联邦行政程序法》对此作了具体规范。在法国,行政相对人可以对违法或不当的行政行为,向行政机关提请行政救济。特别值得一提的是,法国还设立了行政法院系统(包括普通行政法院和专门行政法院如审计法院、财政和预算纪律法庭,补助金和津贴法院,战争损害法院等)与普通法院相分离,隶属于行政机关,依法裁决有关行政纠纷(如与公众利益直接相关的公用征收、城市规划、建筑许可和有关公共工程损害赔偿等众多方面)。在日本,国民可以通过行政不服审查、行政裁判和苦情处理等途径,提出行政不服申诉。根据《行政不服审查法》,国民有权就行政机关的处分行为(如处罚决定、许可决定等)、事实行为(如扣留物资、限制人身自由等)和不作为,依法提起行政不服审查。而行政裁判是指由独立于一般行政机关之外的行政委员会(如公害调整委员会、公正交易委员会和中央劳动争议委员会等)通过准司法程序处理某些社会纠纷的法律制度。广义上的苦情处理,是指行政机关为解决因对其不满或不服所发生的争议而采取的措施;狭义上的苦情处理,是指由专门的机关负责解决国民对行政的不满或不服而采取的措施。行政上的苦情处理,采取非正式法律程序,其目的在于避免将一般的行政争议纳入诉讼程序,从而可以避免国民与行政机关间的直接对抗,也可以防止争议的激化,以便迅速、简便地解决行政争议。根据《行政苦情调停处理纲要》,国民可以向行政苦情处理机关(如总务厅行政监察局、行政协商委员会、法务省人权保护局、人权商谈委员、市民咨询室、公害苦情咨询员以及警察署的暴力咨询所等)就有关行政的“苦情”,提请处理。

  综观西方各国的行政监督救济与行政司法的制度机制,有几个方面的特点和经验:一是政府重视对公民与行政机关之间行政争议以及与行政有关的公民间经济争议的审查处理和救济。二是都注重运用法律程序,依法办事。三是注重由一般行政机关、专门委员会以及行政法院等多种机关,运用多种方式,进行审查处理和救济。四是注重迅速、简便地解决行政争议,避免国民与行政机关间的直接对抗,防止争议的激化。这些国家依法处理国民不满或不服的经验值得我国借鉴,用以依法预防和解决频繁发生的群体性暴力事件。

  近年来,在中国发生的影响重大的群体性事件,往往是因土地征用、环境污染、移民搬迁和集体资产的处置等导致群众合法权益受损,或者因为某些地方政府或执法人员既是群众合法权益受损或群体性事件冲突的当事人,没有回避并参与事件处理,往往很难依法、公开、公平和公正,使群众对行政处理不信、不满、不服等,从而引起经济、民事和行政争议。并且,由于群众合理诉求的表达、反馈渠道不畅,长期得不到党政部门的有效响应,以致干群矛盾、商民矛盾持续累积。而当群体采取集体表达方式时,政府不是依靠法律制度进行处置,而是随意动用警力进行压制,从而,导致民众诉求的极端化、暴力化,最终酿成冲突和对抗。而健全有效的行政监督、审查以及救济等机制,通过及时、便捷地解决纠纷,使当事人投诉有门,则有助于防止这些矛盾纠纷的激化和暴力化。

  在中国现行政府体制中,行政监督、救济与行政司法的途径方式还是不少,如有行政机关及其领导的一般监督,有监察机关和审计机关的专门监督,有行政复议机关的监督等,公民不服行政处理的申诉控告和权益救济,可以向上述监督机关提出,还可以通过信访机关提出。另外,当事人(公民、法人或非法人组织等)之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷(如土地等自然资源权属争议、商标等侵权纠纷和治安管理、食品卫生、环境保护、医疗卫生等方面的损害赔偿纠纷),可以依法向法律规范授权的专门行政机关,申请行政裁决。然而,由于体制制约、权能有限、法治不完善、行政不作为,以及一些地方政府与官员不习惯依法保障公民的权利诉求,而习惯于强力控制群体的诉愿等原因,上述行政监督、救济与行政司法等机关和途径方式的作用,非常有限。由此看来,中国现行行政监督救济与行政司法的制度机制性乏力,助推了民众的经济、民事和行政争议的群体化以及群体性权益诉求的暴力化。因此,当务之急,是借助行政三分制,健全和完善中国的行政监督救济与行政司法制度机制,以将群体性暴力诉求转化为公民性合法诉愿。

  地方政府在试验行政三分制中,健全和完善行政监督救济与行政司法制度机制,可以采取以下一些措施:

  1.建立健全有关行政监督救济与行政司法组织。

  (1)将现有的审计机关并入监察机关,提高监察机关的地位和权能,使之能够依法有效地监督、审查和促进行政机关和公务员依法、高效地履行行政管理职责。

  (2)设立政府申诉中心,取消上访机构。在群体性事件频发的现在,将分散于各行政机关的上访机构撤销,建立统一的政府申诉中心,受理人民群众各种对行政的不满、不服、申诉和控告以及与行政有关的经济、民事诉愿。这是非常必要的。

  (3)设立各种专门委员会,履行行政裁决职能。借鉴美国和日本的作法,依法赋予这些专门委员会以必要的职权,可以象法官那样依法定权限和程序,对公民的权利义务作出裁决。

  (4)促进行政复议的司法化,适时设立行政裁判所或行政法院。依法强化现有行政复议的独立性地位和司法性作用。同时,借鉴法国的作法,积极创造条件,在行政系统设立行政法院,依法进行行政司法审查和裁判。这是加强政府法治建设,健全行政监督和行政司法的一个战略性措施。

  2.上述行政监督救济与行政司法机关和制度机制的健全完善,都必须走法治化之路。注重法律制度建设和法治意识的养成。

  3.通过职务任免、责任追究和培训教育等多种机制,促使地方政府官员,自身要依法行政而不能暴力执法,并且要习惯于必须依法、及时;理性、和平;公平、公正地处理各种行政纠纷及与行政有关的纠纷。而不能随意将公民权益纠纷和利益诉求政治化,并强力压制,激化矛盾,反而导致群体性诉求暴力化。

  4.通过法治宣教、制度规范和示范引导以及必要的法律强制,使公民们(特别是农村公民)习惯于依法、理性、和平、协商地提出救济诉求,通过官民合作而非对抗,维护自己的合法权益。

  当然,通过行政三分制,健全和完善行政监督救济与行政司法制度机制,并不能替代行政立法和行政执法以及人大制度、司法制度,甚至政治体制改革和公民民主参与制度建设的必要性。但是,通过推行行政三分制,建设法治政府,健全和完善行政监督救济与行政司法制度机制,将会有助于中国官民合作而不是对抗,也有助于依法将“群体性暴力诉求”转化为“公民性合法诉愿”,推进社会的和谐发展。总之,行政三分化和法治化有助于化解群体性诉求的暴力化。

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