原载《经济研究》2007年第3期p45-56

  内容提要:本文从中国公共部门(主要是提供私人品的公共部门)实际存在的问题出发,研究了其中存在的政府失灵,揭示了其根源在于政府目标的错位,在于缺乏公共需求对于公共供给的决定机制和信息互动反馈机制。由此导致了以政府目标为基础的公共部门的边界经常是模糊不清的。因此,我们从理论上提出了社会效益目标最优化所决定的公共部门边界的基本命题,以此作为评价政府行为是否合理的依据。由于公共品与私人品的边界不清还必然导致混合公共部门的价格扭曲,在合理界定两者的前提下,通过不同约束条件和不同范围内的放开行业准入,引进多元化的竞争方式,能够增加公共供给和缓解供给不足,形成合理价格的均衡基础。

  关键词:公共经济学;公共部门边界;政府目标行为;混合公共品;政府失灵

  *刘小玄、赵农,中国社会科学院经济研究所,邮政编码:100836,电子信箱:xxliu @cass.org.cn,[email protected].作者感谢匿名审稿人的有益评论。

  一、问题的提出

  在一般的市场经济国家,公共部门与私人部门的界限往往是很清楚的。由于私人部门的产权界定在先,以私有财产为基础的交易市场在先,公共部门则是为了弥补其缺陷或不足而出现的,其职能范围自然是以私人部门的界定为前提。在这个意义上,由于私权的排他性界定,公权的滥用是受到私权的约束的,产权清晰的私人部门在很大程度上构成了公共部门的天然边界。

  然而,在中国,公共部门和私人部门是混淆不清的。由于不存在为了弥补市场缺陷而形成的公共部门,只存在着几乎覆盖全部社会和经济的公有部门,尤其是处在转轨时期,公私相互交织和转化,这种界限就更加模糊不清。

  我们知道,公共部门是在那些市场失灵的地方发挥作用,并有助于实现社会公平的领域。不过,具体来说,对于不同国家或地区,不同发展阶段或时期,公共部门的边界可能是不同的。因为这不仅取决于能够满足社会公共需求意愿的可用于再分配的收入数额的多少,还取决于政府失灵的程度、公共部门的交易费用的高低等诸多因素。每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境,以及实际的公共需求,来做出合理的选择。那么,我们现存的公共部门或政府控制的部门的边界是否合理?其中存在哪些实际的问题?这些都必然涉及到对政府行为的分析,涉及到政府应如何进行合理选择的基准,以及评价可能产生的相应行为及效果。由于面临的制度结构和发展环境的不同,国外文献关注的重点必然与我们有所不同,故不太可能从中寻找到直接可用于中国问题的答案。因此,我们研究的不一定是最新理论,但可能是最适用的理论,因为这是采自中国的现实土壤进行分析而形成的。

  一般而言,公共部门的边界主要就是按照公共产品和私人产品之间的区分来决定的。区分某一产品(或服务)究竟属于公共物品还是私人物品,根本在于该产品是否具有排他性。不具有排他性的物品,显然是公共物品,反之,则应为私人物品,其特点是有一定的排他性和竞争性,以及存在着一定的边际成本。

  然而,实际生活中不少私人产品也是由公共部门来提供的,例如医疗和教育等。主要原因在于,这些产品还具有一些其他特殊性质。首先是外部性,即具有正外部性效应(或社会公益性)的产品,其投资的积极效果是外溢的、扩散的和社会化的,或者投资的回报需要在较长的时期内才能陆续实现时,市场供给不足则是必然的。这时,政府作为公共部门,则有责任来提供一定数量这样的产品。其次是公平性,即这些产品相对其它产品来说,更能满足人们获得公平机会的要求。这是旨在满足一种公平的社会福利目标的政府的基本职能。

  那么,对于这样的由公共部门提供的私人产品,或者同时具有公共和私人性质的混合领域,如何区分其中的公共部分?是按照公共部门规则还是按照市场竞争规则来运行?如何确定其价格,是按照政府定价还是按照市场定价?这些问题似乎都不是很清楚,也存在着很大的争议,我们有必要通过详尽的分析来理清这些混乱。

  本文将研究以上问题,尤其是重点研究那些介于公共和私人之间的混合领域。首先,我们讨论中国特定条件下政府失灵的原因和根源,因而导致公共部门无法解决市场失灵,无法较好地满足公共需求。其次,在市场失灵和政府失灵的基础上,在中国经济转轨发展进程中出现的公私混淆的一系列问题的基础上,我们给出决定公共部门合理边界的主要理论依据。最后,我们讨论这些公共性和私人性混合的公共产品的供需均衡和合理价格的形成机制。

  二、政府失灵下的公共产品供给和需求

  一般市场经济国家是公共需求决定公共供给,在市场失灵的领域,公众愿意为满足其需求支付的税收构成政府公共开支的来源,公共产品主要是依赖税收来进行生产的。因此,公共部门的边界是清晰的,是受制于公共税收的边界制约的。

  然而,在中国,政府控制着大量的资源收益,这些收益本身与公共需求并不直接相关,公共需求也不能决定税收。从公共需求到公共供给之间,存在着无数环节和层次,难以直接把公共需求的信息通过税收传递到公共部门的供给机构,两者之间存在着很大的脱节。因此,中国的情形是公共产品的供给决定了需求,结果造成公共需求长期以来处于受压抑的状态。改革开放以后,市场化带来了市场需求的释放,人们才真正知道什么是买方决定的市场。不过,在公共领域,这种状况依旧没有很大改变,公共需求仍然处于没有发言权和选择权的弱势地位。

  因此,当政府的收入并不是直接依赖于公共需求,当公共部门具有某种特权地位,可以不受制于来自公共需求的制约时,公共部门的目标往往并不是以公共需求为主,而是以满足政府利益最大化为主要目标。公共部门的这种目标错位,是造成政府失灵的重要根源。

  公共部门的供给要能够满足公共需求,首先需要了解真实的公共需求是什么,最为迫切的公共需求在哪里?公共部门是为公众服务的,没有一个公众表达其真实意愿的渠道,缺乏公共职能部门与公共服务对象之间最密切交流的信息通道,则公共部门就无法做到公共资源的合理配置。在现实中,我们经常看到,政府经常把公共资源用于许多"形象工程"和"首长工程",而不是当地百姓最迫切的生计发展,这种典型的资源配置不当必然造成有限资源的浪费,真正的需求得不到满足。在这样的公共职能部门对上负责而对下不负责的制度政策导向下,连什么是真正的公共需求都搞不清楚,即使有再多的公共资源的投入,都是无济于事的,是无法满足真正的公益目标和公共需求的。

  缺乏公共需求对于公共供给的决定机制和信息互动反馈机制,是政府失灵的另一个重要根源。

  随着中国改革进程中市场化的大量发展,公共部门也不可避免地卷入了市场化的浪潮。然而,由于公共部门与一般经济部门不同的特点,由于公共部门具有的行政性和垄断性,在这样的前提下的畸形市场化,可能会产生一系列的负面效果。

  公共部门与一般经济部门不同的特点在于,其需要确保的首要目标是公平公益目标,如果仅考虑利润最大化目标,混同于一般竞争企业,其结果很可能会损害公众利益,无法满足社会公益和公平目标的实现。这种情况在中国转轨时期就正在出现,一些公共部门,在市场化的浪潮中,也不同程度地追求利润最大化,结果,市场既无法约束来自垄断性的公共部门的这种行为,政府部门又缺乏相应的规制来监管这些公共部门,造成广大群众难以承受。这样的结果是,一些单位或机构同时具有了市场和计划的两种弊端,即保持计划时期的行政垄断行为,同时又利用这种垄断性把市场的逐利行为变为掠夺行为。

  改革以来,由于其公益性特点,公共部门并未诉诸完全市场化,依然是垄断主导型行业,存在着很多行政进入壁垒。然而,市场化的追逐利润行为却是没有壁垒的,它强烈地渗透到这些部门,没有市场竞争的约束则导致了大量的腐败行为,各种设租寻租行为盛行,这些行为都严重损害了公共部门的基本宗旨,同时也带来了大量的不公平。

  因此,对于能够满足公共需求的实际供给能力,不仅由于效率低下,更由于腐败寻租行为,因而进一步加剧了公共资源的供给不足。真实的潜在公共需求与实际的公共供给的巨大差异,表明了政府失灵的程度。效率越低,腐败越多,则这种供求的缺口越大,政府失灵程度因而愈高。

  在垄断主导型的部门,信息不对称的问题也更加恶化了政府失灵的程度。对于私人品而言,最初的信息不对称可能导致市场失灵,因而诉诸公共部门来解决这个问题,但后来发现,在行政垄断下这个问题根本无法解决,政府失灵的后果甚至比市场失灵还要糟。实际上,供需之间的信息不对称造成的不良效应与所有制性质关系并不大,在私人或公立机构均会发生,而其与市场机制完善与否是密切相关的。

  其实,完善的市场机制能够使信息不对称问题得到不同程度的抑制或克服。①「对于提供纯公共品的公共部门的信息不对称,则应通过政府的民主化进程和服务型政府的建立加以解决。」例如,医生若要获得更多的"客户"资源以及在竞争性的医疗机构中谋求更高的职位和薪水,就必须建立良好的声誉或"品牌",向潜在的客户群传递高水平服务的信息。重要的是,这种声誉或品牌只有通过以往长期的针对许多患者的准确诊断与良好疗效,并在很大程度上通过患者和同行的口碑而得以树立。

  信息不对称在医患之间是客观存在的,而在医生同行之间却没有这个问题。某位医生(针对某位患者)的诊断是否准确以及疗效是否合意,将在(该患者)选择不同医生就诊的过程中,在其他医生同行面前一览无余。这种同行之间的相互评价,在充分竞争的市场环境下,将有助于抑制或克服因医患之间的信息不对称所可能带来的负面影响。

  此外,信息不对称转换为同行之间的信息对称的另一制度设计,则是诸如保险公司的"第三方"的引入。由于公众患病的不确定性以及医生诊疗的风险性,在发达国家——无论公众还是医生,均会购买一定数额的商业保险以备所需。保险公司作为第三方,将代表所有的顾客,与医生或医院就医疗服务的价格展开博弈,对服务的质量予以判定,并最终为顾客"埋单".②「当然,保险公司的介入,既降低了"交易费用",又实现了"规模经济".」这样,医患之间的信息不对称就转换为保险公司聘用的专家与医院医生之间的信息相对称。此外,假如在诊疗中发生意外(差错或事故),保险公司将会提高针对该医生而收取的"保费",从而迫使其为自身的行为失误支付代价。

  由此可见,对于具有正外部性(或公益性)的私人品生产领域,在政府失灵的情形下,市场往往具有良好的矫正功能。一方面,市场能够最大限度地获取公共需求信息。传统的官僚体制很难通过其职能部门得到基层的公共需求信息,而无所不在的市场多元化触角,能够触及到社会的每个角落的需求。因此,为了最大限度地掌握真实的公共需求,公共部门需要使其服务职能更依赖市场才行,而不是依赖上级部门的指令。在这个意义上,市场化能够引导公共部门进行有效率的资源配置,校正其可能出现的公共资源的错误配置,使之能满足真正的公共需求。

  另一方面,市场能够最大限度地提供竞争的比较机制,因而能够有效地提高公共供给方的效率,达到以最小投入获取最大产出的效果。如果没有市场的横向比较,有关部门或单位往往趋于官僚化,懒惰化,浮夸化,冗员化,讲排场和奢侈浪费,办事拖沓扯皮,设租寻租,导致公共产品的成本具有无限大的扩张趋势,同时公共产出或服务则被压缩到最小的地步。中国本来就十分有限的资源条件,再加上不合理制度对公共资源的损耗,最后能够形成的满足公共需求的资源,就会少得可怜。

  再一方面,公平和公益的社会目标,只有建立在市场化的基础上,才能最大限度地得以实现。

  市场提供了公平分配的可量化标准和合理机制,能够为按劳分配和按能力分配提供最基本的依据。

  同时,市场化也为大量充分的供给提供了必要前提。否则的话,面临无数的大量的差异化需求,没有市场化激励,就无法生产出足够的供给,没有市场依据作为基础,对于供不应求的资源只能按照既定的权力等级的次序进行排队分配,权力优先是不可避免的结果。因此,公平目标就会成为空中楼阁。如果以某种无法实现的抽象公平目标作为社会福利目标,而真实具体的需求却受到抑制,那么公共需求与实际供给能力的缺口就会加大,政府失灵的程度也会表现得愈益增强,结果必然增加人们对社会的不满情绪。所以,根据市场多元化竞争的横向信息的比较,来科学地制定合理可行的、具体的而不是抽象的公共福利的目标,应用这些指标来考核与监督公共供给部门,同时让被服务的每个人或每个社团单位都能依据市场信息,来有效地监督和约束公共供给部门的行为,就会缩小需求与供给的缺口,减少政府失灵的程度。

  在中国,政府控制的部门不仅在市场失灵的领域,而且在市场有效的领域,也都大量地存在。

  在公有经济几乎覆盖全社会的情形下,问题不是市场失灵,而是政府失灵,是政府控制的部门太多,非政府部门太少,两者的不平衡才造成了市场无法发挥有效的调节作用。在这种政府失灵的格局中,要想真正充分发挥市场的积极作用,必要地放开政府垄断性的公共领域,引入民间力量是不可避免的。在这个意义上,市场放开代表了民生的力量,代表了公共需求得以充分表现其诉求的机制。

  因此,对于具有正外部性(或公益性)的私人品生产领域,建立市场机制的基础性地位是十分重要的,否则无法遏制政府失灵。市场基础地位可简要地表述为:由于具有排他性、竞争性和可分性,任何个人或机构——在一定的"技术"保证下,均有竞争性地提供这些私人物品的合法权利。显然,竞争权利的充分保障以及竞争格局的普遍形成,是构成市场机制基础性地位的核心。从以上概念及涵义,可以导出如下基本内容:(1)不存在歧视性地阻碍生产要素或机构进入这些公共部门的制度性壁垒;(2)这些机构既可作为要素投入的买方而展开竞争,又可作为产品或服务的卖方而展开竞争(包括价格竞争、质量竞争等);(3)生产要素可以在这些不同的机构之间自由流动;(4)提供这些私人产品的机构可以是多样化性质的,并不完全排斥以赢利为目标。

  公共部门的建立在一定意义上根源于市场失灵,而在公共部门中的政府失灵,则根源在于过度集中的行政控制体制,以及公共部门只对上级负责的行为目标和制度导向。因此,公共需求无法决定税收和相应公共供给,导致政府无法有效地解决市场失灵问题。

  中国的改革与转轨实际上就是要解决公有制一统天下的格局,尽可能地把所有适合于作为私人物品的竞争性产业,纳入到民营部门,而国家则能够专门从事于公共部门的职能。在这个转轨过程中,由于没有准确界定公共产品和私人产品的界限,没有确定公共部门应有的目标管理和监管规则,导致许多公共部门也在这个转轨过程中,丧失了自身的公共目标,以部门或单位的效益最大化为目标,造成社会福利的损失。

  转轨时期的最大问题,就是对于各种目标的定位混淆。经常以公共产品代替私人产品,或者以企业目标来代替社会目标。政府某些部门经常以市场化的盈利目标来取代政府部门应有的公共职能,或者打着为公共谋利的旗号,而追逐部门利益甚至个人私利。

  在转轨时期的巨大变化条件下,目标的混淆也往往表现为思维的混乱。究竟是市场化过了头,还是市场化不足?政府控制的公共部门究竟是应当继续扩张,还是应当缩小?这些都涉及到公共部门的边界问题。争议的关键就在于边界的不清,如果我们弄清楚如何确定合理的边界,在公共部门以公共需求为目标导向,在非公共部门以市场需求为目标导向,政府和市场各司其职,则不会存在市场化多了还是少了的争议问题。

  三、公共部门的合理边界决定

  一般来说,公共产品和私人产品的性质区分能够基本上决定公共部门的边界,这是没有争议的。然而,公共性质与私人性质的混合产品,或者说提供私人产品的公共部门,则较难界定这种边界。在现实社会中,这样的边界并不是固定不变的,而经常是模糊的和可变的。

  为什么说这种公共部门的边界是可变的?因为这种边界并不主要由形式或名义来决定,而主要取决于政府或公共机构的实际行为效应。从以上讨论中可以发现,公共部门及其机构的行为目标的错位会严重影响公共需求的满足,因而实际上大大缩小了公共部门的实际边界。因此,在这里,合理的边界是由合理的行为所决定的,是由社会福利最大化的目标行为所决定的。我们主要依据公共部门的行为效应来考察其对实际边界的影响,通过对决定这些行为的动机和体制因素的分析,来发现如何通过改善不合理的行为来促使公共部门的边界达到最优化,使公共需求的满足达到最大化。